República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 42238 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL801-2016 Radicación n° 42238 Acta 2 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016) Se resuelve la acción de tutela instaurada, a través de apoderado, por LUZ MARINA PORTILLA CAICEDO contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PASTO, la cual se hizo extensiva al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, al DEPARTAMENTO DE NARIÑO, al FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES PÚBLICAS DE NARIÑO, al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, demás autoridades, partes e intervinientes dentro del proceso objeto de discusión constitucional. 1.

ANTECEDENTES La parte accionante fundamentó su petición de amparo en los siguientes hechos: En lo que interesa a la controversia, relata que por el tiempo laborado en la extinta Empresa Licorera de Nariño, en el 2001 solicitó la pensión de jubilación convencional; que ante su negación demandó su reconocimiento y pago, y tras las absoluciones emitidas en las instancias, por fallo de casación del 8 de agosto de 2007, esta Corte ordenó conceder la prestación económica aludida a partir del 1º de enero de 1996; que por sentencia de tutela se dispuso su inclusión en la nómina de pensionados, y por Resolución No. 639 de 2008, la Secretaría de Hacienda del Departamento de Nariño le reconoció y pagó la pensión por valor de $1.018.773, pero solo a partir del 1º de enero de 2008, por lo que se le adeuda el retroactivo por las mesadas dejadas de pagar.

Que en el 2012, siete ex trabajadores demandaron en los mismos términos, y los juzgadores accedieron con decisiones fundadas en el precedente que generó su caso, y en ese orden, presentaron demanda ejecutiva laboral contra el Departamento de Nariño, con resultado desfavorable en ambas instancias, por lo que tutelaron y mediante sentencia T-283 de 2013, la Corte Constitucional concedió el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia y a la seguridad social; que el juzgado de conocimiento acató la orden constitucional y libró el mandamiento de pago, así como el embargo y retención de las cuentas bancarias del Departamento de Nariño. Que como estaba en una situación similar a la descrita, promovió proceso ejecutivo contra el Departamento de Nariño - Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, por la suma de $115.401.676,14, originada en el retroactivo señalado con precedencia, más las costas, intereses legales y agencias en derecho; que el 16 de septiembre de 2013, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto libró mandamiento conforme a lo pedido; que contra la anterior decisión, el ente territorial presentó excepciones, pero por auto del 16 de enero de 2014, el despacho no les dio trámite, y el 14 de febrero siguiente, ordenó seguir adelante con la ejecución, practicar la liquidación del crédito y condenó en costas a la ejecutada.

Que la Gobernación del Nariño, el 11 de marzo de 2014, solicitó la nulidad de lo actuado a partir del auto de 16 de enero de 2013, con fundamento en el numeral 6º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, en tanto la providencia que continuó con la ejecución señaló que no propuso excepciones, lo que era falso pues sí las propuso, solo que se decidió no darles trámite, y además pidió que se declarara de oficio el pleito pendiente, al estar en curso el trámite de nulidad adelantada contra la sentencia T-283 de 2013; que el 9 de mayo de 2014, el juzgado negó lo pretendido, decisión que fue apelada por el ente gubernamental.

Que el 9 de julio de 2014, pidió el decreto de medidas cautelares, y el 15 de agosto de 2014, el Juzgado ordenó el embargo y retención de los dineros que tuviera el Departamento de Nariño en cuentas corrientes, de ahorro y CDTs en bancos del nivel nacional, hasta la suma de $200.000.000; que el 26 del mismo mes, la entidad pidió la suspensión de tales medidas, fundada en que se encuentra bajo un acuerdo de reestructuración de pasivos regulado por la Ley 550 de 1999, normativa que señala, entre otras, que durante la negociación no hay lugar al embargo de activos y recursos; que el 17 de septiembre siguiente, el juzgador de primer grado negó lo requerido con base en lo adoctrinado en la sentencia T-283 de 2013, que consagró la viabilidad de tal actuación, decisión que también fue recurrida.

Que «luego de innumerables extensiones de la fecha de la audiencia», el 3 de diciembre de 2015, el Tribunal Superior de Pasto resolvió ambas apelaciones, y aunque confirmó la del 9 de mayo de 2014, revocó la del 17 de septiembre siguiente fundado en que la precitada sentencia T- 283/13 tenía efectos inter partes, de manera que prevalecía el estudio de constitucionalidad de la Ley 550 de 1999 que se efectuó en la CC C-493/02, de la que infirió la prohibición de las medidas cautelares cuando se trata «de entidades que como el Departamento de Nariño se encuentra en proceso de reestructuración de pasivos».

En criterio de la actora, las peticiones elevadas por la ejecutada fueron indebidas, dado que lo pertinente era iniciar un incidente de levantamiento de medidas cautelares y no «una simple petición de suspensión»; que la decisión del juez plural estuvo carente de motivación, pues justifica el desconocimiento del precedente de la sentencia T-283 de 2013 con fundamento en que tiene efectos inter partes, cuando en realidad son erga omnes, y no advirtió que se trataba de derechos pensionales, los cuales prevalecen frente al acogimiento del ente territorial a la Ley 550 de 1999; que el retroactivo de sus mesadas pensionales es un «derecho defendible constitucionalmente».

Estimó quebrantados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de seguridad jurídica. Solicitó que se dejara sin efecto el numeral 2º del auto del 3 de diciembre de 2015, y en su lugar, dejar en firme lo proveído por el a quo, además de que se oficiara al Juzgado precitado para que informara si en el proceso radicado No. 2011-00142, se reclaman derechos pensionales similares y si se han decretado medidas cautelares.

Por auto del 14 de enero de 2016, esta Sala de la Corte asumió el conocimiento, ordenó comunicar a las autoridades judiciales y demás intervinientes dentro del proceso cuestionado, para que se pronunciaran sobre los hechos materia de la queja constitucional, reconoció personería, solicitó el expediente objeto de discusión y negó los oficios requeridos por la accionante.

El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto hizo un breve resumen sobre las decisiones tomadas en el proceso materia de discusión (folio 16). El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló que no le compete pronunciarse sobre los derechos fundamentales supuestamente vulnerados, pues lo cuestionado es ajeno a las facultades que constitucionalmente se le han conferido (folios 19 y 20).

El Tribunal demandado negó haber incurrido en una vía de hecho, pues la decisión cuestionada fue objeto de un estudio pormenorizado de lo acontecido en el asunto (folios 25 y 26). El Departamento de Nariño explicó las actuaciones surtidas en el proceso ordinario laboral que reconoció la pensión de jubilación a la actora (Rad. 2001-00225), así como el que ésta inició con posterioridad para obtener el retroactivo pensional (2008-00049), trámite último en el que si bien la demandante interpuso recurso de casación, lo cierto es que desistió del mismo.

Resaltó que el Juzgado 1º Laboral de Pasto «resolvió reabrir el ya finiquitado proceso 2001-00225 y convertirlo en ‘ejecutivo a continuación de ordinario’, al ordenar el desarchivo», sin advertir que la parte pasiva en tal trámite era la Empresa Licorera del Nariño y no el ente territorial; que presentó incidente de nulidad y la declaración de existencia de un pleito pendiente originada en la sentencia T-283 de 2013 y el ordinario laboral rad. 2008-00049, lo cual fue negado.

En su criterio, las diligencias del trámite ejecutivo son nulas, dado que se basan en un proceso en el que no fue sujeto procesal, por lo que solicitó ejercer un control de legalidad; que en la sentencia T-283 de 2013 se discutió el eventual derecho pensional, lo que es disímil al caso de la accionante, a quién se le reconoció en el 2008 (folios 33 a 42). 1.

CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.

En atención a los principios de cosa juzgada y de autonomía judicial, esta Sala ha mantenido el criterio de la improcedencia de la tutela contra providencias o sentencias judiciales, salvo que con las actuaciones u omisiones de los jueces, resulten violados, en forma evidente, derechos constitucionales fundamentales. La controversia constitucional gira en torno a determinar si el Tribunal actuó al margen del ordenamiento jurídico tras declarar la suspensión de las medidas cautelares decretadas en la primera instancia del proceso ejecutivo que adelanta la accionante contra el Departamento de Nariño – Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño. Se señala en el escrito inicial que el trámite correcto para obtener la suspensión de medidas cautelares era a través de incidente, que el Tribunal no advirtió que la sentencia T-283/13 era de obligatorio acatamiento, además de que las sumas que son objeto de ejecución se originan en derechos pensionales que deben prevalecer sobre el Acuerdo de Reestructuración al que se acogió el referido ente territorial en virtud de la Ley 550 de 1999[footnoteRef:1]. [1: «Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley».] En cuanto al primer reproche, debe advertir la Sala que de los preceptos estipulados en los artículos 513 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, que regula lo pertinente a las «medidas ejecutivas», y que son aplicables por remisión del artículo 145 del Estatuto Procesal Laboral, no regulan el supuesto fáctico concreto atinente a la solicitud de levantamiento de medidas cautelares originada en un Acuerdo de Reestructuración negociado en los términos de la referida Ley 550 de 1999, de manera que no es dable asegurar que por ser una actuación de tal índole, era completamente necesario tramitarla a través de incidente y de ese modo atribuirle el yerro procedimental al Tribunal.

Además, surge precisar que en cuestiones ejecutivas, los eventos en los que la ley consagra la exigencia de un trámite incidental son expresos, como el que se estructura en favor del tercero poseedor que no se opuso a la práctica de la diligencia de secuestro de un bien del que asegura su posesión material, que en los términos del numeral 8º del artículo 687 del C.P.C., deberá tramitarse por incidente de levantamiento de embargo y secuestro, así mismo se exige cuando se trata de aludir al beneficio de competencia (Art. 518 ibídem ), o en caso de que el cónyuge sobreviviente pretende el levantamiento de las medidas sobre sus bienes propios (Art. 579 ídem ); ahora bien, del lado contrario existen otros que no lo requieren, por ejemplo, el regulado por el artículo 519 del mismo código, que señala que en caso de que existan medidas cautelares ya practicadas, «el demandado podrá solicitar la cancelación y levantamiento de la misma, previa consignación de la cantidad de dinero que el juez estime suficiente para garantizar el pago del crédito y las costas, la cual se considerará embargada para todos los efectos», solicitud que resolverá el juez inmediatamente sin necesidad de incidente.

Como se puede apreciar, no es dable atribuirle al Tribunal la violación al debido proceso, de manera que procede la Sala a analizar la decisión cuestionada, la que desde ya se advierte, no es vulneradora de garantías constitucionales puesto que no trasluce arbitraria o carente de objetividad. En efecto, el Tribunal no pasó por alto la finalidad de las medidas cautelares, pues resaltó su carácter proteccionista de los derechos reclamados por quienes acuden a la administración de justicia, traducida en que la decisión que se adopte sea materialmente ejecutada.

No obstante, aclaró que «existen eventos en que la ley prohíbe expresamente decretar medidas cautelares, por cuanto pretende que las empresas privadas y los entes territoriales tengan un lapso de tiempo en el cual se busca arreglar las finanzas, tal y como ocurre en los casos de reestructuración de pasivos que se rigen bajo la Ley 550 de 1999».

En tal orden, luego de transcribir el numeral 13 del artículo 58 de esa norma, y de resaltar el estudio de constitucionalidad efectuado en la sentencia CC C-493/02, dedujo: Así las cosas, queda claro para la Sala, que las medidas cautelares no son procedentes cuando una entidad territorial se encuentra en proceso de reestructuración de pasivos, pues la Ley 550 de 1999, que consagra dicha figura, no lo permite, toda vez que el fin último del mencionado proceso, es que con los activos que posee la entidad en el momento, se puedan pagar todas aquellas obligaciones que el ente territorial adquirió y por tanto sus finanzas se encuentran afectadas para seguir cumpliendo el giro normal de sus actividades y, es por ello que aun cuando las medidas cautelares son necesarias para que se cumpla la obligación que se persigue, debe tenerse presente que la figura está prohibida de manera expresa por la Ley en tratándose de entidades que como el Departamento de Nariño se encuentra en proceso de reestructuración de pasivos, proceso del que da cuenta el documento de folio 186.

Al margen de que esta Sala comparta lo allí proferido, no se puede desconocer que la decisión del juez plural contiene un criterio razonable y objetivo, basado en una interpretación respetable del ordenamiento jurídico y con apoyo en los elementos probatorios que militaban en el sub exámine, que le permitieron concluir que a pesar de la importancia de las medidas cautelares en un proceso ejecutivo, lo cierto es que el caso analizado se ajustaba plenamente al supuesto regulado en la norma que contempla la prohibición de decretarlas, ante la cual no podía revelarse pues la propia Carta Política le impone someterse a su imperio (Art. 230 C.P.), máxime que la misma fue declarada constitucional a través del instrumento que la misma Ley Superior consagra para esos propósitos.

En efecto, la sentencia CC C-493/02 efectuó el control abstracto de constitucionalidad del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 y la declaró exequible tras hallar que no desprotegía «a las personas que tienen créditos pendientes, en tanto en este artículo existe otro numeral que establece un orden de prelación para realizar los pagos a cargo de las entidades territoriales que celebren un acuerdo de reestructuración y uno más que condiciona el destino de los recursos que perciba la entidad.

Tampoco consagra el numeral 13 que a los exempleados se les desconozca el pago de sus acreencias pues, según el numeral 7, son los pensionados los primeros en el orden de prelación de pagos y los demás acreedores laborales también están allí debidamente clasificados. Por lo tanto, no es acertado afirmar que se vulnera el derecho a la igualdad o se desconocen los derechos laborales adquiridos porque a los empleados se les paga puntualmente y a los exempleados no, pues las entidades territoriales que celebran estos acuerdos son aquellas que en general no tienen capacidad de pago a ninguno de sus acreedores, sean ellos empleados, exempleados u otros acreedores».

Por lo demás, en providencia CSJ STL, 27 feb. 2013, rad. 41817, la Corte fijó su criterio frente al tema al resolver un asunto de contornos similares y en la que la parte ejecutada era el mismo departamento, oportunidad en la que puntualizó: En ese orden, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto obró en cumplimiento de un deber legal, cuando ordenó la suspensión del proceso ejecutivo, porque al haber corroborado que estaba vigente el acuerdo de restructuración del demandado, a la luz de la Ley 550 de 1999, así se lo imponía el artículo 58, por el cual se regulan los acuerdos de restructuración, para el caso específico de las entidades territoriales.

El numeral 13 del mencionado artículo, prohíbe la iniciación de procesos ejecutivos y el decreto de medidas cautelares contra los activos y recursos de la entidad, tanto en la etapa de negociación como en la de ejecución del acuerdo, agregando que, si los procesos ya se iniciaron, deben suspenderse, y ordenarse el levantamiento de las cautelas decretadas.

Luego no pudo el Juzgado violar derechos fundamentales de la accionante con el cumplimiento de la ley. Tampoco lo hizo el Departamento de Nariño con haberse acogido a la restructuración, por tratarse de actos que gozan de presunción de legalidad, que solo podían ser atacados por los mecanismos expeditos para tal fin. Ese proceso de restructuración, además, obedeció a necesidades propias de los entes territoriales, de reorganizar sus pasivos para mantener la sostenibilidad financiera con miras a su propia viabilidad, y el ejercicio legítimo de los fines del Estado, pues es lo cierto que la difícil situación financiera de tales entes, para la época de la expedición de la ley, había llegado a límites dramáticos, como lo destacó en su momento la Corte Constitucional, en la sentencia C-493 de 2002, lo cual motivó la intervención económica del gobierno a través del legislador.

Por ello, mal podría pensarse que la intencionalidad del Departamento de Nariño – Fondo Territorial de Pensiones Públicas, fuera la de vulnerar derechos fundamentales. Tercero, es inadecuada e improcedente la acción de tutela para pedir en sede constitucional, como aquí se hace, que se disponga la inaplicación del numeral 13, artículo 58 de la Ley 550 de 1999 porque, según se queja la actora, la prohibición que contempla, de iniciar o continuar procesos ejecutivos contra sus acogidos es lo que le vulnera sus derechos, máxime que ya se pronunció la Corte Constitucional, al declarar exequible ese numeral 13 mencionado.

Ahora bien, en cuanto a la obligatoriedad del precedente plasmado en la sentencia T-283/13, el Tribunal no la inadvirtió, solo que encontró que en ese proceso la ejecutante no fungió como parte, y aclaró que si bien en esa oportunidad «se analizó el caso específico de quienes como la demandante laboraron al servicio de la INDUSTRIA LICORERA DE NARIÑO, también lo es que en la misma (…) la Corte Constitucional no estableció la facultad de extender los efectos de dicho fallo de tutela a quienes no acudieron a ella ante la amenaza o vulneración de sus derechos, es decir consagrar efectos inter comunis, con el objeto de que la sentencia tuviese un alcance mayor al meramente inter partes (…) Por consiguiente, prevalece como precedente jurisprudencial la sentencia de constitucionalidad sobre la de tutela».

A lo anterior cabe agregar que los casos que en esa oportunidad se discutieron variaban sustancialmente con el de la actora, pues leída la providencia, se observa que el juzgador no accedió a librar el mandamiento de pago básicamente porque estimó que no existía fundamento legal para que el Departamento de Nariño, a través del Fondo Territorial de Pensiones Públicas de Nariño, asumiera el pago de las pensiones convencionales reconocidas en el proceso ordinario laboral, además, dado que según el Decreto 351 de 1996, dicho fondo se creó para sustituir el pago de pensiones legales a cargo de la Caja de Previsión Social de Nariño, que no las convencionales aquí referidas y que estaban a cargo de entidades autónomas del Departamento referido, como lo era la Empresa Licorera de Nariño; y que en los términos del Acta No. 001 del 13 de junio de 2002, el ente territorial respondería por quienes a esa fecha tuviesen el estatus de pensionado, no a quienes le reconocieron el derecho con posterioridad, y en todo caso solo por las de origen legal.

Surge entonces con flagrante evidencia que el caso de la accionante es disímil, pues en el proceso que aquí es materia de discusión constitucional las autoridades accionadas no se opusieron al mandamiento de pago, y lo que se cuestiona, se itera, es la suspensión de las medidas cautelares, cuya viabilidad, por lo demás, no fue objeto de estudio en aquélla sentencia. Por último, advierte la Sala que el estudio de la petición de nulidad reclamada por el Departamento de Nariño no tiene cabida en este proceso, pues corresponde a un asunto que no hace parte de los extremos litigiosos planteados en el escrito de tutela, de manera que si en su criterio los juzgadores demandados no se percataron de que el trámite ejecutivo estaba viciado, deberá entonces adelantar las actuaciones pertinentes en el que se persiga dicho propósito.

Las anteriores razones son suficientes para negar el amparo pretendido. 1. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela impetrada, por las razones expuestas en las motivaciones de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 17