CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 59637 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL7809-2015 Radicación n° 59637 Acta nº. 18 Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil quince (2015). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, contra el fallo proferido por el Tribunal Superior de Medellín, el 12 de mayo de 2015, dentro de la acción de tutela que interpuso RAMÓN DIEGO ECHEVERRI HINCAPIÉ contra la entidad impugnante.
I.
ANTECEDENTES El accionante promovió acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, presuntamente conculcados por la accionada. Sustentó su petición en los siguientes hechos: Que se desempeñó como Alcalde del Municipio de Copacabana, Antioquia, durante el periodo de 2008 – 2011. Que mediante auto No. 008609 del 9 de octubre de 2009, la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para la Salud, inició investigación administrativa con formulación de cargos en su contra como Alcalde y del Municipio por la “Presunta vulneración de lo establecido en el artículo 37 del acuerdo 77 del CNCCC, Circular Externa Conjunta No. 18 MS - 074 de 30 de abril de 1998, Circular Interna 036 de julio 28 de 2006, el numeral 44.1.2 y 44.2.1 del artículo 44 de la Ley 715 de 2001, artículo 1º del Decreto 1281 de 2002; el artículo 31 del Decreto 050 de 2003 y literal c), artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, toda vez que presuntamente omitió o giró por fuera del término establecido los recursos del régimen subsidiado a COMFAMA por el monto de 349.154 (miles de pesos) y CAPRECOM por un monto de 15.903 (miles de pesos), por la vigencia correspondiente a 2008, conforme a lo reportado por las administradoras en cumplimiento de la circular única con corte a diciembre de 2008 según valor detallado en la parte considerativa del presente auto, esta descripción a fin de determinar la conducta del investigado indicando, las razones de tiempo, modo y lugar de la misma y para que ejerza su derecho de defensa y conradiccion.” Que el auto de apertura fue comunicado a la Administración Municipal de Copacabana, mediante escrito No. 8039-2-000514512 del 29 de octubre de 2009, y que dicha administración “dio respuesta el 10 de diciembre de 2009”.
Que desde la fecha de la apertura de la referida investigación y hasta la terminación de su mandato que tuvo lugar el 30 de diciembre de 2011, la Superintendencia “guardó total silencio” sobre su notificación respecto de tal actuación, sin embargo, el 30 de diciembre de 2011 la accionada emitió la Resolución No. 004375 que lo sancionó como Alcalde con sanción pecuniaria de cincuenta (50) salarios y al Municipio de Copacabana con doscientos (200) salarios mínimos vigentes al momento de la expedición del referido acto.
Que la notificación de la mentada resolución se surtió a través de edicto fijado el 23 de febrero y desfijado el 7 de marzo de 2012, quedando en firme el 15 de marzo de igual anualidad. Que el 24 de junio de 2014, la accionada a través del Grupo de Cobro Persuasivo y Jurisdicción Coactiva libró en su contra el mandamiento de pago No. 516 de 2014 por la suma de $26.780.000 equivalentes a 50 smlmv, más intereses del 6% anual, ordenándose el embargo de sus cuentas bancarias, para lo que dispuso librar los respectivos oficios.
Solicitó como medida provisional, ordenar a la accionada el levantamiento inmediato de la orden de embargo que profirió para todos los bancos BBVA, Colpatria, Popular S.A., Davivienda, Agrario, AV Villas, Occidente, Helm, Bogotá, Citibank, Caja Social, Bancolombia, Pichincha, Bancoomeva y Banco CNB Sudameris etc, sobre sus cuentas bancarias, títulos de contenido crediticio y demás valores de los que fuera titular o beneficiario, dado que como consecuencia de dicha medida le ha sido imposible a acceder a los servicios financieros y crediticios, causándoles perjuicios de índole económico, personal, laboral, familiar, sociales y políticos.
Y de fondo, que se ordenara: i) dejar sin efecto la Resolución No. 004375 del 30 de diciembre de 2011, disponiendo en consecuencia el archivo de las diligencias administrativas surtidas tanto en su contra como del Municipio. ii) suspender por el Grupo de Cobro Persuasivo y Jurisdiccional Coactiva “todo acto que en los mementos actuales estén orientados a hacer efectivo el Mandamiento de Pago 516 del 24 de julio de 2014”. iii) ordenar a su favor y/o del Municipio de Copacabana, la devolución de los dineros con los correspondientes intereses legales, que por cada uno hubiese obtenido la accionada con ocasión del cobro coactivo, “pues al haber sido pagados como en el caso particular de la entidad territorial que pagó la suma de $214.240.000, le asiste el interés y derecho legítimo de elevar petición en ese sentido, dado que los mismos están siendo objeto de análisis por la Administración Municipal y de los Organismo de Control, para ejercer en su contra acción de repetición, por tratarse de hechos ocurridos durante el periodo del mandato como Alcalde Municipal 2008 - 2011.”.
II. TRÁMITE y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 28 de abril de 2015, el Tribunal Superior de Medellín avocó conocimiento y requirió a la accionada para que el término de dos (2) días contados a partir de la notificación de dicho proveído, presentara informe sobre los hechos de la queja. Posteriormente por auto del 8 de mayo, y de oficio citó al accionante para el día 12 de mayo a las 2:00 p.m., con el propósito de que rindiera declaración, diligencia que se surtió en audiencia pública en la fecha y hora previamente señaladas.
La Superintendencia Nacional de Salud, a través de la “Asesora Encargada de las Funciones”, manifestó que para la notificación de la Resolución No. 004375 del 30 de diciembre de 2011, tuvo en cuenta el procedimiento establecido por la Resolución No. 1212 de 2007, creado para los vigilados por parte de esa entidad “respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias.” en especial los artículos 16 y 17, por lo que en cumplimento del primer canon, libró oficio No. 2-2012-0011801 de fecha 16 de enero de 2012, dirigido al accionante instándolo para que en el término de cinco (5) concurriera a notificarse personalmente del referido acto, precisando que éste fue dirigido a la “ Cra. 5 No. 50 – 90 del Municipio de Copacabana”, tramitado por la Empresa de Servicios Postales 472, mediante guía No. RB533195780CO, y recibido por el destinatario el 23 de enero de 2012, tal como “se acreditaba con la prueba de entrega de la empresa de mensajería 4/72”, y que en vista de que no concurrió dentro del término dispuesto, procedió a dar aplicación al artículo 17 en concordancia con el artículo 45 del C.C.A., que consagraba la notificación por edicto, quedando de esa manera debidamente notificado.
En ese orden, consideró la accionada que no vulneró el derecho al debido proceso del señor Echeverri Hincapié, máxime que la dirección (Carrera 5 No. 50 – 90) donde se envió la citación para descargos, fue la misma a la que fue remitida la notificación de apertura de la investigación de la que había tenido pleno conocimiento el accionante.
Cosa distinta era que el señor Echeverri Hincapié hubiere cambiado de lugar de residencia, circunstancia ésta que en observancia de los principios de buena fe y lealtad ha debido poner en conocimiento de la Superintendencia cuando quiera que una de las obligaciones del investigado “ es la de informar todo cambio de residencia para las notificaciones y así estar pendiente de la actuación administrativa.”.
Además, precisó que la Resolución No. 0004375 del 2011, por tratarse de un acto administrativo podía ser controvertido por el accionante ante la Jurisdicción de lo Contenciosa Administrativa a través de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, trámite dentro del que podía solicitar las medidas cautelares que considerara pertinentes.
Por otra parte, adujo que la acción era improcedente por cuanto no se cumplía con el requisito de inmediatez, pues se había promovido vencido los seis (6) meses considerados como término prudencial y razonable para solicitar la salvaguardad de los derechos presuntamente conculcados. El Tribunal Superior de Medellín, mediante sentencia del 12 de mayo de 2015, tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción y publicidad, y en consecuencia, ordenó a la Superintendencia de Salud que en el término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de dicha providencia, procediera a efectuar el trámite de notificación previsto en el artículo 16 de la Resolución 1212 de 2007, enviando la citación correspondiente a la «Carrera 56 No. 49 A – 15», barrio Las Vegas, en el Municipio de Copacabana, Antioquia; dejó sin efectos toda la actuación realizada por la entidad a partir del 31 de diciembre de 2011, y dispuso que dentro del término de 24 horas librara los oficios correspondientes, informando el levantamiento de cada una de las medidas de embargo que hubieren sido decretadas dentro del proceso de cobro coactivo que inició con el mandamiento de pago No. 516 de julio de 2014.
El Tribunal llegó a tal decisión, tras analizar el trámite administrativo adelantado por la Superintendencia del que advirtió que si bien no se había acreditado que al accionante le hubiere sido entregada la comunicación ni pliego de cargos contenidos en el auto No. 008609 del 9 de octubre de 2009, sobre la apertura de la investigación, no se evidenciaba vulneración de derecho al debido proceso ni de defensa, por cuanto “intervino en el proceso sancionatorio oportunamente, aportando las explicaciones que consideró pertinentes para defender los intereses del Municipio de Copacabana y los suyos como Alcalde,” (folios 71 a 74).
Luego, aseveró que a pesar de que la accionada desde el 22 de diciembre de 2009, cuando recibió la comunicación suscrita por el accionante, conocía de la dirección “correcta”, teléfonos, página Web y correo electrónico de la administración municipal de Copacabana, dado que en la parte inferior de las paginas que contenía la referida comunicación reposaba la leyenda “ DIEGO ECHEVERRI ALCALDE 2008 -2011.
El tiempo de la Gente. Copacabana, carrera 50 No. 50 – 15. Tel. (94) 274 – 00- 69 Fax (94) 2747122 Ext. 134 y 274 50 90 134. www.copacabana.gov.co y el correo electrónico: controlinterno@copacabana.gov.co.”, sin embargo, respecto del acto administrativo No. 004375 del 30 de diciembre de 2011, con el que le impuso la sanción pecuniaria, se había dispuesto su notificación a la «Carrera 5 No. 50 -90 » del Municipio de Copacabana.
Además resaltó que el acto referido se había proferido el viernes 30 de diciembre de 2011, faltando un día para que el accionante culminara su periodo constitucional de Alcalde, y la notificación de éste se había efectuado en enero de 2012, cuando el señor Echeverri Hincapié ya no laboraba en el edificio de la administración. Seguidamente, refiriéndose a la importancia de la garantía prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, la cual debía estar presente en las actuaciones surtidas por la administración pública contra particulares, a fin de evitar el ejercicio abusivo de las autoridades estatales, era evidente que la Superintendencia “no acreditó el haber garantizado el derecho al debido proceso, el de haber citado al accionante para notificar personalmente el acto administrativo que contiene la sanción pecuniaria en su contra y sin embargo, procedió a notificarlo mediante un mecanismo subsidiario, iniciando posteriormente un proceso de cobro coactivo que también se ha venido desarrollando a sus espaldas, pues libró mandamiento de pago, y aunque pretendió citar al accionante con el propósito de notificarlo, esta comunicación también se dirigió a una dirección errada, por lo que la forma como el accionante se enteró de la culminación del proceso sancionatorio con Resolución en su contra, fue tan sólo a comienzos del mes de abril de 2015, cuando se concretaron las medidas cautelares decretadas mediante auto 41 del 24 de julio de 2014, en el que se ordenó el embargo de todas las cuentas en cada una de las oficinas y sucursales de las entidades bancarias del país en la que el accionante tuviese cuentas.", lo que evidenciaba que el accionante no había tenido la oportunidad de interponer los recursos contra la Resolución No. 004375 del 2011, que lo sancionó, establecidos por la propia Superintendencia a través de la Resolución No. 1212 de 2007.
IV. LA IMPUGNACIÓN En escrito enviado vía email el 21 de mayo de 2015, la accionada impugnó la decisión al considerar que el Tribunal no tuvo en cuenta los argumentos expuestos al contestar la acción, insistiendo en que el accionante contaba con otros mecanismos eficaces e idóneos en sede administrativa para controvertir el acto administrativo como era la «revocatoria directa»; la inexistencia de un perjuicio irremediable y el no cumplimiento del requisito de procedibilidad de inmediatez, por haber transcurrido tres años y cuatro meses después de haberse proferido el acto sancionatorio en contra del accionante, y en consecuencia, solicita revocar la decisión. Posteriormente, el día 28 de mayo de 2015 la accionada radicó ante la Secretaría del Tribunal Superior de Medellín, escrito a través del que informa que mediante Resolución No. 000843 del 22 de mayo de la presente anualidad “decretó la nulidad de todo lo actuando en el procedimiento administrativo de cobro coactivo y en consecuencia ordenó a todas las entidades bancarias el levantamiento de la medida cautelar de embargo decretada mediante auto 416 del 24 de julio de 2014”.
V. CONSIDERACIONES La decisión impugnada será confirmada por las razones que se siguen: Del examen de las actuaciones administrativas adelantadas por la accionada en contra del señor Echeverri Hincapié dentro de la Investigación Administrativa con Formulación de Descargos, se observa lo siguiente: Por auto No. 008609 del 9 de octubre de 2009 se dio apertura a ésta, oportunidad en la que se dispuso en su numeral quinto “ Conceder al señor Ramón Diego Echeverri Hincapié, Alcalde de Copacabana, Antioquia, para que rinda las explicaciones personales por escrito de los cargos formulados en el presente acto administrativo, dentro del término de los treinta (30) días hábiles siguientes a la comunicación de éste auto…”; que el día 29 de octubre de 2009, la accionada libró oficio No. 8039-2-000514512, dirigido al “ Señor/ Ramón Diego Echeverri Hincapié/ carrera 50 No. 50 – 90/ Copacabana, Antioquia” (folio 67), y que el 9 de diciembre de 2009, en escrito suscrito por el accionante, radicado ante la Superintendencia el 22 de diciembre de igual anualidad, indicó “En atención a la comunicación enviada por usted con radicado 8039-2-000514512, en la que dan comunicación del auto de apertura de investigación No. 8609 y en virtud de demostrar las acciones adoptadas en el Municipio para dar cumplimiento a las instrucciones impartidas por la Superintendencia Nacional me permito informar lo siguiente: …” (folios 68 a 70), de tales actuaciones, salta a la vista que el accionante como Alcalde de una u otra manera tuvo conocimiento del referido acto administrativo.
No obstante lo anterior, no pude predicarse lo mismo respecto de la Resolución No. 004375 del 30 de diciembre de 2011, por cuanto si bien a folio 85 obra oficio No. 2 2012-001800 de fecha 16 de enero de 2012, dirigido al “ Doctor/ Ramón Diego Echeverri Hincapié/ Alcalde Municipal O quien hiciere sus veces/ Municipio de Copacabana /Carrera 5 No. 50 – 90/ Copacabana, Antioquia.”, observa la Sala que dicha dirección no concuerda con la indicada al momento de notificar la apertura de la investigación dado que en aquella oportunidad se dirigió a la “ carrera 50 No. 50 – 90/ Copacabana, Antioquia”, circunstancia ésta a la que habría que agregársele, que para cuando se libró el referido oficio, el señor Echeverri Aguirre ya no fungía como primera autoridad de la municipalidad de Copacabana.
Aun cuando la accionada alega que el procedimiento que observó para la notificación del referido acto, fue el establecido por esa entidad a través de la Resolución No. 1212 de 2007, y el accionante tuvo conocimiento de la apertura de la investigación, lo cierto es no podía suponerse que su intención era sustraerse se comparecer ante dicha entidad a fin de tomar notificación personal de la referida decisión, cuando es evidente que no tuvo conocimiento del acto administrativo mencionado, sin embargo, tuvo por notificado al accionante mediante edicto.
Ahora, si bien es cierto que era deber del accionante hacerle seguimiento a dicho trámite administrativo, partiendo del hecho cierto que tuvo conocimiento de la apertura de la investigación, con el que eventualmente podía ver afectados sus intereses, no lo es menos cierto que la entidad accionada debió asegurarse de que la decisión adoptada a través de la Resolución No. 004375 de 2011, hubiere sido enterada al accionante para que ejerciera su derecho de defensa, en observancia de la garantía constitucional prevista en el artículo 29 de la Constitución Política, que se extiende a todo el ejercicio que desarrolla la administración pública a través de sus diferentes actuaciones, con el propósito de garantizarle a los asociados su derecho de defensa y contradicción, los que evidentemente fueron cercenados al accionante por la accionada, en el caso bajo examen.
Así las cosas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, habrá de confirmarse la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta decisión a los interesados por el medio más expedido. TERCERO.- Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 2