República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 66845 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL7933-2016 Radicación n° 66845 Acta 21 Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por DEXI LILIANA DÍAZ GÓMEZ «en representación de los estudiantes» y como Presidente de la JUNTA DE PADRES DE FAMILIA DEL CENTRO EDUCATIVO – CRUCERO BELLO contra la sentencia de primera instancia proferida el 6 de mayo de 2016, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, dentro de la demanda de tutela que promovió contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, GOBERNACIÓN DEL CAUCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA DEL DEPARTAMENTO DEL CAUCA y la DIRECTORA RURAL DEL CENTRO EDUCATIVO “CRUCERO BELLO” DE SUCRE, CAUCA.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante acudió a este mecanismo constitucional para solicitar que «se le conceda a mi hijo» la protección de los derechos constitucionales fundamentales a la prevalencia de los derechos de los niños, a la educación, a la igualdad y a la dignidad humana, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. Como fundamento de su solicitud expuso que en el Centro Educativo «Crucero Bello» del municipio de Sucre, en el proceso de matrícula para el año 2015 ocurrió una inconsistencia en el sistema SIMAT que «impidió el manejo de variables de estudiantes como es la variable de matrícula contratada por el cual no fue posible descaracterizar esta población quedando con matrícula contratada 11 estudiantes y como oficiales 110, razón que esgrime el Ministerio de Educación nacional para no girar los recursos de gratuidad que por ley debe girar a cada Institución Educativa, según el Decreto 4807 de 2011»; que en oficio de 13 de mayo de 2014, el Gobernador del Cauca, informó a la Ministra de Educación que esa institución educativa es oficial y que por tanto «no existe impedimento para efectuar los giros de los recursos destinados a la gratuidad educativa vigencia 2015»; que la negativa del ministerio afectó a 110 menores que corresponde al 98% de la población estudiantil de ese establecimiento; lo que les vulnera el derecho a recibir una educación con calidad, el funcionamiento eficiente de los Centros Educativos por no tener recursos disponibles, máxime cuando corresponde a una falla de la Secretaría de Educación del Cauca; que el colegio queda en una zona muy aislada del departamento, es de difícil acceso, los estudiantes viven en veredas alejadas y son de escasos recursos económicos.
Aseveró que hay estudiantes que no han recibido una sola clase por falta de docentes, aunado a la problemática del transporte y el programa de alimentación escolar, que tienen en «caos» el sistema educativo en el departamento, pues la institución no puede elaborar una contabilidad para entregar los reportes que exige la Secretaría y el Ministerio de Educación a través de la plataforma SIGCE ni tampoco el pago de un contador porque no cuentan con recursos.
Por lo anterior solicitó ordenar que «se realice el giro de los recursos de gratuidad estipulados en el Decreto 4807 de 2011 para el Centro Educativo Crucero Bello, municipio de Sucre, Cauca correspondiente al año 2015 (…) al Ministerio de Educación Nacional, Gobernación y Secretaría de Educación del Departamento del Cauca y/o a quien corresponda que garantice la prestación del servicio educativo en el Centro Educativo Crucero Bello, municipio de Sucre, Cauca (…) para evitar presentar tutela nuevamente solicito ordenar al Ministerio de Educación Nacional, Gobernación y Secretaría de Educación del Departamento del Cauca y/o quien corresponda que la prestación del servicio educativo en el Centro Educativo Crucero Bello, municipio de Sucre, Cauca, sea en forma permanente y oportuna», y finalmente prevenir a las accionadas que «en ningún caso vuelvan a incurrir en las acciones que dieron mérito a iniciar esta tutela (…)».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 26 de abril de 2016 el Tribunal Superior de Popayán asumió conocimiento, vinculó a las arriba indicadas, incorporó como prueba los documentos aportados y dispuso su notificación para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. El Ministerio de Educación Nacional se opuso a la tutela con base en que ésta no puede ser utilizada para soslayar el cumplimiento de las normas sobre la gratuidad educativa, esto es, el Decreto 1075 y 1851 de 2015; explicó que la financiación de la contratación de la prestación del servicio educativo no se puede realizar con los recursos de gratuidad, por estar cubierta esa necesidad con los recursos destinados para la contratación celebrada y los estudiantes no se encuentran incluidos en la asignación de tales recursos, los cuales se incluyen en el valor pagado al prestador del servicio por la atención educativa; que según el Sistema de Información de Matrícula – SIMAT, para la vigencia 2015, el establecimiento educativo Crucero Bello cuenta con modalidad de prestación del servicio educativo a través del contrato 344 de 2015 con la Corporación Universitaria Autónoma del Cauca por lo que «no es susceptible de asignación de recursos de gratuidad por tratarse de una institución bajo la modalidad de contratación».
El Departamento del Cauca – Secretaría de Educación y Cultura Departamental expuso que el Decreto 4807 de 2011 que estableció las condiciones de aplicación de la gratuidad educativa para los estudiantes de educación preescolar, primaria, secundaria y media de las instituciones educativas estatales, tiene por objeto reglamentar la gratuidad educativa para todos los estudiantes matriculados entre los grados de transición y undécimo, programa que tiende a la exención del pago de derechos académicos y servicios complementarios, por lo que las entidades no pueden realizar ningún cobro por derechos académicos o servicios complementarios; la financiación proviene de los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones de que tratan los artículos 16 y 17 de la Ley 715 de 2001.
Agregó que tales recursos se giran por el Ministerio de Educación directamente a los Fondos de Servicios Educativos de la Instituciones Educativas Estatales, cuyo procedimiento está previsto en el artículo 7º del mencionado Decreto 4807. En el caso concreto refirió que una vez verificada la información que remitió el Ministerio de Educación, se estableció que no existe alguna inconsistencia respecto a la información suministrada por el Centro Educativo Crucero Bello del municipio de Sucre, Cauca, pues el motivo que dio lugar a la exclusión para el giro de los recursos obedece a que está reportada como atendida bajo la modalidad de contratación de prestación de servicio educativo, pues una de sus sedes (El Guacal) atendió estudiantes bajo esta modalidad según contrato 564 del año 2014 y 344 de 2015 suscrito por la Corporación Universitaria Autónoma, lo cual se encuentra previsto en el artículo 2º, parágrafo 2º del Decreto 4807 de 2011; que como tales recursos le corresponde girarlos a la Cartera de Educación, la gobernación carece de legitimación por pasiva en este asunto.
Mediante sentencia de 6 de mayo de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Popayán negó el amparo pretendido. Luego de referirse a la reglamentación de los recursos de gratuidad en materia de educación y al Decreto 4807 de 2011, señaló que su otorgamiento «no está consagrado para toda la población estudiantil del sector público y exige el cumplimiento de una serie de requisitos para su concesión, los cuales de no cumplirse imposibilitan que determinada población estudiantil pueda beneficiarse de los mismos»; adujo que en este caso la negativa a girar tales dineros obedeció a que para el año lectivo 2015 la Institución Educativa Crucero Bello del Municipio de Sucre Cauca, aparece reportada como atendida bajo la modalidad de contratación de la prestación del servicio, porque una de sus sedes (El Guacal) atendió estudiantes bajo esa modalidad mediante los contratos 564 de 2014 y 344 de 2015 suscritos entre la Secretaría de Educación y la Corporación Universitaria Autónoma del Cauca «lo que generó su incursión en la causal de exclusión prevista en el parágrafo 2º, artículo 2º del Decreto 4807 de 2011».
Consideró el Colegiado que «de accederse a lo pedido en la acción de tutela, cuando no se ha acreditado el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, va en contravía de la naturaleza misma de la acción, la cual en principio no está diseñada para validar solicitudes que ya tienen su reglamentación propia, habida cuenta de su carácter residual y no paralelo, ni como oportunidad para dar paso al inicio de procesos alternativos o restitutivos de los ordinariamente establecidos, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de otras autoridades o normas de obligatorio cumplimiento»; señaló que la exigencia de cumplir ciertos requisitos para proceder al giro de los recursos no es arbitraria ni caprichosa de parte del Ministerio de Educación, sino al cumplimiento de los parámetros legales establecidos para ese efecto «que consagra como no beneficiarios de los recursos de la gratuidad, a aquellos estudiantes que reciben el servicio educativo con un operador público o privado, habida cuenta que lo que se (sic) pretende cubrir el Estado con la gratuidad, se encuentra incluido en el valor pagado mediante esta clase de contratación»; esgrimió que «el tratarse del giro de recursos públicos correspondientes a una vigencia fiscal ya expirada, que tenían como propósito esencial atender las necesidades que a nivel de funcionamiento puedo requerir el estudiante para ese año, como por ejemplo, el uso de papelería, adquisición de bienes de consumo y demás, ya no tendría razón de ser, pues la necesidad actual por los mismos conceptos, debe ser cubierta con recursos del año que rige»; así, pese a que consideró improcedente el amparo pretendido conminó al Ministerio de Educación Nacional «que analice nuevamente la situación del Centro Educativo “Crucero Bello” del municipio de Sucre Cauca, a fin de determinar, de conformidad con lo establecido en el Decreto 4807 de 2011, y la prevalencia de los derechos de los niños y niñas, si la exclusión de los recursos de gratuidad, sólo debe aplicar para la sede Guscal (sic) de esa institución, como quiera que su sede principal, y las sedes La Granja, Bautista y Quiteto, operan con docentes oficiales, rector y/o director oficial y la administración de sus recursos se hace a través del Fondo de Servicios Educativos».
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con el anterior fallo, la accionante impugnó para que se revoque la decisión y se tutelen los derechos fundamentales solicitados, en especial el derecho a la educación de los estudiantes del Centro Educativo «Crucero Bello» del municipio de Sucre al no haberse realizado ágilmente los trámites que condujeran al giro inmediato de los recursos de gratuidad establecidos en el decreto 4807.
IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Quiso así el constituyente garantizar a los ciudadanos el amparo de sus derechos básicos, permitiéndoles acudir ante la judicatura en procura de una orden que luego de un trámite ágil y sumario, impida o suspenda el acto de lesión o amenaza. La eficacia de los citados derechos, ha de acompasarse con otros valores del Estado de Derecho, en particular, en lo que concierne a la administración de justicia, la seguridad jurídica, específicamente la que realiza el instituto de la cosa juzgada y el principio constitucional de la independencia y autonomía de los jueces.
Al descender al asunto planteado materia de debate constitucional, advierte la Sala que quien inicia el presente trámite carece de legitimidad en la causa para insistir en la salvaguarda que pregona respecto de «los estudiantes del Centro Educativo Crucero Bello del municipio de Sucre Cauca», pues a más de no indicar ni siquiera los nombres de los menores, éstos deben comparecer por intermedio de sus representantes legales, condición que no ostenta la accionante como presidente de la Junta de Padres de Familia de la mencionada institución educativa.
Debe recordarse que conforme al art. 10 del D. 2591/1991, en lo referente a la legitimación e interés para impetrar la acción de tutela, ésta es exclusiva del titular de los derechos, quien podrá actuar a través de representante, apoderado o agente oficioso. Así se lee en la norma citada: Artículo 10.- Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. Sobre el tema ha dicho esta Sala de la Corte en providencia CSJ, STL, 26 abr. 2011, rad. 32245, lo siguiente: En síntesis, el recurso puede ser interpuesto por quien esté legitimado de forma directa, a través de representante legal o por conducto de apoderado que, en todo caso, deberá estar debidamente autorizado, bien porque la representación sea legal o estatutaria, ya porque se le hubiera conferido el correspondiente poder.
Es cierto, la acción de tutela es, en esencia, un procedimiento informal, preferente y sumario. Sin embargo, tales características no excluyen la necesidad de verificar, en su trámite, la concurrencia de mínimos presupuestos procesales, pues, para la conformación de la relación jurídica procesal deben confluir los sujetos, el objeto y la causa, elementos sin los cuales no podría el Juez pronunciarse de fondo.
Considera la Sala que en el presente asunto, no ha debido darse trámite a la impugnación del fallo de primer grado, porque el señor Oscar Enrique Jiménez Ensuncho no está legitimado para actuar en nombre de la parte actora. Esa es la razón para que esta Sala se abstenga de pronunciarse sobre el fondo del recurso. Así las cosas, la legitimación en la causa por activa como presupuesto procesal de la acción de tutela, exige que quienes formulan peticiones dentro de una acción de esta índole, deben tener un interés legítimo en la declaración que persiguen, es decir que, conforme a la ley, puedan formular las pretensiones de la demanda, de ahí que los llamados a interponer acciones de tutela sean los directamente afectados con la vulneración de sus derechos fundamentales, salvo la intervención a través de la agencia oficiosa o por apoderado debidamente constituido, tal como lo refiere la norma citada en precedencia. Por otra parte, también se observa que la petición en últimas está dirigida a que se ordene el giro de los recursos del Sistema General de Participaciones a la institución educativa Crucero Bello de Sucre – Cauca -, por lo que le corresponde a ésta ejercer las acciones con ese objeto por ser la directamente interesada en recibir tales dineros, sin que la Junta de Padres de Familia ni la accionante ejerzan la representación de aquélla.
Con todo, dado que se invoca el derecho a la educación de menores, es preciso indicar que la falta de madurez física y mental de los niños -que les hace especialmente vulnerables e indefensos frente a todo tipo de riesgos-, ubica a esta población en situación de indefensión, vulnerabilidad y debilidad que obliga al Estado a garantizar su desarrollo armónico e integral tanto en términos materiales, psicológicos y afectivos, como en términos jurídicos y administrativos, a efecto de proveer las condiciones que necesitan para convertirse en miembros autónomos de la sociedad, por lo que la Sala abordará el estudio de fondo del presente asunto.
Atendiendo a la norma básica contenida en el preámbulo de la Convención sobre los Derechos del Niño y en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, el art. 13 de la Constitución Política de Colombia, exige la obligación de prodigar una especial protección a aquellos grupos sociales cuya debilidad sea manifiesta, destacándose entre estos grupos el importante resguardo de los niños, la cual es prevalente inclusive sobre los derechos de los demás. En ese orden, los derechos fundamentales de los niños adquieren especial relevancia constitucional, pues así se encuentra expresamente consagrado en el artículo 44 de la Carta Política, de allí que no exista duda de la constitucionalidad que estos dimanan, de suerte que es obligación de todas las autoridades garantizarles «la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión», así como «los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia».
Destacándose que ese mismo precepto impone a la familia, a la sociedad y al Estado, el deber de velar por estas garantías, por lo que «cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento». Corolario de lo anterior, y revisados los hechos puestos a consideración del juez constitucional, no se evidencia ningún quebranto a las garantías superiores de los menores atribuible a las autoridades accionadas por lo que pasa a explicarse.
En este asunto se pretende el giro de los recursos de gratuidad estipulados en el Decreto 4807 de 2011 para el Centro Educativo Crucero Bello en el municipio de Sucre, Cauca, correspondientes al año 2015; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la citada disposición se entiende la gratuidad educativa como la exención del pago de derechos académicos y servicios complementarios, el canon 3º señala que su financiación proviene de los recursos de participación para educación del Sistema General de Participaciones por concepto de calidad con la posibilidad que las entidades territoriales concurran con otras fuentes y el canon 7º reglamenta que corresponde al Ministerio de Educación Nacional girar tales recursos directamente a los Fondos de Servicios Educativos de las instituciones educativas estatales y para ello se establece un procedimiento que debe ser observado por quienes intervienen.
Al ser requerida la citada cartera explicó que el establecimiento educativo Crucero Bello cuenta con la modalidad de prestación del servicio educativo a través del contrato 344 de 2015 con la Corporación Universitaria Autónoma del Cauca, por lo que de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 4807 de 2011, que corresponde al parágrafo 2 del artículo 2.3.1.6.4.2, los estudiantes de esa institución no están incluidos en la asignación de recursos de gratuidad.
En ese orden, la discusión planteada, esto es, si la institución educativa cumple o no los requisitos previstos en la normatividad para recibir los fondos de gratuidad, es eminentemente jurídica y por tanto no le corresponde al juez de tutela inmiscuirse para establecer la responsabilidad frente a dicha controversia, máxime si se tiene en cuenta que lo solicitado en la acción es el giro de recursos correspondientes al periodo lectivo 2015 que ya finalizó inclusive para la fecha en que se instauró esta acción y no se acreditó que los estudiantes, o algunos de ellos, hubieran visto afectado su derecho fundamental a la educación por esa causa; en similares términos esta Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse en la sentencia CSJ STL1094-2016, 3 feb. 2016, rad. 64065, en la que se dijo: «En primer lugar, considera la Sala Laboral que la determinación sobre la procedencia de las pretensiones planteadas por la parte accionante, es un asunto que en manera alguna es de competencia del juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que competen a otras autoridades, sino que estos pronunciamientos se logran mediante las acciones o recursos conducentes al interior del proceso, donde sea la autoridad o el juez competente el que indique si le asiste o no la razón a la parte peticionaria, y en este orden de ideas mal podría predicarse vulneración de derecho fundamental alguno. Lo anterior, máxime cuando la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial, en tanto que la discusión involucra un Convenio Interadministrativo, asunto que debe ventilarse ante la jurisdicción contencioso administrativa mediante una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso al cual puede acudir y donde puede solicitar la suspensión provisional del acto administrativo atacado mientras se pone fin al litigio, medida cautelar prevista por el Código Contencioso Administrativo contra este tipo de actos, más aún que a la fecha en que fue allegado el expediente para fallo a esta Sala Laboral, el año lectivo 2015 finalizó; existiendo por ende la carencia actual de objeto, sin que de igual forma se encuentre probado en el expediente que alguno de los estudiantes con matricula oficial se haya visto afectado con la alegada insuficiencia en la canasta educativa pactada mediante el Convenio Interadministrativo en tanto que en dicho acuerdo en ninguna parte se establece que la canasta educativa se da únicamente para 126 alumnos, sino por el contrario en la cláusula 3ª señala que «son beneficiarios de este convenio los estudiantes que cursen la educación básica primaria y secundaria de los municipios de Urabá Norte, y secuencialmente vayan ingresando a la Institución Educativa, bajo el decreto 2500.
Indirectamente, son beneficiarios cabildos y comunidades locales y zonales de estos municipios». (…) Ahora bien, para esta Sala Laboral es claro que en ningún momento el Ministerio de Educación se ha negado al giro de recursos de gratuidad, sino por el contrario dispuso unas medidas para velar por la asignación de los recursos públicos, previendo para ello, unos requisitos en el evento en que las Entidades Educativas como es el caso de la Institución Educativa José Elías Suárez que se encuentran siendo atendida mediante la modalidad de contratación, requieran de dichos dineros.
Por tales motivos, al no existir razón plausible que motive la modificación o revocatoria del fallo de primer grado, se impone forzoso proveer su confirmación. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el art. 30 del D. 2591/1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 16