CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.°73402 LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente STL773-2024 Radicación n.°73402 Acta 01 Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Resuelve la Corte la acción de tutela presentada por SANDRA VIVIANA ALFARO YARA, en calidad de directora de reparación de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas, contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ANTIOQUIA y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE APARTADÓ. I.
ANTECEDENTES Sandra Viviana Alfaro Yara promovió acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva, buen nombre, libertad y patrimonio. Para sustentar su solicitud, informó que Tarcilo Cuesta Mena promovió acción de amparo en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas por presunta vulneración de sus derechos fundamentales; y que, mediante providencia de 2 de agosto de 2023, la Sala Laboral del Tribunal de Antioquia amparó los derechos fundamentales deprecados por el accionante y, en consecuencia, ordenó a la Unidad accionada a que en el término de cuarenta y ocho (48) horas hábiles siguientes a la notificación del fallo, « conteste de forma clara y de fondo la petición presentada por el señor Tarcilo Cuesta Mena el 25 de abril de 2023, especificando una fecha probable para el pago de la indemnización administrativa, reconocida […] ».
Dijo que, mediante memorial de 3 de agosto de 2023, informó al peticionario y a la autoridad judicial la respuesta al derecho de petición que originó dicha acción de tutela, sobre el resultado del método técnico de priorización aplicado a su caso, que arrojó un resultado no favorable, ya que no se acreditó priorización que permitiera el ingreso del ciudadano a la lista de pago de la indemnización para la vigencia fiscal correspondiente y explicó las razones por las que no procede informar una fecha probable o aproximada en que se efectuaría dicho pago.
Sostuvo que, previo inicio del incidente de desacato, el juez de conocimiento, por providencia de 3 de octubre de 2023, la sancionó a ella, en calidad de directora de reparaciones, con multa de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes; y que, en sede de consulta, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia por proveído de 10 de octubre de 2023 confirmó la sanción impuesta.
En virtud de lo anterior, la Unidad para las Víctimas presentó memorial el 25 de octubre de 2023 en el que reiteró la imposibilidad de asignar una fecha de pago en razón a lo establecido en la Resolución 1049 de 2019. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Apartadó por auto de 25 de octubre inaplicó la sanción impuesta en su contra, sin embargo, el accionante promovió nuevamente incidente de desacato, por lo que, en auto de 17 de noviembre de 2023 el Juzgado cognoscente, surtido el trámite de rigor, impuso sanción en calidad de directora de reparaciones, con arresto de cinco (5) días, decisión que fue confirmada en sede de consulta por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia por proveído de 22 de noviembre de 2023, con fundamento en que la entidad no indicó una fecha aproximada para materializar el derecho a la indemnización administrativa.
Señaló que al serle desfavorable el resultado no es posible informar al accionante una fecha probable o aproximada en que se efectuará el pago de la indemnización administrativa, por cuanto la entidad no otorga turnos para indemnizar en vigencias futuras, ya que dicha compensación económica se entrega en el marco del sistema de priorización que introdujo la Resolución 1049 de 2019, que atiende a las personas que presentan una condición de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad o aquellas que después de la aplicación del método técnico de priorización pueden ser indemnizadas conforme al presupuesto que se destinó en cada vigencia presupuestal; y explicó que en los casos que no cuentan con la priorización mencionada, la Unidad no puede realizar el pago o indicar una fecha debido al estrecho margen de recursos, señalando que si el peticionario se llegare a encontrar en una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, en cualquier tiempo, podría adjuntar los soportes necesarios y solicitar la priorización de la entrega de la medida.
Arguyó que las autoridades accionadas incurrieron en un defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial, en especial, de lo adoctrinado en la Sentencia CC SU034-2018; en un defecto fáctico por valoración arbitraria del material probatorio, específicamente, de la resolución que resolvió el reconocimiento de la medida indemnizatoria, del oficio en el que se explican las razones por las cuales no quedó priorizado el peticionario y del informe de cumplimiento; y en violación directa de la constitución, por desconocer el Auto 206 de 2017 emanado de la Corte Constitucional y el procedimiento de reconocimiento de la indemnización administrativa, regulado en la Resolución 01049 de 2019.
Con base en los anteriores supuestos fácticos, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales deprecados y, en consecuencia, ordenar (i) al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Apartadó, inaplicar las sanciones impuestas […]; ii) al Juzgado […] proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad de Víctimas, observando el cumplimiento de la orden judicial, los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones de la Sentencia SU-034 de2018 y el Auto 2906 de 2017 de la Corte Constitucional; y (iii) conminar a dichas autoridades a acatar los precedentes del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditación de las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato.
Por auto de 16 de enero de 2022 se admitió la acción de tutela, se vinculó a todas las partes e intervinientes dentro de la acción de amparo n.º05045310500120230027201 y se les dio traslado para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. En respuesta, la Sala Laboral del Tribunal de Antioquia remitió el enlace de acceso al expediente del asunto y realizó un recuento de las actuaciones surtida en esa instancia. Por su parte, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Apartadó también remitió el enlace de acceso al expediente del asunto.
No se aportaron más pronunciamientos dentro del término concedido para tal efecto. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como el mecanismo idóneo para que todas las personas puedan acudir ante los jueces, en procura de obtener la protección de los derechos fundamentales que les han sido vulnerados o amenazados con ocasión de la acción u omisión de una autoridad pública o, en ciertos casos, por un particular.
En principio, el instrumento de resguardo constitucional no procede para controvertir decisiones que otros jueces de tutela hayan dictado en un trámite de igual naturaleza o en el curso de un incidente de desacato, dado que ello es contrario a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica en los que se fundamenta el Estado social de derecho.
No obstante, en sentencia CC SU-034-2018, la Corte Constitucional determinó que dicha regla general de improcedencia tiene una excepción, la cual ocurre cuando el interesado demuestra que la autoridad cuestionada tramitó de manera inadecuada el incidente de desacato, incurrió en vía de hecho o lesionó su derecho fundamental al debido proceso.
Puntualmente, señaló: (…) tratándose de solicitudes de amparo en contra decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato (…) la acción de tutela sólo procede de forma excepcional cuando se materializa una vulneración del debido proceso de las partes [25]. Ello tiene lugar, por ejemplo, cuando “el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria ” [26], incursionando el funcionario judicial, por esa vía, en alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En tal sentido, el juez constitucional que asuma el conocimiento de una acción de tutela enfilada contra providencia dictada en el curso de un incidente de desacato sólo está autorizado para examinar la observancia del debido proceso al interior del trámite y la adecuación de la decisión adoptada en virtud del mismo, mas no puede revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela, el alcance o contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia –salvo que aquella sea de imposible cumplimiento o ineficaz para garantizar la efectividad del derecho fundamental amparado[27] –, pues se trata de un debate que ya fue zanjado, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio.
En otras palabras, este Tribunal ha puesto de relieve que las acciones de tutela que se presentan en estos eventos no pueden cuestionar los juicios y valoraciones en los que se basó la sentencia de tutela que sirvió como parámetro para decidir el incidente de desacato o la solicitud de cumplimiento, en la medida en que ello ha hecho tránsito a cosa juzgada.
Por ello, al momento de evaluar si se estructuró una violación iusfundamental con ocasión de un incidente de desacato, el juez debe proceder a verificar si la decisión que puso fin al trámite incidental estuvo precedida de todas las garantías procesales y si su contenido se ajustó, o no, a lo ordenado en la sentencia de tutela inicial, para pasar a determinar si se configuran los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En el caso que se analiza, la accionante cuestiona la sanción impuesta por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Apartadó, confirmada por la Sala Laboral del Tribunal de Antioquia, pues, de acuerdo con la regulación administrativa del pago de las indemnizaciones por desplazamiento forzado, es imposible indicarle al peticionario una fecha aproximada en la que se le puede pagar la mencionada prestación. Así, la Sala procede a analizar la decisión tomada por el Tribunal accionado que fue la que zanjó el asunto, para establecer si de su contenido se extrae la transgresión de los derechos fundamentales que la accionante alega.
Sobre el particular, se tiene que el Tribunal, luego de relatar las actuaciones que adelantó el juez de primera instancia previo al inicio del incidente de desacato y de los argumentos para sancionar, indicó, El presente trámite se conoció por esta corporación, el día de hoy, sin que se evidencie que la entidad cumplió con lo ordenado, por cuanto la orden impartida, hace referencia a una fecha probable para que la UARIV, haga entrega de la indemnización administrativa ya reconocida al accionante, sin embargo; se observa en los escritos que aportó la UARIV, que solo hace referencia que para el año 2024, se aplicará nuevamente el Método Técnico de Priorización. Al respecto, esta Sala considera que la orden impartida sobre la fecha aproximada de pago es de imposible cumplimiento, por las razones que se exponen a continuación: En el Auto 206 de 2017, la Corte Constitucional precisó que es razonable que los programas masivos de reparación administrativa « propios de contextos de violencia generalizada y sistemática, no se encuentren en la capacidad de indemnizar a todas las víctimas en un mismo momento » y, por tanto, consideró legítimo definir criterios que permitan priorizar la entrega de las medidas de reparación, es por eso que en el numeral 7º del mencionado auto ordenó « al Director de la Unidad para las Víctimas que, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y del Departamento Nacional de Planeación, reglamente el procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la indemnización administrativa, con criterios puntuales y objetivos, cuyas fases se deben tramitar en periodos determinados en el transcurso de los seis (6) años adicionales a los inicialmente contemplados, en los términos descritos en este pronunciamiento».
En cumplimiento de lo anterior, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas expidió la Resolución 1049 de 15 de marzo de 2019, mediante la cual adoptó el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa, por lo que en ese acto administrativo se indicó que se priorizará el pago de la indemnización a quienes se encuentren en situaciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, condiciones que fueron definidas en ese mismo acto administrativo (edad, enfermedad, discapacidad ).
Igualmente, en la resolución en comento se creó el método de priorización, el cual, según lo establecido en su artículo 17, tiene por objeto « generar unas listas ordinales que indicarán la priorización para el desembolso de la medida de indemnización administrativa y se aplicará anualmente para la asignación de los turnos de pago de manera proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia ».
En consideración a que, por un lado, el pago de las indemnizaciones está sujeto a la cantidad de recursos que para el efecto disponga el presupuesto general de la nación y, por otro, que cada año se emiten nuevos actos administrativos que reconocen esa indemnización a nuevos ciudadanos, la metodología debe aplicarse anualmente, para lo cual, de acuerdo con la respuesta que la Unidad le dio al peticionario, y teniendo en cuenta que para el caso no fue posible realizar la entrega de la medida de indemnización en el período pretendido por el accionante, la Unidad procedería a aplicar nuevamente el Método Técnico de Priorización en el 2024 y hasta que el resultado permita el desembolso de su indemnización administrativa.
Así las cosas, la única lista cierta es la que arroja la aplicación de la metodología al universo de víctimas que cuentan con acto administrativo de reconocimiento con corte a 31 de diciembre del año anterior, a quienes se les aplican los criterios de priorización, para luego distribuir, entre las personas priorizadas, el presupuesto asignado para ese año hasta que se agoten los recursos.
De esa manera, prever una fecha aproximada para la entrega de la indemnización al peticionario no es posible, dado que la inclusión o no en la lista de priorizados para el siguiente año depende de factores ajenos a la entidad y más aún a las sancionadas, tales como la cantidad de personas que van a obtener el reconocimiento de la indemnización, que entrarán a engrosar la lista de aquellas que ya la tenían reconocida (lo cual solo se sabe cuando llegue la fecha de corte), el presupuesto asignado a la entidad para ese propósito (lo cual solo se conoce a finales de cada año para el año siguiente) y el número de personas que tienen condiciones de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad.
De otro lado, encuentra esta Sala que en el proveído criticado la autoridad judicial no acreditó que la sancionada haya actuado con negligencia o dolo en el incumplimiento del fallo de tutela. Por las razones expuestas, se amparará el derecho al debido proceso de la accionante; se dejará sin efectos jurídicos todo lo actuado dentro del trámite incidental promovido por Tarcilo Cuesta Mena, a partir de la providencia de 22 de noviembre de 2023, emanada de la Sala Laboral del Tribunal de Antioquia, inclusive; y se ordenará a esa autoridad que emita un nuevo pronunciamiento teniendo en cuenta las consideraciones establecidas en la presente providencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: AMPARAR el derecho al debido proceso de Sandra Viviana Alfaro Yara.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS jurídicos todo lo actuado dentro del trámite incidental n.º n.º05045310500120230027201, promovido por Tarcilo Cuesta Mena, a partir de la providencia de 22 de noviembre de 2023, emanada de la Sala Laboral del Tribunal de Antioquia, inclusive.
TERCERO: ORDENAR la Sala Laboral del Tribunal de Antioquia que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, emita una nueva providencia que defina la solicitud de desacato promovida por Tarcilo Cuesta Mena, teniendo en cuenta las consideraciones realizadas este fallo.
CUARTO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si este fallo no fuere impugnado. Notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala FERNANDO CASTILLO CADENA LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO SCLAJPT-01 V.00 3 SCLAJPT-01 V.00