CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 51815 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL799-2014 Radicación n° 51815 Acta 1 Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil catorce (2014) Se decide la impugnación interpuesta por el Banco de Comercio Exterior de Colombia Bancoldex S.A. frente al fallo proferido, el 13 de noviembre de 2013, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela interpuesta por Adriana Solórzano Amador, como agente oficioso de Diego María Villegas Villegas, contra aquél, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior Fiducoldex, el Banco de la República y la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores.

ANTECEDENTES Indicó la accionante, que el señor Villegas Villegas fue designado en el año 1985 por el Ministerio de Relaciones Exteriores como Consejero Comercial de la Embajada de Colombia ante el Gobierno de España; que en la Resolución de nombramiento se había establecido que las erogaciones que ocasionara el cumplimiento de tal decreto se pagarían a cargo del presupuesto del Fondo de Promoción de Exportaciones Proexpo; que su agenciado perduró en dicho cargo hasta el 30 de septiembre de 1989, lo cual consta en el certificado de labores expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores; que solicitó, a éste último, la devolución de los aportes a la seguridad social en materia de pensiones ante lo cual se informó que no se había realizado ningún aporte a nombre del señor Villegas, pues los agregados comerciales eran remunerados por Proexpo quien debía realizar los aportes; que se comunicó con Bancoldex, quien asumió a partir de 1992 todos los derechos y obligaciones de Proexpo, con Fiducoldex y con el Banco de la República, y solicitó lo mismo, lo cual le fue negado; que en ese entonces la condición económica del señor Villegas era normal y vivía de los ahorros por lo que éste no inició ninguna acción legal; que en el año 2012, ante los cambios en la situación económica y en la salud, el señor Villegas solicitó nuevamente al Banco de la República la devolución de aportes, ya que dicho ente administró inicialmente a Proexpo, que el ente le contestó, que según concepto del Consejo de Estado, los aportes a pensión estaban a cargo de Proexpo; que por dicha razón se comunicaron con Fiducoldex, la cual les informó, que solo estaba a cargo de los recursos de Proexport para pagar las acreencias de los agregados comerciales que se causaran con posterioridad a 1992; que ahora reitera lo solicitado en virtud del fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado en el cual se ordenó el pago de cotizaciones y aportes pensionales a favor de un agregado comercial en un caso similar al del señor Villegas.

Considera procedente la petición de amparo, ya que el señor Villegas es una persona de 84 años de edad, goza de especial protección del estado, está expuesto a un perjuicio irremediable al no haber alcanzado una pensión de vejez, indemnización sustitutiva, devolución de saldos, que no cuenta con recursos para su subsistencia, depende de otras personas, por lo que no puede acudir a los mecanismos de defensa judicial ordinarios.

Por lo anterior solicita se ordene a las accionadas que individualmente o en conjunto realicen las cotizaciones y aportes pensionales que corresponden al tiempo laborado como Consejero Comercial de la Embajada de Colombia ante el Gobierno de España, entre el 20 de septiembre de 1985 y el 30 de septiembre de 1989, a Colpensiones, o a quien haga sus veces, para que ésta a su vez reconozca y pague la indemnización sustitutiva o devuelva los saldos.

La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá admitió la acción de tutela y dispuso notificar a las autoridades accionadas. El Director de Talento Humano de la Cancillería del Ministerio de Relaciones Exteriores manifestó que no existe vinculación directa de los agregados comerciales con el Ministerio, por lo que ésta entidad no realiza aportes por dichos funcionarios, ni tampoco, cancela prestaciones sociales, pues tales obligaciones quedaron expresamente determinadas a cargo del Fondo de Promoción de Exportaciones Proexpo, de acuerdo con el Decreto 2386 de 1985, 2142 de 1989 y 1215 de 1967, asimismo lo indicó el Consejo de Estado, a través de su Sala de Consulta y Servicio Civil.

La Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. Fiducoldex, se opuso a lo solicitado por el accionante toda vez que no recibió el traslado de la totalidad del valor presente del cálculo actuarial de la liquidación de obligaciones a cargo de Proexport, ya que sólo está a cargo de los agregados comerciales vinculados a partir del 5 de noviembre de 1992 fecha en la cual se constituyó la fiduciaria.

El Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. Bancoldex, alegó la improcedencia de la acción de tutela, por no haber ostentado la calidad de empleador del señor Villegas Villegas; argumentó que al existir otros mecanismos judiciales no se explica por qué el agenciado no acudió a estos como lo han hecho otros ciudadanos; que no media prueba de que el señor Villegas esté expuesto a un perjuicio irremediable; que lo pedido es un tema complejo donde la ley no determina con claridad quien es el responsable; finalmente puntualizó que el acta final del Fondo dejó en claro, que el Banco de la República asumiría el costo total de las pensiones a cargo de Proexpo, dado que se trasladó la totalidad del valor del cálculo actuarial.

El Banco de la República, a través de su representante legal, manifestó que conforme lo dispuesto por el artículo 47 del Decreto 1175 de 1976, como administrador que fue de Proexpo, no tuvo ninguna responsabilidad respecto de los derechos pensionales del accionante; que acorde con el Acta de Liquidación y Terminación del Contrato de Administración del Fondo de Promoción de Exportaciones, suscrita el 28 de septiembre de 1992 con el Ministerio de Comercio Exterior y Hacienda y Crédito Público las obligaciones que resulten a cargo de Proexpo deben ser asumidas por Bancoldex.

La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en amparo de los derechos fundamentales del accionante ordenó al Presidente del Banco de Comercio Exterior Bancoldex, efectuara los aportes pensionales correspondientes a Diego María Villegas Villegas por el periodo laborado por éste como Consejero Comercial en la Embajada de Colombia ante el Gobierno de España, a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

El Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. a través de apoderado judicial impugnó la decisión y manifestó que aunque Proexpo asumía los gastos de oficina de los agregados comerciales, éstos tenían vinculación legal y reglamentaria con el Ministerio de Relaciones Exteriores, no solo porque éste los designaba sino que los agregados daban cuenta de sus funciones al Jefe de la Misión Diplomática; por lo anterior, al no existir en cabeza de Proexpo las obligación pensional del señor Villegas, por no tener la calidad de empleador, Bancóldex no tiene ningún tipo de obligación; que se puede verificar en el Decreto 1215 de 1967, pues todo el personal al servicio del Fondo de Promoción de las Exportaciones era designado por el Banco de la República excepto los agregados comerciales quienes eran nombrados por el Ministerio y hacían parte del Servicio Exterior de la República; que la indeterminación existente hace que sea necesario que se agoten los mecanismos ordinarios de defensa a fin de determinar quién es el empleador responsable de los pagos de seguridad social acá reclamados.

CONSIDERACIONES Las razones en las que Bancoldex S.A., antiguo Proexpo, fundamenta su impugnación pueden sintetizarse en que: i) El accionante cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa que desplazan la acción de tutela para resolver la controversia y permitirían definir cuál de las autoridades accionadas es la responsable del cumplimiento de la obligación laboral que reclama; ii) Al no tener la calidad de empleador del accionante, como tampoco lo fue en su momento el Fondo de Promoción de Exportaciones, Proexpo, no están obligados a asumir el pago de la prestación laboral reclamada; iii) Que de conformidad con el Decreto 1215 de 1967, los agregados comerciales, cargo desempeñado por el actor, hacen parte del Servicio Exterior de la República y en virtud de lo dispuesto por el Decreto 2152 de 1987 no tenían ningún tipo de relación laboral con Proexpo; iv) Que en últimas sería Fiducoldex la encargada de los pagos ordenados por haberse trasladado a ésta el respectivo cálculo actuarial.

Esta Sala advierte, que la solicitud presentada por el accionante en aras de que se cancelen los aportes a seguridad social en pensión, causados con ocasión a los servicios prestados como Consejero Comercial en la Embajada de Colombia ante el Gobierno de España, no ha sido resuelta aún, por ninguna de las entidades aquí accionadas, a pesar de haber anexado la certificación que da cuenta del tiempo del servicio prestado.

En relación con la existencia de otros mecanismos judiciales, que en aplicación del principio de subsidiariedad tornarían en principio improcedente la acción de tutela, tomando en cuenta la avanzada edad del accionante, esto es, 84 años de edad, la cual sobrepasa la vida probable de los colombianos, no resultaría razonable ni proporcional denegar la protección pretendida y exigirle a aquél que acudiera ante los jueces ordinarios o los contencioso administrativos para que decidan el caso concreto, muchos años más tarde, cuando, se presume, el interesado pudo haber fallecido.

De los documentos allegados al trámite, encuentra la Sala, que el señor Diego María Villegas Villegas fue nombrado, como Consejero Comercial de la Embajada de Colombia ante el Gobierno de España, por el Presidente de República de Colombia, mediante Decreto 2386 del 23 de agosto de 1985, previa información enviada por el Secretario de Proexpo sobre la vacancia del cargo; que el artículo 2 del mencionado decreto estableció “ Las erogaciones que ocasione el cumplimiento del presente Decreto, se pagarán con cargo al presupuesto del Fondo de Promoción de Exportaciones “PROEXPO””; de igual forma, mediante Decreto 2142 del 19 de septiembre de 1989, el Presidente de la República aceptó la renuncia del señor Villegas Villegas a partir del 30 de septiembre de 1989 y se estableció “ Las erogaciones que ocasione el cumplimiento del presente Decreto pagarán con cargo al presupuesto del Fondo de Promoción de Exportaciones PROEXPO”.

Lo anterior fue reproducido por la Coordinadora del Grupo de Nómina y Prestaciones Sociales del Ministerio de Relaciones Exteriores, previa revisión de los archivos que en dicha dependencia reposan, al certificar, el tiempo de servicio prestado por el señor Diego María Villegas Villegas. Además se observa, que en tal certificado se indicó, que de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 1485 del 29 de julio de 1941, “ Los pasajes, sueldos, viáticos y demás asignaciones de los funcionarios nombrados por esta disposición, serán pagados de conformidad con lo establecido por el artículo cuarto del Decreto No. 1215 de 1987.”; conforme el artículo 4 del Decreto 1251 de 1967 “ las asignaciones mensuales, viáticos, primas de Agregados Comerciales, que serán provisto con el personal técnico seleccionado por el Fondo de Promoción de Exportaciones con este fin, se realizará por decreto ordinario del Ministerio de Relaciones Exteriores.” y concluyó, “ los aportes por concepto de Seguridad Social debió realizarlos el Fondo de Promoción de Exportaciones PROEXPO.” Lo expuesto por el Gobierno Nacional, en el decreto de nombramiento y en el de aceptación de renuncia y, luego por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el certificado de servicios expedido a favor del señor Villegas Villegas, no ha sido discutido, en sede judicial o administrativa, por parte de Bancoldex S.A. ni tampoco en su momento por la junta directiva de Proexpo.

Por lo que el argumento de la impugnante, en el sentido de considerar, que el accionante como consejero o agregado comercial de una embajada no tuvo vínculo laboral alguno con Proexpo, contradice, los decretos antes mencionados y lo planteado por el Ministerio de Relaciones Exteriores en el certificado de servicios expedido a favor del accionante.

Tal como lo consideró el Tribunal la liquidación de Proexpo no implicó que las obligaciones de ésta se hayan extinguido, pues según lo informado por el Banco de la República, lo cual no desconoce Bancoldex S.A., en el acta de liquidación se consignó a cargo de qué entidad quedaba cada una de las obligaciones pendientes y se indicó que dicha entidad bancaria, a partir del 1 de enero de 1992, asumía todos los derechos y obligaciones de Proexpo y atendería “ el pago de las obligaciones a cargo de PROEXPO que se establezcan judicialmente y de aquellas en las que estaría llamado a responder PROEXPO (…)”.

Ahora bien, en lo atinente a la responsabilidad de la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., Fiducoldex S.A., que a partir del 31 de octubre de 1992 se constituyó para atender las funciones no financieras que antes atendía Proexpo, se advierte, que tal Fiducia se hizo cargo del nombramiento, contratación y remuneración de los agregados comerciales a partir de su constitución, por lo que su responsabilidad no se encuentra claramente establecida para el personal vinculado con anterioridad.

En oportunidades semejantes esta Sala de la Corte ha advertido que los administrados no pueden sufrir las consecuencias de la demora en los trámites administrativos tendientes al pago de una prestación pensional, ni soportar los conflictos que a menudo se presentan entre las entidades ante las cuales se haya prestado el servicio “ de manera que vean suspendidos sus derechos en forma indefinida” (CSJ Sentencia Rad. 28505 y 31873 de 2011).

Por las anteriores razones, en aras de garantizar que el actor no vea desconocidos sus derechos fundamentales, debido a sus especiales condiciones, la Sala considera pertinente confirmar la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.- Confirmar la decisión impugnada. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 4