República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 63937 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL811-2016 Radicación n° 63937 Acta 02 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación presentada por LILIANA PATRICIA MORA ACOSTA, contra el fallo proferido el 10 de noviembre de 2015 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería, dentro de la acción de tutela que interpuso contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA y la GOBERNACIÓN DE CÓRDOBA, la cual se hizo extensiva a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFACOR.

I.

ANTECEDENTES La accionante fundó su petición de amparo en los siguientes hechos: Que por Resolución No. 0950 de 2011 se asignaron 1985 subsidios familiares de vivienda urbana, de los cuales adquirió uno por valor de $11.783.200, para aplicar al proyecto Urbanización Villa Melisa, que ejecuta en Montería la Gobernación de Córdoba y contempla 2045 soluciones de vivienda; que en el mismo acto se adjudicaron 1200 subsidios para ese proyecto; que por «casi 4 años» se ha acercado a la Gobernación para que le informaran las razones de la demora en la construcción y entrega del inmueble, pero le dicen que el subsidio sería cobrado en la modalidad de «cobro contraescritura», esto es que una vez se adjudique la vivienda, el Ministerio realizaría el desembolso total, dado que no se tramitó la póliza de cumplimiento exigida para la movilización de recursos.

Que a pesar de que le indicaron que había más de 150 viviendas en construcción en el proyecto referido, las cuales se destinarán a los beneficiarios de la precitada resolución, y que seguirían construyendo etapas hasta culminarlo, el 8 de octubre de 2015 le comunicaron que su subsidio había «vencido o expirado», además de que la Resolución 0950 de 2011 «fue vencida parcialmente», de manera que no podían realizarle la entrega pretendida dado que no existían recursos de financiación. Expresó que es cabeza de hogar y no cuenta con los medios económicos suficientes para comprar una casa; que necesita que sus hijos crezcan en un ambiente sano y familiar, lo que se ve truncado por la decisión «arbitraria e infundada» del ente ministerial; que no tiene la culpa de los problemas administrativos de las entidades competentes, menos de que se haya retrasado el proyecto de vivienda, en el cual «tenía puestas las esperanzas», de manera que su exclusión de éste atenta contra sus derechos fundamentales a la igualdad, a la confianza legítima, a la vivienda digna, a la familia y a la propiedad privada.

Por lo anterior, solicitó que se ordenara al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a la Gobernación de Córdoba el «reintegro y devolución del subsidio otorgado a mi núcleo familiar mediante la Resolución No. 950 de 2011, para aplicarlo a una vivienda en la Urbanización Villa Melisa». II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 28 de octubre de 2015, el Tribunal Superior de Montería admitió la acción, vinculó a la Caja de Compensación Familiar descrita, ordenó la notificación y el traslado correspondiente (folio 15 y 16).

La Gobernación de Córdoba – Dirección Técnica de Vivienda, aseguró no ser la competente para efectuar el reintegro pretendido, lo que corresponde al Ministerio accionado; que en la página web de dicho ente constató que el subsidio de la actora es «‘apto con subsidio’ vencido desde el 30 de junio de 2015», y que por Resolución No. 0521 de esa fecha, se amplió la vigencia de algunos pero no la totalidad de los contemplados en la Resolución No. 0950 de 2011, de la cual es beneficiaria aquélla, pues vencieron 778, 413 quedaron vigentes y 9 «están en otro estado distinto», situación que admitió, transgrede el derecho a la igualdad de la peticionaria.

Que el referido ministerio de manera unilateral decidió quitarle vigencia al proyecto, «sin parar mientes a observar el gran esfuerzo económico que ha hecho la Gobernación de Córdoba» para su desarrollo, y enseguida explicó los pormenores de su ejecución, como que por Escritura Pública No. 2566 del 30 de diciembre de 2008, adquirió un lote de terreno con matrícula inmobiliaria No. 140-119008, destinado a la construcción de 2045 viviendas en la Urbanización Villa Melisa, y hecho esto, se presentó el proyecto a Findeter, que le dio «elegibilidad» mediante certificado No. ETN-2009-001 y se efectuó la asignación de subsidios por el citado acto administrativo 950; que luego procedió a la etapa de ejecución, y por ello la Unión Temporal Villa Melisa desembolsó los subsidios de acuerdo con lo señalado en el Decreto 2190 de 2009, esto es por «cobro anticipado», para lo cual era necesaria la constitución de una póliza de cumplimiento que amparara los recursos, por lo que el ente territorial tramitó dos con la Aseguradora Cóndor, pero como ésta entró en liquidación en el 2013, fue imposible la continuidad del proyecto, y por tal motivo se cambió la modalidad de desembolso a «contraescritura»; que en estos términos se postuló como constructor Gustavo Ramírez Mendoza, con un valor unitario de solución de vivienda por $14.273.573, lo que superaba el valor del subsidio y en virtud de ello, el Departamento se ofreció a realizar el aporte complementario a cada uno de los beneficiados.

De lo anterior destacó que el inmueble adquirido no va a cumplir su finalidad por el vencimiento de 778 subsidios, y que sus esfuerzos administrativos «quedarían en la nada»; que la demora en la ejecución le es atribuible al Ministerio de Vivienda. Finalmente, se cuestionó si para restarle vigencia a los beneficios económicos, se evaluaron particularidades especiales como ser desplazado de la violencia, cabeza de familia o tener algún hijo discapacitado, y qué destino tendrán esos dineros revocados (folios 31 a 35).

Por sentencia del 10 de noviembre de 2015, el Tribunal negó el amparo tras advertir insatisfecho el presupuesto de subsidiariedad, pues afirmó que para el propósito que aquí se persigue, la accionante cuenta con las acciones pertinentes ante el juez administrativo, dado que en los términos del C.P.A.C.A., a éste le otorgaron «poderes similares al de juez de tutela», concretada en la posibilidad de decretar «la medida eficaz que corresponda» a petición del interesado, incluso con anterioridad a la notificación de la parte demandada, y que en caso de que se diga que el mecanismo legal idóneo no se interpuso en tiempo y por ello se produjo la caducidad, ello sería un motivo más para negar el amparo (folios 44 a 52).

III. IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó (folio 52, reverso). IV. CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.

La parte accionante pretende que por esta vía constitucional se ordene el reintegro el subsidio de vivienda que le fue otorgado mediante Resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011 por un valor de $11.515.400, en la modalidad de «adquisición de vivienda nueva», supuestos que están acreditados en el folio 7 del expediente de tutela, así como que su vencimiento estaba previsto para el 30 de junio de 2015.

En su criterio, la pérdida de vigencia del beneficio económico le es atribuible al Ministerio de Vivienda, además de que los problemas y retrasos no pueden repercutir en su legítima aspiración de acceder a una vivienda digna, máxime que fue elegida como beneficiaria del proyecto del que hoy la excluyen, a su juicio, de manera infundada y arbitraria.

Esta Corte en reciente sentencia CSJ STL275, 20 ene. 2016, fijó su criterio frente al tema al resolver un asunto de idénticos contornos, oportunidad en la que consignó: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.

Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.

En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.

Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.

Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.

Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.

En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.

Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.

Informó el ente territorial ‘que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización’, quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ‘prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento’, listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.

De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.

Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.

Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.

Las anteriores consideraciones son perfectamente aplicables al caso objeto de estudio, pues revisadas las pruebas que reposan en el sub exámine, en efecto se advierte la carta suscrita por el Gobernador del Departamento de Córdoba y dirigida al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, en la que solicita, «una vez más, prorrogar los subsidios e (sic) las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) año, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento», y en el anexo de la misma se relaciona a Liliana Patricia Mora Acosta; sumado a lo anterior, ésta allegó el contrato de promesa de compraventa suscrito el 30 de noviembre de 2011 (folio 11 y 12), así como la autorización presentada a Fonvivienda para girar el subsidio correspondiente (folio 13).

Así las cosas, en los términos referidos en el precedente que aquí se reitera, surge patente que la pérdida del beneficio económico no le es atribuible a la accionante, pues ello se originó en problemas administrativos y de ejecución del proyecto para el cual fue asignado, lo que no puede repercutir en los derechos fundamentales de las personas que aspiran a acceder a una vivienda digna.

Por lo anterior, se revocará el fallo impugnado, para en su lugar amparar el derecho fundamental a la vivienda digna que le asiste a Liliana Patricia Mora Acosta; en consecuencia, se ordenará al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que en el término de 10 días hábiles, a partir de la notificación de esta providencia, prorrogue el subsidio otorgado a la accionante por medio de la Resolución No. 950 de 2011.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, de fecha y procedencia precitadas, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental a la vivienda digna que le asiste a LILIANA PATRICIA MORA ACOSTA, y en consecuencia, ORDENAR al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, que en el término de 10 días hábiles, a partir de la notificación de esta providencia, prorrogue el subsidio otorgado a LILIANA PATRICIA MORA ACOSTA por medio de la Resolución No. 950 de 2011.

TERCERO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13