CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 54233 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado ponente STL8091-2014 Radicación n.°54233 Acta 21 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de junio de dos mil catorce (2014). Se procede a resolver la impugnación presentada por LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, dentro de la acción de tutela promovida por LUIS ALBERTO SOTO ARÉVALO contra la entidad recurrente y LA FUNDACIÓN UNIVERSITARIA SAN MARTÍN. I.
ANTECEDENTES El accionante instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental a la educación y al principio de confianza legítima, que considera vulnerados por las accionadas. Afirma que se matriculó para el primer semestre del programa de medicina que ofertó la Fundación Universitaria San Martín en el año 2.011, en la sede de Puerto Colombia - Atlántico.
Asegura que continuó adelantando sus estudios y se matriculó para dicho programa en el segundo período del año 2.011, y los dos períodos de los años 2.012 y 2.013, por lo que se encuentra culminando el sexto semestre de acuerdo al currículo académico de la institución. Aduce que estando en sexto semestre se enteró por incesantes rumores de la comunidad educativa y los medios de comunicación que a la Fundación Universitaria San Martín se le impuso sanciones, por estar ofertando programas académicos sin registro calificado, entre otras razones.
Sostiene que como las sanciones que se anunciaban en los medios de comunicación eran sobre el año 2.013, creyó que como se había matriculado desde el año 2.010, el no otorgamiento del registro calificado para el año 2.013 no lo cobijaba y que era obligación de la institución garantizarle la culminación de sus estudios bajo condiciones de calidad.
Explica que algunos padres miembros de la comunidad educativa se dieron a la tarea de profundizar sobre estas sanciones, y se encontraron que no sólo eran cuestiones relativas al año 2.013, sino que desde el año 2.010 se había proferido la Resolución No 4877 del 16 de junio de 2.010, mediante la cual el Ministerio de Educación resolvió que no se puede otorgar el registro calificado del programa de medicina, acto que se encuentra en firme debido a que el recurso de reposición interpuesto por la Fundación Universitaria San Martín fue rechazado por extemporáneo mediante Resolución No 8081 de 2.010 del Ministerio de Educación. Indica que a pesar de lo sucedido, la Fundación Universitaria continuó ofertando el programa de medicina para el primer semestre del año 2.011, y permitió que se matriculara para este semestre, al igual que para los siguientes, cursando normalmente el programa académico con todas las exigencias curriculares.
Menciona que sólo hasta el segundo semestre del año 2.013 y ante el requerimiento de algunos padres de familia, la Fundación Universitaria San Martín reconoció la situación. Alude que durante todo el tiempo en que ha estado en la Fundación Universitaria San Martín procedió a cumplir de manera confiada con las exigencias pecuniarias y académicas establecidas por la institución para poder acceder a la condición de estudiante matriculado.
Señala que hasta el momento la Universidad no ha tramitado el procedimiento para matricularlo en el primer semestre del año 2.014, dejándolo en un limbo jurídico, sin saber qué hacer, ya que se ha dedicado durante los últimos 3 años de su vida a capacitarse para recibir el grado de la profesión que estudia, y ahora se le informa que los años cursados fueron sin el registro calificado.
Asevera que si bien la administración de la Fundación Universitaria San Martín Seccional Atlántico le ha manifestado « con eufemismos» que le va a colaborar en buscar otra institución de manera informal, asumiendo los gastos de matrícula y homologación, considera que esto realmente significa «defiéndase como pueda». Estima que si bien el Ministerio de Educación ha ejercido control y vigilancia sobre la Fundación Universitaria San Martín, al no renovarle el registro calificado, falló en su misión de control y vigilancia al permitir que esta institución de manera irresponsable abriera convocatoria y recibiera alumnos nuevos para el primer semestre de medicina del año 2.011 hasta el segundo semestre de 2.013, es decir seis semestres equivalentes a 3 años, puesto que no se tiene conocimiento de las actividades que adelantó el citado Ministerio con el fin de publicar y poner en conocimiento de la comunidad, la no renovación del registro calificado a esa institución educativa respecto a su programa de medicina en la Seccional de Puerto Colombia (Atlántico), ni tampoco se conoce en qué momento se colgó la información en el SNIES sobre la inactivación de dicho programa de medicina.
Considera que los estudiantes de programas académicos ofrecidos irregularmente no tienen el deber de soportar las omisiones o irregularidades en que incurran las accionadas, y que al igual que a otros 63 estudiantes que cursan el programa de medicina, desde el primer semestre del año 2.011 sin el registro calificado, no se le advirtió oportunamente de tal situación que debió detectar a tiempo el Ministerio de Educación. Por tanto, solicita que se ordene al Ministerio de Educación Nacional y a la Fundación Universitaria San Martín que apliquen las resoluciones N° 4877 y N° 8081 de 2.010, le reconozcan como válidos los semestres cursados y que celebren un plan de contingencia que garantice la continuación de sus estudios con altos niveles de calidad.
Que en el evento de que el Ministerio de Educación constate que la Fundación Universitaria San Martín no está en condiciones de garantizar la continuación de sus estudios con altos niveles de calidad, disponga un plan de contingencia que facilite el acceso de los estudiantes matriculados a otros centros educativos. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 14 de marzo de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla admitió la acción de tutela, y corrió el traslado de rigor.
Dentro del término, el Ministerio de Educación señaló que el programa de medicina ofertado y desarrollado por la Fundación Universitaria San Martín, contaba con registro calificado otorgado mediante Resolución No 1563, desde el 6 de mayo de 2.005 hasta el 5 de mayo de 2.012, sin que la institución universitaria hubiera solicitado su renovación, por lo que este programa en la actualidad no cuenta con autorización para su ofrecimiento, y por ende, la FUNS no está autorizada para recibir estudiantes nuevos desde el 14 de abril de 2.012, sin embargo, los estudiantes que iniciaron sus estudios antes de esa fecha, tienen garantizado la finalización de sus estudios y la validez de su título una vez terminado el programa académico por medio de la implementación de un plan de contingencia que debe formular la institución cuando subsane las deficiencias encontradas, el cual será acompañado por el Ministerio de Educación Nacional para velar por la adecuada formación de los estudiantes.
Señala que con relación a los estudiantes que se matricularon con posterioridad a la aludida fecha, la FUNS como no estaba autorizada para recaudar matrículas deberá devolver el valor pagado por tal concepto, así como el de la inscripción, teniendo en cuenta que la institución no tenía licencia para ofrecer el programa, de tal manera que si el accionante se matriculó como estudiante nuevo con posterioridad a la expiración del registro calificado del programa, la institución debe devolver los valores pagados.
Indica que una vez tuvo conocimiento de las presuntas irregularidades con oficio No 2013EE32904 del 31 de mayo de 2.013, la Subdirección de Inspección y Vigilancia requirió a la institución universitaria solicitándole abstenerse de ofertar programas académicos sin registro calificado, sin que hasta el momento la FUNS haya dado respuesta alguna.
Manifiesta que por estas circunstancias, el Ministerio en ejercicio de sus facultadas ordenó una investigación administrativa de conformidad con lo establecido en la Ley 30 de 1.992, la cual se encuentra en curso y que a través de su página web alertó a la comunidad en general respecto de las conductas irregulares de la Fundación Universitaria San Martín en la prestación del servicio educativo.
Considera que para el Ministerio es materialmente imposible impedir que alguna institución incumpla la normatividad vigente, y no puede endilgársele la responsabilidad frente a la actitud temeraria y desafiante de aquellas que no obstante de conocer la norma y de haber sido advertidas persisten en el incumplimiento del marco legal, ya que el Ministerio ha cumplido con el deber legal de adelantar las acciones que le compete surtir en este tipo de casos; que la FUNS es quien ha sido la plenamente responsable del ofrecimiento sin registro calificado del programa de medicina en Bogotá, sin que de ninguna manera pueda suponerse que el Ministerio ha avalado o consentido ese actuar irregular del ente universitario, ni mucho menos vulnerado el derecho a la educación de los accionantes.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 28 de marzo de 2014, concedió el amparo para lo cual ordenó al Presidente de la Fundación Universitaria San Martin - FUNS-, o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, adopte la implementación de un plan de contingencia en conjunto y bajo el acompañamiento del Ministerio de Educación Nacional, con la finalidad de que garanticen la finalización de los estudios y la validez del título preferencial del señor Luis Alberto Soto Arévalo, una vez haya culminado el programa académico de medicina, que inició en el primer semestre del año 2.011 con la aprobación de todas las asignaturas; la parte accionada deberá acreditar el cumplimiento de la orden al vencimiento del término concedido para ello, y presentar informes semestrales hasta que el actor finalice sus estudios junto con la obtención del título respectivo.
Así mismo, ordenó a la Ministra de Educación Nacional, o quien haga sus veces, para que una vez la Fundación Universitaria San Martín adopte la implementación del citado plan de contingencia en favor del accionante, efectué la debida coordinación y el acompañamiento del mismo, so pena de incurrir en desacato. Para ello consideró, que: la Sala llega al pleno convencimiento que al actor se le vulneró su derecho fundamental de educación así como el principio de la buena fe en su dimensión de la confianza legítima toda vez que aunque el programa de medicina de la FUNS en su sede de Puerto de Colombia no se ha cancelado, no es menos cierto, que el ente universitario le ofertó al actor tal programa para la fecha en que ya se encontraba vencido su registro calificado, si se repara que permitió que se matriculara para el primer semestre del año 2.011, e igualmente que cursara seis semestres académicos de medicina hasta el segundo semestre del año 2.013 sin que él tuviera el pleno conocimiento de que sus estudios superiores los estaba realizando con un registro calificado expirado, siendo que de buena fe ha cumplido sus obligaciones académicas y pecuniarias para continuar cursando su carrera de medicina, lo cual se ve truncado por la conducta irregular de la universidad al ofertar el programa de medicina sin el registro calificado vigente, y que sacó a luz pública el Ministerio de Educación Nacional al cumplir con su deber de inspección y vigilancia sobre la instituciones de educación superior, pero que lastimosamente sólo vino a tomar medidas idóneas con relación al asunto cuando el 31 de mayo de 2.013 requirió por primera vez a la accionada Fundación Universitaria San Martín para que se abstuviera de ofertar sus programas académicos con el registro calificado vencido, entre ellos el de medicina, materializándose la investigación contra dicho ente universitario mediante la Resolución No 7843 del 17 de junio de 2.013 expedida por dicho Ministerio, situación que también permitió que el accionante adelantara sus estudios hasta sexto semestre sin que se hubieran tomado con antelación los correctivos oportunos, dado que la información relacionada con los programas que ofertaba la universidad sólo fue publicada a la comunidad académica por el aludido comunicado de prensa del 4 de julio de 2.013 de la página web del Ministerio de Educación Nacional, por lo que no era posible que para el momento en que se matriculó el actor conociera la situación concerniente al registro calificado de sus estudios de medicina.
Para la Sala todas estas circunstancias descritas provocan en el estudiante una amenaza actual y permanente en el derecho fundamental de educación invocado, ya que a pesar de que se le permita continuar sus estudios en el programa de medicina con el registro calificado vencido como se venía haciendo, ello constituye un obstáculo a futuro para cuando vaya a obtener el título de médico, no resultando entonces progresiva, eficaz e idónea la medida planteada por el Ministerio de Educación Nacional en el sentido de que la FUNS implemente un plan de contingencia con la finalidad de que los estudiantes finalicen sus estudios, pero sólo frente aquellos que se matricularon por primera vez para cuando el registro calificado no estaba vencido por cuanto este plan de acción en esos precisos términos resulta desproporcionado, desigual y carente de toda justificación de que por una formalidad se establezcan diferencias no razonables entre los estudiantes que iniciaron cuando el registro estaba vigente frente aquellos que se matricularon cuando el registro estaba expirado, teniendo en cuenta que ambos grupos de estudiantes se hallan materialmente en la misma situación en la que se vieron asaltados en su buena fe al haber cursado sin conocimiento de causa estudios sobre un programa de medicina que actualmente carece de registro calificado vigente, y que lastimosamente para este caso las medidas se adelantaron cuando ya el actor había cursado seis semestre de medicina, generándose a su favor una expectativa legítima, seria y fundada, e incluso una confianza que no puede ser defraudada que conlleva a la convicción de que la estabilidad en las condiciones de los estudios del programa de medicina que le fue ofertado se mantengan ante cualquier cambio repentino como el de la expiración del registro calificado que no fue renovado.
Por lo tanto, dado el carácter progresivo del derecho fundamental a la educación, este debe ser garantizado al actor a fin de hacerle extensivo el plan de contingencia al que alude el Ministerio de Educación Nacional, ya que en él ha operado en su favor el principio de buena fe en su dimensión confianza legitima, quien impulsado por la motivación de oferta del programa de medicina de la FUNS se matriculó y cursó los ya citados seis semestres de manera continua cancelado los pagos señalados por la entidad y cumpliendo sus obligaciones académicas para adelantar su carrera hasta dicho semestre como quiera que la autonomía universitaria no es ilimitada, y el Estado a través de la administración debe garantizar el debido proceso que implica la observancia de tal principio.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el Ministerio de Educación Nacional la impugnó, para lo cual señaló que de conformidad con lo establecido en el fallo de tutela y en el artículo 29 de la Ley 30 de 1992, que establece la autonomía de las instituciones de educación superior, ese Ministerio no tiene facultades para obligar a los representantes legales de la Fundación accionada a elaborar el plan de contingencia mencionado ni hacerse presente en sus instalaciones para discutirlo.
Alude que dando cumplimiento a la normatividad vigente para la época, la Fundación Universitaria San Martín solicitó al Ministerio el registro calificado para el Programa de Medicina- Puerto Colombia, solicitud que fue resuelta mediante Resolución 4877 de 16 de junio de 2010, no otorgando el registro calificado, posteriormente la institución interpuso recurso de reposición contra el citado acto administrativo, el cual fue rechazado por extemporáneo mediante Resolución 8081 del 14 de septiembre de 2010.
Que con lo anterior se aclara que la falta de registro no se debe a que hubiera sido cancelado por el Ministerio como sucedió con otros programas, que es diferente cuando un programa ha venido contando con registrado calificado y lo pierde por el paso del tiempo, sin que se le expida uno nuevo, como sucede en el caso en estudio, cuando esto ocurre empiezan a aparecer como inactivos en el SNIES, que es el sistema con que cuenta el Ministerio para que la gente se informe sobre la legalidad del programa en que se quiere inscribir.
Que para el caso concreto el programa se desactivo desde el 27 de octubre de 2010, por lo que si el estudiante hubiese hecho la correspondiente verificación habría evitado inscribirse en el programa. Que es imposible que el Ministerio pueda controlar las actuaciones de cada una de las 286 instituciones de educación superior del país en el manejo de sus más de 10.000 programas, máxime frente a actuaciones claramente dolosas como la de la FUNS en esta caso, pues tenía pleno conocimiento que lo ejecutado estaba prohibido, por lo que se ha optado por mantener un sistema de información al alcance de la comunidad, con el fin de que esta pueda hacer los respectivos filtros a la hora iniciar estudios de educación superior.
Que no es procedente someter al estudiante a un plan de contingencia, por cuanto los estudios cursados sin registro vigente carecen de validez. Por tanto, solicita que se desvincule a este Ministerio como accionado, pues no está vulnerando derecho fundamental alguno del accionante, ya que se trata de actuaciones dolosas de la Fundación frente a las cuales el Ministerio ha actuado en el marco de sus competencias y de sus posibilidades reales.
Que el Ministerio no se opone a la obligación de hacerle acompañamiento a la FUNS en su obligación de reparar al accionante y de encontrar una solución para su problema, a lo que se opone es a encontrarse como accionado en la actuación, por cuanto no se advierte que haya faltado a ninguna de sus obligaciones. Con posterioridad, presentó escrito en que adicionó la impugnación y señaló que no vulneró el principio de confianza legítima, porque en el caso objeto de estudio no hubo un cambio intempestivo de las decisiones de la administración. Que se cita para conceder el amparo jurisprudencia de un caso de la ESAP, que es diferente, por cuanto se trataba de una institución oficial que ofertó programas sin el lleno de requisitos y por ende la administración pública vulneró el principio de confianza legitima, pero en el presente asunto se trata de una institución de carácter privado.
IV. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Carta Política consagra en los artículo 67, 68 y 69 aspectos referentes al derecho a la educación que tiene una doble connotación, en tanto, por una parte, se constituye en un derecho constitucional fundamental cuyo ejercicio materializa la dignidad humana, porque propende por la formación de las personas, de modo que les permite acceder a diversidad de contenido, desarrollarse y fortalecer sus habilidades como individuos y, por otra, como servicio público es una obligación del Estado en la medida que debe garantizar su efectiva prestación, continuidad y calidad, para lo cual debe ejercer constante vigilancia y control.
Es así como, ante circunstancias de amenaza o vulneración al derecho fundamental a la educación, se ha estimado que el juez de tutela está en la obligación de proceder a su amparo, y ordenar los mecanismos de protección que resulten convenientes para que cese su quebrantamiento. Descendiendo al caso subjudice, se tiene que el accionante acudió a este mecanismo excepcional en procura de la protección de su derecho fundamental a la educación y al principio de confianza legítima, con el fin de que se ordene a las accionadas que le reconozcan como válidos los semestres cursados en el programa de medicina e implanten un plan de contingencia que garantice la continuación de sus estudios con altos niveles de calidad.
Que en el evento de que el Ministerio de Educación constate que la Fundación Universitaria San Martín no está en condiciones de garantizar la continuación de sus estudios con altos niveles de calidad, disponga un plan de contingencia que facilite el acceso de los estudiantes matriculados a otros centros educativos. Así las cosas, el juez constitucional de primera instancia concedió el amparo solicitado y ordenó al Ministerio de Educación Nacional que una vez la Fundación Universitaria San Martín adopte la implementación del plan de contingencia en favor del accionante, efectué la debida coordinación y el acompañamiento del mismo, so pena de incurrir en desacato.
Inconforme con la decisión el Ministerio de Educación Nacional manifestó que no se opone a la obligación de hacerle acompañamiento a la FUNS en su deber de reparar al accionante y de encontrar una solución para su problema, a lo que se opone es a encontrarse como accionado en la actuación, por cuanto no se advierte que haya faltado a ninguna de sus obligaciones.
Que es imposible que el Ministerio pueda controlar las actuaciones de cada una de las 286 instituciones de educación superior del país en el manejo de sus más de 10.000 programas, máxime frente a actuaciones claramente dolosas como la de la FUNS en este caso, pues tenía pleno conocimiento de que lo que hacía estaba prohibido, por lo que se ha optado por mantener un sistema de información al alcance de la comunidad estudiantil con el fin de que esta pueda hacer los respectivos filtros a la hora iniciar estudios de educación superior.
Las argumentaciones del Ministerio en la impugnación, no logran desvirtuar las razones que tuvo el a quo para conceder el amparo en los términos ya referidos, pues lo cierto es que transcurrieron casi tres años durante los cuales la institución universitaria ofertó el programa sin registro calificado, sin que el Ministerio de Educación Nacional como autoridad encargada de la vigilancia y control se hubiera percatado de tal irregularidad que se estaba presentando a fin de para tomar correctivos.
El hecho de que la FUNS haya seguido ofertando el programa de medicina, sin registro calificado, constituye un obstáculo para que el accionante pueda obtener el título profesional de médico y por tanto se amenaza su derecho a la educación, pues el Ministerio señaló que se deben adelantar planes de contingencia para que quienes iniciaron sus estudios cuando el registro calificado no estaba vencido y así logren culminarlos, lo cual no incluyó al accionante, dejándolo totalmente desprotegido, luego de haber cursado seis (6)semestres del programa de medicina y habiendo sido asaltado en su buena fe al adelantar sin conocimiento de causa estudios sobre un programa que actualmente carece de registro calificado, sin que exista certeza de la data en que se inactivo dicho programa en el SNIES.
En estas condiciones, la distinción que impone el Ministerio accionado resulta totalmente desproporcionada, como bien lo advirtió el Tribunal, y el plan de contingencia que se dispuso debe extenderse al accionante en los términos establecidos por el juez constitucional de primer grado, para garantizar su cumplimiento, se hace necesario el acompañamiento, coordinación y supervisión de la autoridad respectiva.
En este orden de ideas, se habrá de confirmar el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 17