República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 66769 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado Ponente STL7360-2016 Radicación No. 66769 Acta No. 19 Bogotá, D.C., primero (1º) de junio dos mil dieciséis (2016). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el representante legal COOMEVA EPS S.A. contra el fallo proferido por la SALA DE CASACIÓN CIVIL, el 10 de marzo de 2016, dentro de la acción de tutela que RAMONA AMINTA CASTRO SÁNCHEZ y la entidad recurrente, promovieron contra los JUZGADOS CIVILES DEL CIRCUITO, LABORALES y CIVILES MUNICIPALES DEL DISTRITO JUDICIAL DE NORTE DE SANTANDER, trámite al que fueron vinculados la SALA CIVIL FAMILIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA, LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA DEL MISMO LUGAR, la SOCIEDAD SERVICIOS ESPECIALIZADOS FBC S.A.S, ONCOMEDICAL IPS, la CLÍNICA SAN JOSÉ DE CÚCUTA y el HOSPITAL UNIVERSITARIO ERASMO MEOZ.

I.

ANTECEDENTES COOMEVA EPS S.A. por conducto de su representante legal, y Ramona Aminta Castro Sánchez, quien manifiesta actuar en representación de los usuarios afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud a través de dicha entidad, interpusieron acción de tutela con el propósito de obtener la protección de los derechos fundamentales a la salud y la vida de sus afiliados, presuntamente vulnerados « con las decisiones que han adoptado diferentes despachos judiciales, como consecuencia del decreto y ejecución de embargo de recursos del Sistema General de Seguridad Social », consignados en las cuentas de la EPS.

Manifestaron, que en la actualidad se encuentran afiliados a esa EPS aproximadamente tres millones de usuarios; que en los últimos años ha ofrecido un promedio anual de veinticinco millones de servicios, los cuales garantiza a través de la red de prestadores externos; que el cumplimiento de la obligación de pagar dicha red, depende i) del pago oportuno que hagan los aportantes, en las cuentas « Nos. 165-004763 y 165-004813 del Banco AV VILLAS »; y ii) del « PROCESO DE COMPENSACIÓN »; que por sus dificultades financieras, mediante Resolución n° 1620 de 31 de agosto de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud le ordenó a Coomeva EPS S.A. adoptar la medida preventiva denominada « Programa de Recuperación» por el término de un año a partir de su aprobación, la cual se dio en el mes de noviembre; que dicho programa establece compromisos puntuales por parte de la EPS, encaminados a mejorar sus estados financieros, con el objeto de permanecer en el sistema bajo altos estándares de calidad y le exige como garantía, la disponibilidad de los recursos para cumplir con los compromisos de pago.

Indicaron, que diferentes juzgados de Norte de Santander han dispuesto medidas preventivas sobre dichos capitales, sin el más mínimo análisis sobre su « carácter parafiscal e inembargable » y en virtud de ello, ya fueron afectadas las « cuentas recaudadoras y la maestra »; y que como consecuencia de ello, muchos proveedores y prestadores han interrumpido la entrega de medicamentos e insumos y la prestación de servicios para los usuarios.

Que los recursos del Sistema General de Salud que depositan los trabajadores y empleadores sólo aparecen transitoriamente en las cuentas de la EPS, mientras se destinan al pago de los servicios prestados a sus afiliados; que « admitir que dichos recursos pueden ser embargados significaría suponer que pueden ser embargados desde su fuente primigenia, es decir, dese la retención que hacen los empleadores del aporte de los trabajadores, o desde el aporte que hacen los empleadores independientes (…) como lo ha sostenido la Superintendencia de Salud ».

Explicaron, que si bien las cuentas recaudadoras se encuentran a nombre de Coomeva, los dineros en ellas depositados pertenecen al Sistema de Salud; que dichos recursos no se confunden con los propios de la EPS, pues están allí solamente de manera transitoria, mientras se destinan a atender los pagos relacionados con la prestación del servicio público de salud, por eso nunca pierden su carácter de contribución parafiscal, por lo tanto “ son inembargables ”, de ahí que las medidas de embargo contra sus cuentas son abusivas y contrarias a la ley.

Con fundamento en los hechos narrados, pidieron al juez de tutela, declarar un estado inconstitucional de cosas derivado de la situación “provocada por múltiples órdenes de ejecución de embargos” sobre “ las cuentas recaudadoras de aportes y la cuenta maestra ”, en las entidades bancarias AV Villas y Banco de Occidente y, en consecuencia, dejar sin efecto las providencias proferidas por los diferentes despachos judiciales, restituir los valores aprehendidos y ordenar que se abstengan de decretar nuevos embargos.

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 2 de marzo de 2016, la Sala de Casación Civil asumió el conocimiento de la acción y dispuso notificar a las autoridades accionadas y a los vinculados al trámite constitucional. Dentro del término del traslado, la Clínica San José de Cúcuta S.A. solicitó denegar el amparo solicitado, argumentando, que el tema de la « inembargabilidad de los recursos de las EPS » ha sido ampliamente debatido por la Corte Constitucional, desde la sentencia C-379 de 2004; que también, la Suprema de Justicia ha establecido tres excepciones en las cuales no procede: (i) Los créditos laborales C-546 de 1992;

(ii) El cobro de sentencias conforme al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo; y (iii) Los provenientes de contratos estatales. El Consejo Seccional de la Judicatura de Cúcuta informó, que dentro de sus funciones no se contempla la relacionada con dar instrucciones a los jueces en materia jurisdiccional, pues sus facultades son estrictamente administrativas y que las competencias de éstos, se ejercen dentro del marco del principio legal y constitucional de la independencia y autonomía que les asiste.

El Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cúcuta, informó que allí cursa el ejecutivo de la ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz, contra Coomeva EPS S.A., en el que se dispuso el embargo y retención de dineros que tuviera la ejecutada en las distintas entidades bancarias o financieras, que no pertenecieran al Sistema General de Participaciones al Sistema de Seguridad Social o el Presupuesto General de la Nación. Los Juzgados Séptimo y Primero Civiles del Circuito de Oralidad, referidos a los iniciados por Oncomedical IPS S.A.S, allegaron respuesta en igual sentido.

Los Juzgados Primero, Segundo, Cuarto de Oralidad, Noveno y Décimo Civiles Municipales de Cúcuta, Primero Civil Municipal de Los Patios y Primero Civil del Circuito de Oralidad de la capital norte santandereana, afirmaron no tramitar proceso alguno contra la promotora; el Séptimo Civil Municipal de Cúcuta indicó que si bien recibió dos demandas ejecutivas, una de Servicios Vivir S.A.S y otra de la ESE Hospital Regional Suroriental, en las mismas no se ha librado cautela alguna; el Tercero Civil Municipal afirmó que dos litigios allí adelantados contra Coomeva EPS se encuentran archivados y sin medida vigente; el Segundo Laboral de Cúcuta dijo que en ese despacho solo cursa el de la ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz, sin que se hayan pedido embargos; el Sexto Civil del Circuito sostuvo que en el ejecutivo de la Sociedad Servicios Especializados FCB S.A.S., accedió a su decreto en cumplimiento de lo dispuesto por el ad quem, que revocó el auto por medio del cual negó el embargo de las cuentas de Coomeva EPS S.A..

Así mismo, el Cuarto Laboral del Circuito de Cúcuta no aceptó los argumentos de la denunciante, por cuanto, existe otra vía legal y es ante el juez natural donde se debe discutir el derecho; adujo que en ese estrado cursa el juicio n° 2014-00320; el Quinto Civil Municipal de Oralidad, el Segundo de Pequeñas Causas y competencia múltiple de la misma ciudad, informaron que en esos despachos no se encuentra ninguna acción en trámite contra Coomeva; el Quinto Civil del Circuito Escritural Permanente de Cúcuta, indicó que en ese despacho solo cursa un proceso ejecutivo en contra de Coomeva, bajo el rad. 2012 0033 000, adelantado por la ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz, en el que se decretó embargo y retención de dineros que tenga la ejecutada en las distintas entidades bancarias o financieras de Cúcuta, advirtiendo que los dineros sobre los cuales se solicita el embargo, no deben pertenecer a los recaudos del Sistema General de Participaciones, al Sistema de Seguridad Social o al Presupuesto General de la Nación y que dicho proceso se encuentra desatando la alzada interpuesta por la ejecutada contra la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2015.

La ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz manifestó que la tutela no es el mecanismo para ejercer el derecho de defensa, en especial, cuando se cuenta con herramientas jurídicas dentro de cada Litis. Los demás notificados guardaron silencio. Mediante fallo de 10 de marzo de 2016, la Sala de Casación Civil negó el amparo constitucional pretendido.

Para llegar a tal determinación, respecto de Ramona Aminta Castro Sánchez, consideró que de los hechos probados se advierte que, si bien dice actuar en su condición de representante legal de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través de Coomeva EPS S.A., no demostró dicha calidad; en relación con Coomeva EPS S.A., estimó « que si bien las personas jurídicas son titulares de “derechos fundamentales”, cuya protección pueden invocar a través de la tutela, no lo son de las prerrogativas a la salud y la vida, predicables única y exclusivamente de los individuos de la especie humana “en atención a su calidad intrínseca de tal” », por lo que se torna improcedente la salvaguarda.

En punto al reclamo referente a que los Juzgados Civiles y Laborales del Distrito Judicial de Cúcuta decretaron el embargo y posterior retención de los dineros de las cuentas de “ recaudo de aportes” y “ maestra” que tiene la EPS en los Bancos AV Villas y de Occidente, al estimarlas inembargables, concluyó, que no en todos los despachos de la referida jurisdicción se siguen procesos contra Coomeva EPS S.A.; que algunos en los que se adelantan tales pleitos no se han decretado dichas medidas; y que en los que sí se ha ordenado embargo, frente a esas decisiones ningún reproche en ese sentido ha sido elevado, por lo que los funcionarios de conocimiento no han tenido oportunidad de pronunciarse sobre el tema.

III. IMPUGNACIÓN El representante legal de la EPS COOMEVA la impugnó. Reprochó, que el juez de tutela de primer grado se limitó a « mencionar la existencia de mecanismos ordinarios para discutir la inembargabilidad de los recursos del Sistema General del Seguridad Social en Salud ante el juez natural, que por demás no son efectivos e idóneos (…) y se abstiene de analizar la conducta que han desplegado los juzgados que se identifican al desatender el ordenamiento jurídico y la afectación que a nivel de derechos fundamentales se genera con la misma ».

Como argumento adicional, adujo que el hecho del embargo y de la retención de los dineros mencionados, constituye una vulneración al derecho a un debido proceso del que es titular Coomeva, como Entidad Promotora de Salud y administradora de recursos públicos revestidos del carácter de inembargables; que « bien podría haberse emitido una orden por un lado pudiera satisfacer y armonizar el criterio orgánico puesto de presente por el a quo, con la protección de los recursos parafiscales deprecada (…) lo cual se solicita al ad quem que analice al momento de desatar la impugnación (…) ».

Por ende, pide revocar la sentencia de tutela impugnada, para en su lugar conceder el amparo invocado frente al derecho fundamental al debido proceso del que es titular COOMEVA, así como a los derechos a la salud y a la vida, de que son titulares los usuarios afiliados a la EPS, y en consecuencia, que se ordene a los Juzgados « Sexto Civil del Circuito de Oralidad, Séptimo Civil Municipal, Séptimo y Primero Civil del Circuito de Oralidad, Cuarto y Primero Laboral del Circuito, que dejen sin efectos las providencias judiciales mediante las cuales decretaron el embargo de recursos del Sistema General del Seguridad Social, y en lo sucesivo se abstengan de conceder tal medida respecto de dineros que ostenten la condición de inembargables, para lo cual en las providencias en que se determine la opción de embargos, deberá referirse de manera específica que la medida podrá hacerse efectiva siempre que no recaiga sobre cuentas que manejen recursos con la citada calidad ».

En el evento de no acceder a dicha petición, conceder « la orden de levantamiento de las medidas cautelares aquí atacadas, como un mecanismo transitorio mientras COOMEVA EPS S.A. tramita ante el juez de conocimiento de los procesos ejecutivos el desembargo definitivo de las cuentas afectadas con la medida ». IV. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Sin embargo, dicha facultad no es absoluta sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que bien pueden estar definidos expresamente como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de dicha normativa, adquieren tal categoría, por conexidad. De cara a los argumentos expuestos por el extremo impugnante, se advierte que la acción de tutela está orientada 1) a que se dejen sin efecto las providencias judiciales mediante las cuales los Juzgados Sexto Civil del Circuito de Oralidad, Séptimo Civil Municipal, Séptimo y Primero Civil del Circuito de Oralidad, Cuarto y Primero Laboral del Circuito, todos de Cúcuta, decretaron el embargo de las cuentas de la EPS COOMEVA que contienen los recursos del Sistema General del Seguridad Social; y 2) a que se ordene a todos los despachos judiciales abstenerse de decretar nuevos embargos, o si es del caso, referir de manera específica que la medida podrá hacerse efectiva siempre que no recaiga sobre dichas cuentas.

Bajo ese panorama, en primer lugar, esta Sala de la Corte coincide con la primera instancia, en cuanto consideró que se desconoce el principio de subsidiariedad, identificado por la jurisprudencia constitucional como presupuesto necesario para la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales. Nótese cómo en ninguno de los procesos en los que se ha decretado el embargo y retención de los dineros que tiene la ejecutada EPS COOMEVA en las distintas entidades bancarias o financieras de Cúcuta, se encuentra acreditado que haya elevado solicitud alguna respecto de dichas cautelas, por su propia incuria; de manera que, no puede en este momento, luego de omitir la utilización de los recursos que tiene a su alcance para controvertir tales decisiones, acudir a la tutela en franco desconocimiento de su carácter residual y subsidiario que, precisamente, está orientado a impedir su uso como remedio adicional o alternativo de los previstos por el legislador.

Adicionalmente, respecto del proceso que se adelantó ante juzgado Quinto Civil del Circuito Escritural Permanente, se observa que si bien es cierto la ejecutada COOMEVA EPS interpuso recurso de apelación entra contra la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2015, lo cierto es que se encuentra surtiendo el recurso de alzada, no siendo dable adelantar en forma paralela esta acción constitucional, pues precisamente el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, consagra como causal de su improcedencia, la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial.

En segundo lugar, en punto a lo solicitado por la impugnante, atinente a que se ordene a todos los despachos judiciales, a futuro, abstenerse de decretar nuevos embargos, tal pedimento no es procedente, por cuanto no se presenta un hecho concreto que implique la vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado ahora por la accionante.

Y ello es así por cuanto, ciertamente, la vulneración y amenaza son modalidades distintas de afectación de derechos fundamentales. En efecto, la vulneración y la amenaza de estos derechos son conceptos autónomos que fueron previstos por el constituyente de 1991 en el artículo 86 de la Constitución Política, como formas de afectación de los derechos fundamentales.

Pues, mientras que la vulneración lleva implícito el concepto de daño o perjuicio, la amenaza es una violación potencial que aparece como inminente y próxima. Así, para que se estructure una amenaza a los derechos fundamentales debe confluir un elemento subjetivo y uno objetivo: El primero es la convicción de la existencia de un riesgo y el segundo es la condición material de la que se pueda deducir, en forma razonable, la presencia de un riesgo (STL rad.36663, 7 feb. 2012».

En el presente caso, la entidad accionante adujo que uno de los propósitos de la presente acción constitucional, es conjurar la amenaza a su derecho fundamental al debido proceso en las providencias en las que a futuro se determine la opción de embargos. No obstante, considera la Sala que ante la inexistencia de un hecho a partir del cual se pueda deducir tal amenaza, la tutela se torna improcedente.

Las Anteriores consideraciones resultan suficientes para confirmar la decisión recurrida. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado.

SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 15