CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No.59369 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL7965-2015 Radicación No. 59369 Acta No.19 Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil quince (2015). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el Director Jurídico de la Fiscalía General de la Nación contra el fallo proferido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, el 16 de abril de 2015, dentro de la acción de tutela que Sandra Lorena Escobar Rivera promovió contra la entidad impugnante.
ANTECEDENTES Sandra Lorena Escobar Rivera, obrando en su propio nombre y representación, instauró acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación, a la que endilgó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, educación y libre desarrollo de la personalidad. En sustento de su queja señaló que es estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad Cooperativa de Colombia – Sede Neiva; que aprobó el plan de estudios correspondientes y, con el fin de obtener el título de abogada, optó por realizar la judicatura; que mediante Resolución No. 398 del 19 de septiembre de 2013, el Director Seccional Administrativo y Financiero de Neiva la “designó para que realizara la judicatura, en el horario de 8:00 a 12:00m – y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. a partir del 19 de septiembre de 2013”; que se le asignó el desarrollo de “funciones jurídicas”, las cuales realizó, “con entereza y responsabilidad”; que el 22 de noviembre de 2014 fue nombrada, en provisionalidad, “en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales III, hoy Auxiliar I, de la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía Seccional Huila”; que una vez terminó la judicatura, solicitó a la Doctora Sandra Maritza Giraldo, Jefe del Departamento Administrativo de Personal de la Fiscalía General de la Nación, le certificara el tiempo de servicio prestado, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 398 del 19 de septiembre de 2013, efecto para el cual allegó copia de su cédula de ciudadanía, del certificado de terminación de materias, copia de la Resolución por medio de la cual se le autorizó realizar la judicatura, copia de la Resolución por medio de la cual se le nombró en provisionalidad en la Fiscalía, Acta de Posesión y Certificación expedida por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión Huila; que el 15 de octubre de 2014, se le informó telefónicamente que su solicitud había sido remitida a la Dirección Jurídica, para concepto; que el 28 de octubre de ese mismo año se comunicó con el área de talento humano, la cual le informó que, en efecto, en razón a su petición, había sido radicada “solicitud de concepto a la Dirección Jurídica, mediante el radicado interno No. 20143000009263”; que el día 15 de diciembre de 2014, y ante el hecho de que ya se le “había vencido el primer término para radicar los documentos en la Universidad”, acudió ante el Director Jurídico de la entidad, quien manifestó estar pendiente de realizar el estudio correspondiente, a fin de emitir concepto; que el 13 de enero del año en curso, elevó derecho de petición solicitando “información sobre la certificación de judicatura al área de personal”; que el 15 de enero se le hizo llegar, por correo electrónico, el concepto firmado por el Doctor Rafael José Lafont, Director Jurídico de la Fiscalía General de la Nación, en donde se manifiesta que la calidad que aquella ostentaba, es decir, la de judicante ‘ad honorem’ no coincidía con la que ostentó, una vez fue nombrada, en provisionalidad; que si bien es cierto, aquella había iniciado su judicatura ‘ad honorem’, luego había sido nombrada, en provisionalidad, por lo que debía entenderse que su judicatura se había extendido por tres (3) meses, precisamente por ser remunerada; que el citado Director Jurídico invocó el artículo 10 de la Resolución No. 1684 de 2012, cuyo numeral 1 indica que, “El Servidor Público o el particular que haya desarrollado la judicatura, remunerada o ad honorem, en la Fiscalía General de la Nación, una vez cumpla el tiempo establecido para ello por el artículo octavo del presente reglamento, deberá remitir a la Oficina de Personal del Nivel Central la solicitud de certificación pertinente, adjuntando constancia del Jefe de la dependencia donde la haya realizado, en la cual se especificará cuáles funciones jurídicas desempeñó, el tiempo laborado y la jornada cumplida” y, que, necesitaba, en todo caso, “analizar la viabilidad de la aplicación del artículo 41 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y que lo hará en el transcurso del otro mes”; que lo anterior le ha impedido graduarse; que mediante oficio del 19 de enero de 2015, la Directora del Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación, dio respuesta a su derecho de petición, manifestando que se atenía, en su integridad, al concepto rendido por el Director Jurídico y agregó que, por la naturaleza de su cargo, no certificaría la judicatura; que interpuso contra dicha decisión, el recurso de reposición y, en susidio apelación; que el 9 de febrero se la entidad le solicitó telefónicamente, enviar “una resolución, emitida por la Seccional (Área de Personal Seccional Huila) conforme al artículo 41 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde se corrija las irregularidades de las actuaciones administrativas”, a lo cual se avino, haciéndolo llegar el 19 de febrero de los corrientes; que el 25 de ese mismo mes y año, recibió oficio de parte de la Jefe del Departamento de Administración de Personal, mediante el cual le informan que, “teniendo en cuenta el recurso interpuesto, y para poder desatarlo, solicitan a la Dirección Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, mediante oficio radicado 20153100007751 del 16 de febrero de 2015, emitir concepto sobre la viabilidad y pautas para aplicar el artículo 41 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”; que, a la fecha, no ha recibido respuesta alguna en relación con el concepto que debe emitir la Dirección Jurídica y, “se me han vencido tres fechas de grado”; que la Fiscalía General de la Nación, mediante Resolución No. 00323 del 9 de marzo de 2015, reglamentó el desempeño de las prácticas académicas y, derogó la Resolución No. 01684 del 16 de julio de 2010.
Con fundamento en los hechos expuestos en precedencia, solicitó al juez de tutela, i) “revocar la decisión tomada por parte del Director Jurídico, Rafael José Lafont Rodríguez enviado por correo institucional el día 15 de enero de 2015, mediante la cual me negó el reconocimiento y certificación de la judicatura”; ii) “revocar la decisión tomada por parte de la Jefe del Departamento Administrativo de Personal, Sandra Milena Rodríguez Ramírez, de fecha 19 de enero de 2015, emitida por este Despacho, notificado a mi el día 29 de enero de 2015, mediante la cual me negó el reconocimiento y certificación de la judicatura”; iii) “aprobar la práctica de judicatura realizada en la Subdirección de Apoyo a la Gestión Seccional Huila”.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 9 de abril de 2015, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva dio trámite a la acción de tutela. Dentro del término de traslado correspondiente, el Doctor Rafael José Lafont Rodríguez, Director Jurídico de la Fiscalía General de la Nación expuso, en su defensa, lo siguiente: “La Fiscalía General de la Nación encuentra que el fundamento legal y constitucional del concepto jurídico emitido por la Dirección Jurídica y la determinación de la Doctora Sandra Milena Rodríguez Ramírez: (i) no puede ser discutido adecuadamente en sede de tutela pues para ello existe el procedimiento administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho (subsidiariedad de la acción de tutela), (ii) no vulnera los derechos fundamentales a la educación y subsiguientes, en tanto la administración ni puede avalar un procedimiento de judicatura irregular, con una certificación, pues el cumplimiento de los requisitos para obtener títulos de abogada (o), involucran un acto complejo con la actuación de otras entidades (Legitimidad de la negativa a la certificación de la judicatura) y (iii) no está determinado el alcance del artículo 41 de la Ley 1437 para el caso, ni se está vulnerando el derecho fundamental a la igualdad toda vez que a situaciones diferentes se debe dar trato diferente (…).
(…) De acuerdo con la Ley 552 de 1999, para obtener el título de abogado (a) en Colombia, se requiere además de haber terminado los estudios pertinentes (…) una monografía jurídica sustentada y la práctica jurídica denominada judicatura. Ahora bien si se opta por la judicatura, se debe dar aplicación al artículo 92 del Decreto Ley 2150 de 1995 que declara competente al Consejo Superior de la Judicatura para acreditar el cumplimiento del requisito.
En virtud de esta Competencia, el Consejo Superior de la Judicatura emite el Acuerdo No. PSAA 10-7543 de 2010, por medio del cual se establecen tres formas de realizar una judicatura a saber: (a) en calidad ad honorem, (b) desempeño de cargo remunerado y (c) en el ejercicio de la profesión con licencia temporal y buena reputación moral. En consonancia con lo anterior la Fiscalía General de la Nación, expide la Resolución 1684 de 2010, según la cual la judicatura se realizará en la modalidad de ad – honorem salvo los casos en que las personas sean funcionarios de la Entidad, en los cargos señalados en el artículo 6 de la misma disposición. Aunque no lo diga expresa la regulación, se extrae de la intención de la norma y la interpretación teleológica del ordenamiento jurídico que en caso tal que el funcionario no se encuentre vinculado a la Entidad en alguno de los cargos determinados por la regulación, se debe hacer una designación de funciones jurídicas para que se cumpla con los fines del Acuerdo No. PSAA 10-7543 de 2010 y la Ley 552 de 1992.
Después de emitir el acto de designación del funcionario, la práctica se debe realizar en un término no inferior a doce (12) meses, cuyo cumplimiento debe ser certificado por el jefe inmediato del practicante, quien lo debe remitir a la Subdirección de Administración de Personal para que expida la certificación de la (…) práctica. Una vez la Entidad emita la certificación oficial, este deberá remitirla al Consejo Superior de la Judicatura quien a través de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia (…) verifique (sic) el cumplimiento de los requisitos de conformidad con el artículo 12 del Acuerdo y proceda a certificar la judicatura por medio de resolución de manera que el estudiante pueda adquirir su título de abogada (o).
(…) La señora Sandra Lorena Escobar Rivera, en septiembre de 2013 fue designada como judicante ad honorem y en noviembre de 2013 fue nombrada en provisionalidad. Y a su turno, con base únicamente en estos dos actos administrativos, en septiembre de 2014 se certifica por parte del director seccional de Huila la realización de la judicatura remunerada.
Tal como lo manifiesta el concepto jurídico de esta dirección, ‘lo anterior significa que la funcionaria pueda estar en distintas situaciones jurídicas, que no corresponden a su solicitud actual -veamos- en primer lugar, presuntamente ostenta la calidad de judicante ‘ad - honorem’, lo que no coincide con el hecho de su nombramiento en provisionalidad o en segundo lugar es funcionaria en provisionalidad, lo que no es compatible con el status de judicante ad honorem o en tercer lugar, es judicante remunerada, lo que no corresponde con ninguna de las situaciones jurídicas derivadas de los actos administrativos mencionados.
Ahora bien según el artículo 10 del Acuerdo, la designación de judicante remunerado debe ser expresa en los actos de vinculación. Dicha designación no se realizó en el caso bajo estudio, lo que implica tal como se manifestó con anterioridad, que la situación jurídica de la vinculación de la señora Escobar Rivera con la Entidad no está determinada como una judicatura remunerada con el lleno de los requisitos legales.
(…). (…) Además, en el caso de la funcionaria su cargo corresponde al de AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES III en el cual no cumple con los requisitos que se encuentran en el artículo 6 de la Resolución 1684 de 2010, pues no debe desempeñar funciones jurídicas, por tanto se presume que sin designación de funciones jurídicas es imposible determinar que la accionante se encontraba realizando tales labores y expedir una certificación desconociendo la ley”.
El Subdirector Seccional de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación, allegó escrito por medio del cual manifestó lo siguiente: “1. El día 19 de septiembre de 2013 mediante Resolución No. 398 y acta de posesión No. 374 de la misma fecha se le dio la oportunidad a la señorita SANDRA LORENA ESCOBAR GAVIRIA (sic) de realizar judicatura ‘ad honorem’ iniciando a partir de la fecha de su posesión. 2.
Mediante acto administrativo de nombramiento No. 0-4069 de fecha 18 de noviembre de 2013 y acta de posesión No. 397 de fecha 22 de noviembre de 2013 fue vinculada a esta entidad en el cargo de AUXILIAR DE SERVICIOS GENERALES III de la Dirección Seccional Huila, cargo que fue homologado como AUXILIAR I de la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de la Dirección Seccional Huila a partir del 1 de enero de 2014 mediante resolución No. 17 del año en mención. 3.
A los 22 días del mes de septiembre de 2014 se le certificó a la servidora la realización de su judicatura por un término de doce (12) meses, contados a partir del 19 de septiembre de 2013 al 22 de septiembre de 2014, donde se desempeñó de manera satisfactoria funciones jurídicas que le fueron asignadas el día 19 de septiembre de 2013. 4.
En atención a la no expedición al momento de la posesión de la servidora de un acto administrativo que modificara su condición de judicante ‘ad honorem’, como lo señala el artículo 10 del Acuerdo PSSA 10-7543 de 2010 y la resolución No. 1684 del 30 de julio de 2010, el día 19 de febrero del año en curso se expidió acto administrativo No. 33, corrigiendo irregularidades en la actuación administrativa tal como lo dispone el artículo 41 de la ley 1437 de 2011”.
Mediante fallo del 16 de abril de 2015, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva resolvió conceder la protección de los derechos fundamentales de petición, debido proceso administrativo, igualdad y educación de Sandra Lorena Escobar Rivera y, en consecuencia, ordenó al Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación, “responder el recurso de reposición interpuesto por la accionante dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, de acuerdo a la parte motiva de este proveído”.
Lo anterior, tras considerar lo siguiente: “En este orden de ideas, se logra corroborar de acuerdo a los documentos aportados con la acción de tutela, y la contestación efectuada por el DIRECTOR JURÍDICO de la entidad accionada, que el DEPARTAMENTO DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL y la SUBDIRECCIÓN DE TALENTO HUMANO, se abstienen de certificar las funciones y tiempo cumplido como judicante a la señorita SANDRA LORENA ESCOBAR RIVERA, porque la práctica de judicatura que efectuó en la modalidad ‘ad honorem’, no es compatible con el ejercicio de funciones propias del empelo público que desempeña en la actualidad (…) Motivo por el cual, interpuso el día 4 de febrero de 2015, recurso de reposición y en subsidio apelación, para que se revoquen las decisiones tomadas por el Director Jurídico Rafael José Lafont Rodríguez, enviada por correo institucional el 15 de enero de 2015 y la jefe de Departamento Administrativo de Personal, Sandra Milena Rodríguez Ramírez, del 19 de enero de 2015, por medio de las cuales negaron el reconocimiento y certificación de la judicatura; y se apruebe la práctica de judicatura realizada en la Subdirección de Apoyo a la Gestión Seccional del Huila.
Mediante oficio de febrero 16 de 2015, le informan a la accionante que previo a resolver el recurso, han solicitado a la Dirección Jurídica, que rinda concepto sobre la viabilidad y pautas para aplicar el artículo 41 del C.P.A.C.A. relativo a la corrección de irregularidades en la actuación administrativa. De lo anterior, colige la Sala que la entidad accionada no ha brindado respuesta a la petición, habiendo transcurrido desde la fecha de presentación hasta la actualidad un término superior a dos meses.
Circunstancia que se logra corroborar de acuerdo a lo expresado por el Director Jurídico de la entidad accionada Rafael José Lafont Rodríguez en el escrito de contestación de la tutela (…) Luego, no es dale prolongar indefinidamente las situaciones jurídicas en el tiempo, máxime, si conllevan la vulneración de derechos fundamentales como ocurre en el caso sub examine.
(…) En este sentido es obligación de la entidad pública brindar la respuesta requerida, sin desconocer los parámetros establecidos por las normas que regulan la modalidad de grado de judicatura, la finalidad y los elementos sustanciales de este servicio social y las circunstancias fácticas del caso, que a continuación se señalan a título enunciativo: El Acuerdo No. PSAA12-9338 de marzo 27 de 2012 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, a través de los preceptos 1 y 2 modificaron los artículos 7 y 13 del Acuerdo No. PSAA10-7543 de diciembre 14 de 2010, que ‘reglamenta la judicatura como requisito alternativo para optar (por) el título de abogado’; en consecuencia, el punto referente a la determinación del tiempo en las modalidades de judicatura, precisa que se podrá desempeñar combinando la modalidad ad honorem con la remunerada, debiendo acreditar un tiempo de 1 año de práctica, lo cual coincide con el certificado de judicatura emitido por el Subdirector Seccional Apoyo a la Gestión – Dirección Seccional Huila, en concordancia con el acta de posesión y nombramiento del 19 de septiembre de 2013, donde se posesionó como judicante ad honorem, para luego ser designada y posesionada en provisionalidad desde el 22 de noviembre de 2013.
Además de la solicitud para acreditar la judicatura, deben atenerse a los cargos desempeñados con posterioridad la terminación y aprobación del pensum académico y de haber cambiado el cargo para el cual fue vinculada, se debe tener en cuenta el acto administrativo que asigne funciones jurídicas. (…) Es preciso resaltar que la decisión que adopte, debe respetar entre otras prerrogativas el derecho a la educación, que de antaño, amplio desarrollo ha tenido sobre la materia; la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas; las vigencias, modificaciones y derogaciones tácitas o expresas de la normativa que regula el caso en particular”.
IMPUGNACIÓN El Director Jurídico de la Fiscalía General de la Nación impugnó. Adujo no existir en este caso, vulneración al derecho fundamental de petición de la actora, por no habérsele resuelto la impugnación presentada. Lo anterior, por cuanto la entidad “dio respuesta al recurso interpuesto por la señora ESCOBAR RIVERA mediante oficio de 16 de febrero de 2015 y, si bien no se dio una respuesta de fondo de manera inmediata, ello obedece a la complejidad misma de la situación fáctica.
Por lo que se le informó oportunamente que una vez la actuación administrativa fuera analizada de conformidad con el artículo 41 del C.P.A.C.A. y, con la complejidad fáctica y jurídica que esto implica”; que “si bien la Sala tiene razón en afirmar que no es dable prolongar indefinidamente las situaciones jurídicas en el tiempo, también es cierto que la Entidad no incurrió en vulneración a derechos fundamentales, pues actuó de manera diligente, con el único fin de dar una solución con apego al ordenamiento jurídico y acorde a la complejidad fáctica que la misma situación conlleva”; que “en consecuencia, no se podría afirmar que ‘se estaría amparando un actuar irregular por parte de la administración, y se impondría una carga a la accionante que no debe soportar, pese a las repercusiones que ha tenido que padecer (…) al perder en tres ocasiones la posibilidad de graduarse’, puesto que la naturaleza de la medida adoptada por la Fiscalía, implica el cumplimiento del deber consistente en actuar de conformidad con el ordenamiento jurídico, tal como se afirmó en la respuesta de la acción de tutela en primera instancia”; que “(…) aunque la señorita Sandra Escobar fue nombrada como judicante ad honorem y posteriormente como funcionaria en provisionalidad ‘en las Direcciones Seccionales Administrativas y Financieras de la Fiscalía’, ahora Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión Huila, lo cierto es que esta fue nombrada en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales III y en ningún momento se expidió acto administrativo que designe funciones jurídicas a la misma.
Por lo anterior, mal hace la Sala al concluir que existe algún nexo entre el primer acto de posesión y el segundo” y, que, “como se ha observado en ocasiones anteriores, la totalidad de estas actuaciones implican un acto administrativo complejo, el cual puede ser subsanado por la administración de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41 del C.P.A.C.A. lo que implica un análisis pormenorizado de las irregularidades para ajustarlas a derecho”.
CONSIDERACIONES Considera la Corte que el fallo impugnado debe confirmarse, pues el proceder adoptado por la Fiscalía General de la Nación, resulta ciertamente lesivo de los derechos fundamentales cuya protección invoca la accionante. Advierte la Corte que está al alcance material de la Fiscalía General de la Nación, corregir las irregularidades administrativas que se presentaron en el desarrollo de la judicatura de la aquí accionante, y poder así normalizar la situación de judicante de la petente, quien demostró con el certificado correspondiente, haber desempeñado funciones jurídicas, por el tiempo que la ley exige en tratándose de judicaturas remuneradas y a quien no se le puede perjudicar por las fallas o irregularidades administrativas en que hay podido incurrir la entidad en dicho trámite.
En tales circunstancias, avala esta Sala de la Corte, las razones expuestas por el Tribunal para haber concedido la protección de los derechos fundamentales de la actora, a favor de quien, debe la Fiscalía General de la Nación, expedir debidamente la certificación que aquella requiere a efectos de que pueda validar el requisito de judicatura, necesario para obtener el título de abogada.
Por último cumple aclarar que, a pesar de que reposa en el plenario, copia de la decisión por medio de la cual la Jefe del Departamento de Administración de Personal “procede a REVOCAR la decisión adoptada en documento con radicado No. 2015310004383 de enero 19 de 2015 mediante la cual se negó la certificación de judicatura a la señora SANDRA LORENA ESCOBAR RIVERA, y en su defecto, de conformidad con los procedimientos institucionales internos y atendiendo los parámetros señalados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva -.Sala Quinta de Decisión, en el fallo de tutela de abril 16 de 2015, se expedirá la certificación que había sido negada en el acto objeto de reposición”, se mantendrá el fallo impugnado, para garantizar el disfrute de los derechos fundamentales a la educación y debido proceso de la aquí accionante y, además, en consideración a que el impugnante no es el destinatario preciso de la orden de tutela impartida por el Tribunal, quien la dirigió, sin más, al “Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación”, por ser el competente para tales efectos.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el fallo de tutela impugnado.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 15