República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 66699 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL7932-2016 Radicación n.° 66699 Acta 21 Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación presentada por CARMEN DEYANIRA CASTILLO ANGULO, en causa propia y en representación de sus hijos O.H.C.C., N.S.C.C., D.E.C.C. y Y.E.C.C., contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 26 de abril de 2016, dentro de la acción de tutela que instauró contra el MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA, la cual se hizo extensiva a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN A LAS VÍCTIMAS y al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL.
I.
ANTECEDENTES La accionante estimó quebrantados sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y física, a la vivienda digna, a la protección especial a la población desplazada, niños, niñas y adolescentes, y a la «determinación y escogencia del lugar de domicilio». Para sustentar la petición de amparo, dijo que previa postulación realizada el 20 de septiembre de 2013 ante la Caja de Compensación Familiar CONFACUNDI, mediante Resoluciones 0644-13 y 0746-13, expedidas por el Ministerio accionado, le asignaron un subsidio familiar de vivienda urbana por la suma de $43.000.000, el cual aplicó para el proyecto Conjunto Residencial Torrentes, en el municipio de Soacha, Cundinamarca, donde vivía. Afirmó que el «14 de enero de 2012», por hechos de intimidación y amenazas provenientes de grupos al margen de la ley, se vio forzada a desplazarse a la ciudad de Bogotá, con el fin de garantizar la integridad de su familia, y por ello aparece en el Registro Único de Víctimas RUV desde el 18 de ese mes; que el 5 de mayo de 2014, ante la Fiscalía General de la Nación denunció los hechos que motivaron su cambio de lugar, y destacó que las personas que los perpetraron residen en el precitado conjunto residencial, pues también fueron beneficiarios del proyecto.
Que debido a esa situación, el 28 de diciembre de 2015 solicitó a Fonvivienda que autorizara el traslado de los recursos asignados a un proyecto de vivienda en Bogotá, lo cual fue negado el «16 de febrero de 2015» (sic) mediante Oficio 2015EE0012235, con fundamento en que el beneficio solo podía ser aplicado al proyecto atrás referido, y le ofrecieron renunciar a este, «posibilidad que desconoce que soy titular de un derecho adquirido», que su pretensión no es rechazar el beneficio y que ello «implicaría presentarme a un nuevo proceso donde puedo ser beneficiaria o no».
Aseguró que es deber del Estado «eliminar cualquier barrera de acceso» a sus derechos, y que las entidades accionadas desatendieron la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Observación General No. 4 del Comité de Derecho Económicos, Sociales y Culturales, de la ONU, por lo que pidió que se ordenara a la parte accionada que procediera «a aceptar el traslado de recursos que fueron asignados para la solución de vivienda (…) en un proyecto de vivienda con similares características o autorizar la venta del bien inmueble».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 14 de abril de 2016, el Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción, vinculó a los atrás descritos, ordenó la notificación y el traslado correspondiente (folios 19 a 21). El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adujo que la petición aludida en los antecedentes no le fue presentada, por lo que pidió ser desvinculada al carecer de legitimación en la causa por pasiva, y explicó las características de la política social de vivienda que implementa el Gobierno Nacional (folios 32 a 35).
Fonvivienda informó que por Resolución 0006 de 2014, el hogar de la accionante fue beneficiado con un subsidio de vivienda en especie, recursos que aplicaron al proyecto Conjunto Residencial Torrentes, por lo que se encuentran en estado «asignado» y «debidamente escriturada la vivienda». Frente a lo discutido, indicó que según el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012 y el Decreto 1077 de 2015, «el subsidio familiar de vivienda será restituido cuando el beneficiario transfiera el dominio de la solución de vivienda o deje de residir en ella antes de haber transcurrido 10 años desde la fecha de su transferencia, a menos que la entidad otorgante del subsidio autorice la venta de la vivienda adquirida con éste, cuando se acrediten razones de fuerza mayor o caso fortuito que justifiquen la necesidad de enajenación de la vivienda, como es su caso, amenazado por grupos al margen de la ley, de tal manera que la accionante deberá acreditar todos los hechos mencionados mediante un escrito dirigido a la subdirección de subsidio familiar de vivienda para que le permitan vender la vivienda asignada mediante subsidio familiar de vivienda y así poder comprar donde el hogar accionante crea pertinente» (folios 44 a 46).
Por sentencia de 26 de abril de 2016, el Tribunal negó el amparo tras advertir que por esta vía constitucional no es posible ordenar el traslado requerido, «pues no obra dentro del plenario prueba alguna, mediante la cual se acredite que la tutelante haya solicitado al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, sea tenida como potencial beneficiario de subsidio de vivienda en la ciudad de Bogotá, como tampoco ha informado a la Subdirección de Subsidio Familiar, las causas que justifiquen la necesidad de trasladar el subsidio de la vivienda que le fue asignado, a la ciudad de Bogotá, al tenor de lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012 (…) por lo que en el sentir de la Sala, la accionada, ha garantizado el derecho a la vivienda digna de la tutelante, sin que obre dentro del plenario prueba alguna que descalifique su actuar, que amerite ordenarle reasignar el subsidio de vivienda previamente otorgado en el municipio de Soacha, a la ciudad de Bogotá» (folios 49 a 54).
Con posterioridad al fallo, el Ministerio demandado allegó informe en el que enfatizó que no es el encargado de otorgar, coordinar, asignar y/o rechazar subsidios de vivienda de interés social, pues ello es competencia de Fonvivienda, y destacó haber contestado de fondo la petición de la aquí accionante, por lo que debe concluirse un hecho superado (folios 67 a 69).
III. LA IMPUGNACIÓN La parte accionante estimó que el Tribunal no tuvo en cuenta los hechos de intimidación y amenazas provenientes de grupos al margen de la ley que operan en el municipio de Soacha, que la obligaron a desplazarse a Bogotá para proteger a su familia, y por ello es imposible beneficiarse del subsidio asignado, hechos que, contrario a lo expuesto en el fallo, mediante la petición de 28 de diciembre de 2015 dio a conocer a Fonvivienda y al ente ministerial demandado, motivo por el cual solicitó el traslado de los recursos asignados a un proyecto de vivienda en Bogotá, solo que fue negada en los términos atrás anotados.
Aunado a lo anterior, reprocha que se le hubiera exigido acreditar que solicitó al DAPS que la seleccionara como beneficiaria, cuando ya tiene esa calidad y le fue asignado un subsidio, además de que la selección correspondiente le atañe a esa entidad (folios 74 a 76). IV. CONSIDERACIONES En el presente asunto, es indiscutido que por Resolución 006 de 10 de enero de 2014, a la parte accionante se le asignó un subsidio en la modalidad «Adquisición de vivienda subsidio en especie», el cual aplicó para el proyecto Conjunto Residencial Torrentes (folios 47 y 48), que según informó Fonvivienda, se encuentra en estado «asignado, y debidamente escriturada la vivienda»; no obstante, la peticionaria del amparo asegura que su familia fue objeto de intimidaciones y amenazas por parte de grupos al margen de la ley, que la obligaron a desplazarse a Bogotá, con el fin de proteger la integridad de sus menores hijos, por lo que en esta acción de tutela aspira a que se ordene a las accionadas, «a aceptar el traslado de recursos que fueron asignados para la solución de vivienda (…) en un proyecto de vivienda con similares características», o en su defecto, «autorizar la venta del bien inmueble».
Según el artículo 2.1.1.2.6.2.3 del Decreto 1077 de 2015, son obligaciones de los beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie (SFVE), entre otros, «Residir en la vivienda asignada por el término mínimo de diez (10) años contados desde la fecha de su transferencia, salvo que medie permiso de la entidad otorgante fundamentado en razones de fuerza mayor o caso fortuito, en los términos señalados en la presente sección. En consecuencia, debe abstenerse de arrendar o entregar a título de comodato, total o parcialmente, la vivienda asignada, dentro del término establecido en el presente numeral», y «Abstenerse de transferir total o parcialmente cualquier derecho real que ejerza sobre la vivienda, antes de haber transcurrido diez (10) años desde la fecha de su transferencia, sin mediar permiso específico fundamentado en razones de fuerza mayor, según lo señalado en la presente sección» (destaca la Sala).
Enseguida, el artículo 2.1.1.2.6.2.4 del precitado Decreto, regula el procedimiento pertinente a determinar si es posible avalar la venta de la vivienda otorgada, de la siguiente manera: El hogar beneficiario del SFVE podrá solicitar ante la entidad otorgante autorización para transferir cualquier derecho real o para dejar de residir en la solución de vivienda transferida, antes de haber transcurrido diez (10) años desde la fecha de la transferencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012, cuando acredite ante la entidad otorgante circunstancias de fuerza mayor, previstas en el artículo 64 del Código Civil.
Una vez el hogar beneficiario eleve la petición ante el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA, y este le dé trámite de acuerdo al procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Fondo Nacional de Vivienda, FONVIVIENDA, evaluará la solicitud y las pruebas aportadas por el hogar, y procederá a expedir un acto administrativo donde se resolverá la solicitud de autorización de enajenación o el permiso para dejar de residir, según sea el caso.
PARÁGRAFO. La simple manifestación de una circunstancia de fuerza mayor por parte del hogar beneficiario no será suficiente para emitir la autorización a la que hace referencia el presente artículo (subraya la Sala). Lo transcrito permite concluir con bastante claridad que la reglamentación de tales subsidios está enfocada a que los beneficiarios residan en las viviendas que les han sido asignadas, salvo circunstancias de fuerza mayor que hacen posible su enajenación o dejar de residir en ella, o incluso renunciar al mismo y de ese modo postularse a otra convocatoria, como se extrae del precepto 2.1.1.1.1.4.2.6 ibídem.
Los hechos que definan esa eventualidad, deben ser manifestados a través de petición dirigida a la entidad otorgante del subsidio, aportando las pruebas del caso, para que se evalúen las circunstancias que den mérito a otorgar el aval para vender el inmueble, sin que una simple manifestación o enunciación fáctica por parte del hogar beneficiario sea suficiente para demostrar esa coyuntura.
La acreditación de un escenario que impida el goce efectivo del derecho a la vivienda digna es cardinal, pues si por el contrario se prueba que antes de 10 años no se residió en la vivienda sin mediar el permiso de autoridad competente, existe la posibilidad de que el Estado realice las gestiones necesarias a la restitución de los recursos en cabeza de los beneficiarios, como se advierte del artículo 2.1.1.3.1.6.1, de la misma norma, que indica: Cuando los beneficiarios del programa al que se refiere esta sección transfieran cualquier derecho real sobre la solución de vivienda o dejen de residir en ella antes de haber transcurrido diez ( 10) años desde la fecha de su transferencia, sin mediar permiso especifico fundamentado en razones de fuerza mayor, en los términos a que se refiere el artículo 8º de la Ley 3ª de 1991, modificado por el artículo 21 de la Ley 1537 de 2012, previo desarrollo del procedimiento a que haya lugar, deberán girar a la cuenta que indique la entidad otorgante el monto de los subsidios asignados.
Dicha entidad podrá iniciar las acciones judiciales o extrajudiciales tendientes a la recuperación efectiva de dichos recursos (resaltado afuera del texto). Caso concreto Revisada la documental, se observa una evidente incoherencia en la narración de los hechos en el escrito de tutela, luego del estricto cotejo con las pruebas obrantes en el plenario, por lo que la Sala procede a realizar las siguientes precisiones: Aunque no aparece la fecha en que la actora acudió a la Defensoría del Pueblo para solicitar que «me trasladen de vivienda para el pulpo (sic) ya que salí favorecida en el municipio de Soacha, y fui desplazada por 3ª vez en el municipio de Soacha», sí reposa la respuesta otorgada por la Subdirección de Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, que si bien data del 16 de febrero de 2015, lo cierto es que fue comunicada a la interesada hasta el 6 de noviembre siguiente (folio 78); allí se le indicó a la accionante que «dicho subsidio solo será aplicable al proyecto ‘Conjunto Residencial Torrentes’, de esta forma nos permitimos comunicarle que usted ya cuenta con un derecho adquirido y no, nos es posible darle una reasignación en otro proyecto», además que «su hogar se inscribió y surtió todo el proceso antes mencionado con el fin de dar aplicación al subsidio que le fue asignado y que solo tendrá aplicación en el municipio de Soacha (…) y no en Bogotá en el proyecto ‘La Plaza de la Hoja», y finalmente se le informó tener la posibilidad de renunciar al subsidio asignado (folios 79 y 80).
La Corte estima que esa respuesta está acorde con lo solicitado, dado que previo a destacar que el hogar beneficiario superó el trámite correspondiente a la asignación del subsidio de vivienda en especie, enfatizó que únicamente debía ser aplicado en el municipio donde se postuló, esto es Soacha, sin que el juez de tutela pueda intervenir en dicha decisión, o determinar la prosperidad del traslado solicitado, pues ello sería tanto como disponer de recursos que han definido la disponibilidad presupuestal destinada a financiar las políticas sociales implementadas por el Gobierno Nacional, e incluso repercutir en los derechos fundamentales de otras personas que asimismo apuntan a materializar una solución efectiva de vivienda, de ahí que, en principio, deban ser las entidades encargadas de dirigir tales programas, las competentes para resolver ese tipo de peticiones.
Con posterioridad a esa respuesta, se observa que el 28 de diciembre de 2015, aunque la actora elevó petición a Fonvivienda, lo cierto es que aparece recibida por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, bajo el asunto: «Autorización cambio de vivienda por desplazamiento», con destino a la Subdirección de Subsidio Familiar de Vivienda; al resultar predominante para resolver la presente controversia, se reproduce textualmente dicho escrito (folio 14): 1.
Solicito que se detenga cualquier acción de extinción de dominio sobre el inmueble ubicado en Soacha Proyecto Torrente Etapa 2, Torre 5, apartamento 203. La petición anterior está fundamentada en las siguientes razones: Desde el mes de febrero de 2014 me fue adjudicada la vivienda gratuita por parte de la entidad, no obstante y debido a que fui amenazada tuve que desplazarme de ese lugar, por lo tanto no he podido ocupar la vivienda adjudicada; he solicitado en varias oportunidad a la Unidad para la Atención y Reparación a Víctimas UARIV, la entrega del soporte mediante el cual demuestro el desplazamiento del municipio de Soacha – Cundinamarca, pero no ha sido posible, por lo tanto solicito se suspenda cualquier acción que pretenda iniciar FONVIVIENDA, para quitarme el inmueble ubicado en el proyecto Torrente Etapa 2, dado que estoy en procura de conseguir toda la documentación con la cual demuestro que fui desplazada del municipio de Soacha (subraya la Corte).
Fácil se aprecia que aun cuando la accionante narró los hechos que motivaron el desplazamiento forzado, y que el asunto registrado al recibir la solicitud es «autorización de cambio de vivienda por desplazamiento», en realidad la petición fue dirigida a que se suspendiera cualquiera acción que persiguiera quitarle su inmueble, aspecto no cuestionado en el escrito inaugural, que se concentró en que se autorizara el traslado o la venta del inmueble.
Precisado lo anterior, urge anotar que de las peticiones transcritas no se observa que la actora hubiera solicitado la autorización de la venta del inmueble asignado, lo cual, enfatiza la Sala, debe ser dirigido y absuelto por Fonvivienda, quien como se extrae del marco jurídico descrito con antelación, es la entidad encargada de evaluar la posibilidad de que la vivienda se enajene ante eventos de fuerza mayor, según el procedimiento allí regulado.
Así las cosas, la Corte deberá confirmar la negación del amparo, pero por las razones expuestas en esta providencia, en la medida que i) no se constató la transgresión constitucional por parte de la Subdirección de Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, al negar el traslado del subsidio asignado a un proyecto en la ciudad de Bogotá, y por otra parte, ii) en punto al permiso de venta del inmueble asignado, no aparece que tal requerimiento haya sido dirigido ante la entidad competente, Fonvivienda, de manera que no se le puede atribuir la violación ius fundamental.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, pero por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 15