CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 11001-02-05-000-2024-02279-00 LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente STL760-2025 Radicación n.° 11001-02-05-000-2024-02279-00 Acta extraordinaria 03 Bogotá D. C., quince (15) de enero de dos mil veinticinco (2025). Se resuelve la acción de tutela que promovió AMPARO JIMÉNEZ AGUDELO contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI, trámite al cual se vinculó a las partes e intervinientes dentro del proceso especial de fuero sindical – acción de reintegro- con radicado n.° 760010105022202400020-01.
I.
ANTECEDENTES La accionante promovió el presente resguardo constitucional para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al «debido proceso, mínimo vital y móvil, justicia, equidad, acceso a la administración de justicia, igualdad, trabajo y libertad sindical», presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. Del escrito de tutela y la documental aportada al plenario se extraen los siguientes hechos relevantes: Relató la promotora que fue vinculada como empleada pública en la personería municipal de la Alcaldía de Santiago de Cali, donde se desempeñó como personera delegada desde el 11 de mayo de 2004 hasta el 7 de abril de 2009, fecha última en la que fue desvinculada.
Que por ocasión a la terminación de la relación laboral y al ostentar la condición de directiva sindical, tramitó un proceso especial de fuero sindical por medio del cual solicitó su reintegro, el cual correspondió al radicado n.° 76001310500920090076900, en donde se accedió a lo pretendido, de modo que, en cumplimiento de lo ordenado, el Alcalde Municipal dispuso nombrarla en el cargo de «Jefe de Oficina, Código 906 Grado 04, adscrito al Despacho del Alcalde», cargo distinto al ordenado en razón a que no contaban con la vacante en el cargo de personero delegado.
Señaló que mediante Decreto n.° 4112.010.20.0450 de 4 de julio de 2018, el Alcalde Municipal de Cali le asignó las funciones de Asesor adscrito al despacho del Alcalde, decisión que se dio de manera unilateral, y que, luego entonces, por Decreto n.° 4112.010.21.0046 de 30 de agosto de 2018, le asignaron funciones en la subsecretaria de atención a víctimas de la entidad territorial, en donde encontrándose en el desarrollo de su labor, finalmente por Decreto n.° 4112.010.20.0002 del 1° de enero de 2024 el Alcalde de Cali dispuso declararla insubsistente, data para cual aún era miembro de la junta directiva de la organización sindical, por lo que el 4 de enero de 2024 la promotora del juicio le requirió al Distrito de Santiago de Cali su reintegro al cargo, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, solicitud que fue resuelta de forma negativa el 19 de enero de 2024.
En vista de lo anterior, la accionante promovió una nueva demanda especial de fuero sindical – acción de reintegro- en contra del Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali ante el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Cali con radicado n.° 760010105022202400020-00, en la que pretendió que se ordenara su reintegro a un cargo igual o de superior categoría por parte del Distrito en razón a su condición de directiva sindical de la Asociación Sindical de Servidores Públicos Municipales de Colombia – ASISPUMCOL y que, en consecuencia, se condenara a la entidad demandada a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de despido hasta su reincorporación al cargo debidamente indexados, más las costas del proceso y lo que resultare probado ultra y extra petita.
En sentencia de 9 de mayo de 2024, el juzgado de conocimiento declaró no probadas las excepciones propuestas, declaró la ineficacia de la declaratoria de insubsistencia realizada, ordenó el reintegro de la demandante y condenó a la encausada al pago de los salarios adeudados, prestaciones, aportes a seguridad social y demás emolumentos dejados de percibir.
Inconforme con lo decidido, la demandada interpuso recurso de apelación para ante la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, que, por sentencia del 26 de julio de 2024, revocó el fallo del a quo, para en su lugar, absolver a la entidad demandada. La accionante censuró la sentencia proferida por la colegiatura el -26 de julio de 2024-, por cuanto, en su sentir, la sala no se detuvo a analizar las siguientes particularidades que se plantearon desde la demanda: i) La suscrita ya había sido reintegrada por orden judicial del mismo tribunal, por la misma causa, lo cual implica una doble discriminación; ii) Además, que las funciones materiales ejecutadas no eran de confianza, dirección o manejo, que pese a ser catalogado el cargo como de libre nombramiento y remoción, esa sola situación no le permitía a la administración evadir su obligación legal de levantar el fuero; iii) y que, no dependí directamente del despacho del alcalde, situación que se explica con el hecho que previo al despido estuve durante dos periodos constitucionales y con alcaldes diferentes.
Agregó, que con la sentencia emitida se convalidó un acto discriminatorio además de resultar ser incongruente con las normas que regulan la protección foral. Con base en tales supuestos fácticos, solicitó se deje sin efecto la decisión emitida por la Sala Laboral del Tribunal de Cali y, en consecuencia, que se ordene la expedición de una decisión de reemplazo en la que se tenga en cuenta que «el empleador debió solicitar calificación o permiso para despedir previo a la desvinculación, por tanto, se accedan a las pretensiones de reintegro y pago de acreencias de tipo laboral».
La acción de tutela ingresó a este despacho el 10 de diciembre de 2024 y, por auto del 11 del mismo mes y año, la Sala asumió su conocimiento y ordenó comunicar a la autoridad judicial accionada, así como a las demás partes e intervinientes dentro del proceso controvertido, para que, si lo consideraban, se pronunciaran sobre los hechos materia de la queja constitucional.
Dentro del término otorgado, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, luego de realizar un recuento de las actuaciones surtidas, manifestó que para arribar en la decisión adoptada se efectuó un estudio detallado de los medios de prueba obrantes en el plenario, así como la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso, tal y como se explicó en el escrito de sentencia. Por su parte, el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Cali realizó un recuento de las actuaciones surtidas y remitió enlace del expediente digital objeto de censura.
Por último, el Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la presente acción, dado que la decisión emitida por el Tribunal se ajustó a derecho teniendo en cuenta las particularidades del caso, razón por la que por seguridad jurídica estimó que se debería declarar improcedente el resguardo solicitado.
No se aportaron más pronunciamientos dentro del término concedido para tal efecto. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Ha estimado la Corte que lo anterior solo acontece en casos concretos y excepcionales, cuando con las actuaciones u omisiones de los jueces se violenten en forma evidente derechos fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.
Al descender al sub judice, la accionante pretende que se deje sin efecto la decisión emitida por la Sala Laboral del Tribunal de Cali de -26 de julio de 2024- y, en consecuencia, que se ordene la expedición de una decisión de reemplazo en la que se tenga en cuenta que «el empleador debió solicitar calificación o permiso para despedir previo a la desvinculación, por tanto, se accedan a las pretensiones de reintegro y pago de acreencias de tipo laboral».
La Sala estudiará si la Corporación en mención incurrió en algunas de las causales específicas descritas, entre otras, en la sentencia CC SU-116-2018. En efecto, el Tribunal accionado fijó como problema jurídico el «determinar si la a quo se equivocó o no al considerar que la señora AMPARO JIMÉNEZ AGUDELO estaba amparada por la garantía de fuero sindical para el momento en que fue desvinculada como consecuencia de la declaratoria de insubsistencia por el Alcalde del Distrito de Cali y, en tal sentido, al tener como ineficaz tal acto y ordenar el consecuente reintegro, junto con el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir».
Para empezar, señaló el colegiado que no fue materia de discusión: i) que la señora Amparo Jiménez Agudelo fue vinculada desde el 11 de mayo de 2004 con la Personería Municipal de Cali en el cargo de personera delegada. ii) que el 20 de junio de 2007 se constituyó la Asociación Sindical de la cual la actora fue miembro fundadora y directiva. iii) que con ocasión a la declaratoria de insubsistencia en el año 2009, la actora presentó acción especial de fuero sindical por medio de la cual solicitó su reintegro, proceso en el que las resultas fueron a su favor. iv). que por medio del acto administrativo n.° 4112.01020.0505 de 10 de julio de 2017 proferido por el alcalde Municipal de Cali se dio cumplimiento a la sentencia de 13 de julio de 2012 y nombró a la demandante en el cargo de jefe de oficina, Código 906 Grado 04, adscrito al despacho del alcalde y que mediante Decreto n.° 4112.010.21.0046 de 30 de agosto de 2018, se le asignó a la actora funciones en la subsecretaria v). que por Decreto n.° 4112.010.20.0002 del 01 de enero de 2024, el alcalde de Cali declaró insubsistente a la demandante.
Y, por último, iv). que el 4 de enero de 2024 la promotora del juicio le requirió al Distrito de Santiago de Cali su reintegro al cargo, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, solicitud que contestó en forma negativa el 19 de enero de 2024. Para resolver el problema jurídico planeado rememoró lo dicho en los artículos 39 de la Constitución Política y 406 del CSTYSS, disposiciones normativas que contemplan el fuero sindical, consagran garantías de carácter constitucional que colocan al empleador frente a una limitación y lo imposibilitan para despedir, trasladar o desmejorar al trabajador aforado, sin que previamente medie la autorización judicial, salvo las excepciones que la propia ley establece.
Seguidamente recordó, que el fuero sindical no fue concebido por el constituyente, ni regulado por el legislador como un mecanismo para la protección del trabajador aforado individualmente considerado, pues su fin último era la salvaguarda del derecho de asociación, es decir, su propósito es el de amparar el derecho colectivo, por encima de los intereses particulares, tal y como lo ha venido sosteniendo la Corte Constitucional. [footnoteRef:1] [1: sentencia C-381 de 2000.] Indicó, que en lo que tiene que ver con el fuero sindical en servidores públicos de libre nombramiento y remoción, estos cargos correspondían a una categoría de empleados públicos de carácter excepcional dentro de la administración, como quiera que la regla general del empleo público en nuestro ordenamiento es la carrera administrativa, toda vez que, para estos empleos su provisión, permanencia y desvinculación correspondía de manera discrecional a la autoridad nominadora, por lo que, en tal sentido para la designación del personal en este tipo de cargos, el nominador gozaba de una relativa libertad, limitada por los requisitos que la ley o reglamentos contemplen para el puesto de trabajo.
Al respecto, rememoró lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia CC C514-1994, donde se refirió: “Dedujese de lo expuesto que, siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera.
Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades.
En este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata.
Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado. Por lo anterior, refirió que el legislador previó la facultad discrecional en cabeza del nominador de declarar la insubsistencia en este tipo de cargos, sin requerir motivación alguna, al tenor de lo previsto en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, lo cual no obstaba para que se garantizara el debido proceso y legalidad en tal acto.
Por manera que, respecto de la estabilidad laboral precaria de los empleados de libre nombramiento y remoción, citó dicho la Corte Constitucional en sentencia CC T445-2014, en la que se dijo: El núcleo esencial del derecho fundamental al trabajo está compuesto, entre muchos otros elementos, por la estabilidad laboral. Ésta es la garantía que tiene el trabajador para conservar su puesto, sin perjuicio de que el empleador pueda dar por terminada la relación laboral al verificar que se ha configurado alguna de las causales contempladas en la ley como “justas” para proceder de tal manera, o que dé estricto cumplimiento a un procedimiento previo.
No obstante, la estabilidad no es una categoría homogénea aplicable, por igual, a todos los ciudadanos. Dependiendo del vínculo laboral y de las características personales del trabajador, se emplea uno de tres tipos diferentes: estabilidad laboral precaria, impropia o reforzada. La estabilidad laboral precaria es característica de los trabajadores que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción. Estas personas pueden ser despedidas sin que el empleador demuestre la existencia de una justa causa y sin que tenga que indemnizarlas dada la amplia discrecionalidad de la que goza.
Jurisprudencia que luego fue unificada en sentencia CC SU003-2018, en el sentido de establecer que los empleados públicos de libre nombramiento y remoción, por regla general, «no gozan de estabilidad laboral reforzada», por lo que señaló al respecto que: Estas razones, asociadas, bien al ejercicio de funciones de dirección, conducción u orientación institucional, ora de un alto grado de confianza, justifican no solo la excepción a la regla constitucional de ingreso por concurso a la carrera administrativa, sino que también habilita un tratamiento distinto en la aplicación de los distintos fueros de estabilidad laboral, entre ellos el de “prepensión”, en los términos de la primera regla de unificación de esta sentencia. En consecuencia, tal como allí se indicó, por regla general, los empleados públicos de libre nombramiento y remoción, que relaciona el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 909 de 2004, no gozan de estabilidad laboral reforzada como consecuencia, bien, de las funciones a su cargo o de la suma confianza que exige su labor.
Dicho lo anterior, en criterio de la magistratura: […] los servidores públicos de libre nombramiento y remoción, que implican especial confianza, cuya relación resulta ser intuito personae, demandan que la confianza en sentir de la Corte Constitucional sea “inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata”, por lo que no estaríamos frente a una confianza general, sino especialísima y cuya característica primordial, es que cuentan con una estabilidad laboral precaria, por lo que aceptar la posibilidad de que dichos servidores gozan de la garantía del fuero sindical, estaría en contraposición a su naturaleza.
Lo anterior, dado que este fuero es una prerrogativa constitucional y legal que le otorga a quien lo goza, una estabilidad en el cargo, permitiéndole no ser despedido, ni desmejorado de sus condiciones laborales, mientras se encuentre en su disfrute, lo que entonces desnaturalizaría la categoría de los cargos de libre nombramiento y remoción, pues como ha sostenido implican especial confianza, toda vez, que si su nominador no cuenta con la abierta libertad de removerlo, pues se estaría atentando con la génesis y naturaleza de su existencia, permitiendo la permanencia en el cargo de empleados que no gozan de una confianza cualificada que de ellos se exige, pues como ya se dijo, no es cualquier tipo de confianza, sino aquella que se predica de los cargos que requieren una gran reserva, prudencia, discreción, por parte de las personas que las cumplen o ejercen, siendo además aquellos en cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para la Entidad.
Así las cosas, en refuerzo de su análisis, consideró necesario recapitular lo dicho por esta Sala de Casación en sentencia CSJ STL095-2023, en donde se analizó un fallo que profirió la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito de Bogotá, en el cual, ésta última autoridad estimó que no se requería autorización del Juez laboral para finalizar el vínculo con un servidor público miembro de la Junta Directiva de un sindicato que ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción como asesor de un Concejal de Bogotá, con fundamento en que el nominador podía ejercer la facultad discrecional de retiro legalmente establecida, razón por la que, la Sala concluyó que la decisión adoptada era razonable y se atemperaba a las normas aplicables para el caso.
A su marcha, el ad quem al revisar las funciones asignadas a la demandante en el Decreto n.° 4112.010.20.0450 del 4 julio de 2018 y las propias del cargo descritas en el manual especifico de funciones establecidas en la Resolución n.° 411.0.20.0673 del 06 de diciembre de 2016, encontró que el propósito principal del cargo era el de «asesorar al Alcalde y al nivel directivo de la entidad en el desarrollo de políticas y planes, para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan de Desarrollo del Municipio”, “asesorar y hacer seguimiento de la Política Pública de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas en el marco de la Constitución y la Ley”, “Realizar asesoría y aconsejar en los planes, programas y proyectos para la población víctima”, “Asesorar en la articulación institucional con entidades nacionales, departamentales y municipales para la atención integral a las víctimas”», entre otras funciones de las que se desprendía el asesoramiento profesional, funciones sobre de las cuales advirtió que estas no fueron desvirtuadas en el proceso.
Así las cosas, destacó que el cargo desempeñado por la actora se enmarcaba dentro los criterios previstos por el legislador en el literal b) numeral 2° del artículo 5° de la Ley 909 de 2004, para ser considerado de libre nombramiento y remoción por tratarse de un empleo «cuyo ejercicio implica especial confianza, que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo», adscrito al despacho de una autoridad de nivel territorial, como lo es el alcalde distrital.
Bajo esos preceptos, consideró el colegiado cognoscente que «la estabilidad laboral reforzada derivada del fuero sindical, en este caso resulta contrapuesta a la naturaleza del cargo que la demandante ocupaba, pues aquella figura impondría al alcalde una limitación para finalizar el vínculo contractual, escenario que desconoce por completo la facultad discrecional con la cual éste debe contar para designar como asesor a una persona de su entera y total confianza».
Por otro lado, arguyó que no desconocía lo señalado en el parágrafo 1.° del artículo 406 del CSTSS, donde se señalaba de forma general que los servidores públicos miembros de junta directiva de todo sindicato gozaban de fuero sindical, con excepción de aquellos que «ejerzan jurisdicción, autoridad civil, política o cargos de dirección o administración», pero que, sin embargo, esa garantía no debía ser analizada de forma aislada, sino en conjunto con el tipo y naturaleza del vínculo laboral, pues era de denotarse que el legislador en los artículos 411 del CSTYSS, 25 de la Ley 760 de 2005 y 174 del Decreto Ley 071 de 2020, previó una serie de situaciones en las cuales, aun cuando un trabajador goce de fuero sindical, el empleador no requería autorización para finalizar la relación laboral, causales que obedecían a la naturaleza y duración del vínculo.
Por los anteriores derroteros, esa Sala de decisión consideró que bajo el anterior criterio, el nombramiento en la junta directiva de la organización sindical no tenía la fuerza o virtud de modificar las normas legales que sobre los empleados de libre nombramiento y remoción existen, puesto que como ya dijo, la vinculación se encontraba condicionada a la confianza de quien los nombra; motivo el que, contrario a lo determinado por el a quo, esa judicatura estimó que la trabajadora no gozaba de la estabilidad laboral por fuero sindical y, en tal sentido, la entidad demandada no requería de autorización por parte del juez del trabajo para declararla insubsistente.
Seguidamente estimó que en el presente caso se tenía como hecho indiscutido que la demandante se vinculó al Distrito de Cali, con ocasión de la orden impartida por el Tribunal Superior del Distrito de Cali al interior del proceso con radicación n.° 76001310500920090076900 en donde se ordenó su reintegro y el Distrito Especial de Cali al cumplir la orden judicial, la designó en el cargo de jefe de oficina y posteriormente en el de asesora jurídica adscrito al despacho del alcalde.
Sin embargo, sostuvo la Sala finalmente que: […] la anterior circunstancia en modo alguno modifica o altera la conclusión a la que se arribó en este caso, toda vez que, cada uno de los cargos desempeñados por la demandante antes y después de la orden de reintegro, siempre fueron de naturaleza de libre nombramiento y remoción y, en todo caso, en este proceso no es objeto de litigio la forma en que el Distrito cumplió la orden emitida por el Tribunal Superior de Cali, máxime si se tiene en cuenta que la demandante aceptó sin cuestionamiento los nombramientos y, en todo caso, contaba con los mecanismos legales para solicitar el cumplimiento de la sentencia judicial que ordenó su reintegro, de haberse considerado que no se acató lo que ordenó la autoridad judicial en un proceso previo, distinto al que hoy se debate.
Por tales motivos, la magistratura consideró que se debía revocar la sentencia proferida por el a quo para, en su lugar, absolver a la entidad demandada de las pretensiones incoadas en la presente demanda. De lo descrito en precedencia, con independencia de que se compartan los argumentos del juzgador, se concluye que el amparo no tiene vocación de prosperidad, en tanto que la decisión censurada no se vislumbra con el calibre de arbitraria o caprichosa.
Por el contrario, se evidencia es que la autoridad accionada actuó en el marco de su autonomía, se apegó a la realidad procesal y aplicó las normas y jurisprudencia que rigen el asunto. Por ello, los argumentos esbozados por la parte actora no son de recibo en esta sede, pues con ellos se busca es controvertir el fondo de una decisión en derecho.
Se recuerda que, por el simple descontento del reclamante el fallador de tutela no puede dejar sin efecto la determinación válidamente adoptada por el juez natural, quien denegó las súplicas tras un análisis racional del caso, gracias a la libre formación de su convencimiento y a la valoración de las pruebas. En este orden, la circunstancia de que la parte aquí accionante no coincida con el criterio de la autoridad judicial a quien la ley le asignó competencia para resolver el caso concreto, en ningún caso invalida su actuación y mucho menos la hace susceptible de ser modificada por vía de tutela.
Así las cosas, las anteriores consideraciones resultan suficientes para negar la acción de tutela impetrada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela impetrada.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Notifíquese, publíquese y cúmplase. SCLAJPT-11 V.00 3 SCLAJPT-11 V.00