República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 66235 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL7284-2016 Radicación no 66235 Acta no 17 Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por el SINDICATO DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y ENTES TERRITORIALES Y DEPARTAMENTALES DEL SECTOR SALUD A NIVEL NACIONAL, DEPARTAMENTAL O MUNICIPAL -SINSERPUSALUD, contra la decisión proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CARTAGENA el 5 de abril de 2016, que negó el amparo solicitado dentro de acción de tutela promovida por el recurrente contra el DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR, el HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL CARIBE y la NACIÓN- MINISTERIO DEL TRABAJO.
I.
ANTECEDENTES El peticionario interpuso la presente acción de tutela, como mecanismo transitorio, con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la dignidad humana, a la igualdad, a la asociación sindical, a la negociación sindical, a la libertad sindical, al fuero sindical y a los derechos consagrados en los convenios y pactos internacionales.
Se desprende que la organización sindical fue fundada el 19 de enero de 2016 por un grupo de empleados del Hospital Universitario del Caribe, la cual es de primer grado y de industria o rama de actividad económica, y afiliado a la federación denominada Unión de Trabajadores Democrática de Bolívar y a la Confederación General del Trabajo. El 26 de enero realizaron la correspondiente inscripción en el registro sindical ante el Ministerio del Trabajo; y al día siguiente presentaron un oficio ante la gerente del Hospital Universitario del Caribe, en el que solicitaron un día de permiso a la semana para la junta directiva, con el fin de desarrollar actividades sindicales, como también la anotación de su condición de aforados en la hoja de vida.
Expresó que el 25 de febrero presentó ante la Gobernación de Bolívar y el Hospital Universitario del Caribe « un pliego de solicitudes sindicales », dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 11 del Decreto 160 de 2014, y en el cual, además, informó quienes eran sus negociadores principales y suplentes, junto con sus asesores; situación de la cual notificaron al Ministerio del Trabajo a través de comunicación del 1º de marzo de 2016.
Señaló que la Gobernación de Bolívar expidió el Decreto 120 de marzo 2 de 2016, en el que expuso que el 29 de febrero de ese mismo año el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación de Bolívar presentó pliego de solicitudes, y que el 1º de marzo lo hicieron las organizaciones sindicales Sintraemdegbol, Sintraofipubol, Sintraedubol, Sintrenal y Anthoc, precisando a su vez que si bien las solicitudes radicadas después de febrero eran extemporáneas, resultaba procedente impartirle el trámite correspondiente, por lo que recibió como válidos los pliegos de solicitudes presentados por las organizaciones referidas, designó los negociadores y fijó el 9 de marzo para instalar mesa de negociación. Anotó que el 10 de marzo concurrió a la mesa de negociación, pero la Gobernación del Bolívar le manifestó que el pliego de solicitudes no fue presentado ante ellos y que por ser trabajadores del Hospital Universitario del Caribe, organismo descentralizado, con personería, patrimonio propio y autonomía administrativa, «no podemos estar sentados en la mesa negociando con ellos».
Adujo que el Hospital Universitario del Caribe no se ha pronunciado en relación al escrito radicado el 27 de enero de 2016, con lo que vulnera sus derechos al « no otorgar el permiso sindical, no reconocer a la organización sindical y no efectuar la anotación en nuestra hoja de vida de la condición de aforados». Como soporte de la queja constitucional esgrimió que la Gobernación de Bolívar, con la expedición del Decreto 120 de 2016, desconoció el pliego de peticiones que oportunamente presentaron, con las implicaciones que ello conlleva al negarse a negociar, además de desestimar que « el señor GOBERNADOR DE BOLIVAR hace parte de la estructura orgánica presidiendo la JUNTA DIRECTIVA de la ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL CARIBE y aprobando el presupuesto de las vigencias fiscales».
Por lo anterior, solicitó el amparo de los derechos fundamentales que considera vulnerados y, como consecuencia de ello, se ordene a la Gobernación de Bolívar « anular el Decreto 120 de 2016 » y, en su lugar, que expida los actos administrativos pertinentes a fin de dar cumplimiento al Decreto 160 de 2014, incluyendo al sindicato en la mesa de negociación; que oficie a la E.S.E. Hospital Universitario del Caribe con la « finalidad que haga pare dentro de la mesa de negociación atendiendo las peticiones de nuestra organización sindical»; y que se suspenda la mesa de negociación hasta tanto se resuelva sobre el pliego de peticiones presentado.
Así mismo, en relación con la E.S.E. Hospital Universitario del Caribe, que dé respuesta al escrito radicado el 27 de enero de 2016; que conceda los permisos sindicales peticionados y realice las anotaciones pertinentes en las hojas de vida de su condición de aforados; y que instale e inicie la respectiva negociación. Finalmente, que se ordene al Ministerio del Trabajo, ante el desconocimiento a lo previsto en el Decreto 160 de 2014, iniciar las investigaciones correspondientes; y se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para los fines pertinentes.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA El 15 de marzo de 2016, el a quo admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los accionados. La Gobernación del Bolívar esgrimió que la administración no desconoció derecho alguno de la parte actora, toda vez que el proceso de negociación que pretende adelantar se surte es ante la entidad o autoridad competente, condición que recae en la E.S.E. Hospital Universitario del Caribe, por ser una entidad descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, la cual, por demás, la representa su gerente, quien es el ordenador del gasto.
Precisó que de la solicitud presentada por la organización sindical, por competencia, dio traslado a la Gerente de la referida E.S.E., situación que le informó a la presidenta del sindicato. El Ministerio del Trabajo adujo que «ordenará se comisione a la inspectora (…) Para que dé inicio averiguación preliminar y/o procedimiento administrativo sancionatorio contra ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL CARIBE, por los hechos que originaron la acción».
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 5 de abril de 2016, concedió la protección procurada en relación al derecho de petición y, en dicho sentido, ordenó a la E.S.E. Hospital Universitario del Caribe que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación, se pronuncie sobre la petición elevada el 27 de enero de 2016.
Determinación que soportó en que en el plenario la entidad no acreditó que hubiera dado respuesta de fondo a lo solicitado en dicha calenda. En relación con la censura elevada contra la Gobernación del Bolívar, consideró que en razón a la naturaleza de las pretensiones de la acción, estas deben ser peticionadas ante la jurisdicción competente por ser asuntos que escapan a la órbita del juez constitucional, sin que se acreditaran las condiciones propias que permitieran colegir la existencia un perjuicio irremediable.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el actor la impugnó. Adujo en sustento de su desacuerdo que el juez constitucional no se ocupó de analizar los cuestionamientos elevados contra la Gobernación del Bolívar, mismos que se encuentra debidamente soportados con la documental allegada, de la cual se desprende que, contrario a lo afirmado por la entidad en el Decreto 120 de 2016, presentó oportunamente pliego de solicitudes.
IV. CONSIDERACIONES En el caso sub examine, la pretensión de la parte accionante consiste, básicamente, en que se ordene al Departamento de Bolívar que « anule » el Decreto No. 120 del 2 de marzo de 2016, por el cual se designan los negociadores y asesores de la Administración Departamental de Bolívar para el Proceso de Negociación 2016 con las Organizaciones sindicales Sintraedubol, Sintraofipubol, Sintraemdegbol, Sintrenal, Anthoc y Sudeb y, en su lugar, que expida un nuevo decreto en el cual se establezca como válidamente recibido el pliego de solicitudes que como sindicato presentaron, se designen negociadores y asesores y, en consecuencia, sea incluido en la mesa de negociación. Esgrime como soporte de su queja, que con la anterior decisión se desconoció que oportunamente presentó pliego de solicitudes, tal como lo prevé el artículo 11 del Decreto 160 de 2014, por lo que la negativa para iniciar la etapa de la negociación con la asociación sindical SINSERPUSALUD, desconoce unos derechos consagrados en la Constitución, los tratados y convenios internacionales.
Pues bien, previo a resolver el cuestionamiento elevado por el impugnante, y aun cuando el reproche se dirige en relación con la presentación oportuna del pliego de solicitudes, es importante recordar, en relación con los permisos sindicales que fueron peticionados a la E.S.E. accionada, que para los servidores públicos rige el Decreto 2813 de 2000 que reglamentó el artículo 13 de la Ley 584 de 2000 que su vez desarrolla el artículo 39 de la Constitución que reconoce a los representantes sindicales las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. Tal Decreto estableció la obligatoriedad para todas las ramas del Estado, sus órganos autónomos y sus organismos de control, y demás entidades y dependencias públicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal, de conceder permisos remunerados a los representantes sindicales de los servidores públicos, garantía de la cual gozan los integrantes de los comités ejecutivos, directivas y subdirectivas de confederaciones y federaciones, juntas directivas, subdirectivas y comités seccionales, comisiones legales o estatutarias de reclamos, y los delegados para las asambleas sindicales y la negociación colectiva.
Por otra parte, el Decreto 160 de 2014 reglamentó la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de la OIT, sobre protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública, en particular, en lo atinente a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos.
Como primera medida, fijó su marco de aplicación, excluyendo del mismo a los empleados públicos que detalla en su artículo segundo, estableciendo además unas precisas reglas, de donde se destaca que no se pueden usurpar competencias constitucionales ni legales, y la sintonía con la estabilidad económica y financiera de la entidad. Así mismo, consagró que son materia de negociación las condiciones de empleo y las relaciones entre las entidades y autoridades públicas competentes y las organizaciones sindicales de empleados públicos, excluyendo expresamente lo relacionado la estructura de la entidad; la competencias de dirección, administración y fiscalización del Estado; el mérito como soporte de la carrera administrativa general; la atribución disciplinaria de las autoridades públicas; y la potestad subordinante de la autoridad pública.
En tratándose de la negociación, en el aparte pertinente de su artículo 11 dispuso: TÉRMINOS Y ETAPAS DE LA NEGOCIACIÓN. La negociación del pliego se desarrollará bajo los siguientes términos y etapas: 1. Los pliegos se deberán presentar dentro del primer bimestre del año. 2. La entidad y autoridad pública competente a quien se le haya presentado pliego, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes al último día del primer bimestre, con copia al Ministerio del Trabajo, informará por escrito los nombres de sus negociadores y asesores, y el sitio y hora para instalar e iniciar la negociación. 3.
La negociación se instalará formalmente e iniciarán los términos para la misma, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la designación de los negociadores. (…) En el presente evento, conforme a lo expuesto por la accionada, no puede considerarse que dicha autoridad esté vulnerando los derechos fundamentales invocados por el actor, al no haber decretado que recibió como valido el pliego de solicitudes del sindicato Sinserpusalud y, en dicho sentido designar como negociadores y asesores de la Administración Departamental para los asuntos allí solicitados, a fin que participen en la respectiva mesa de negociación. Sobre el particular, si bien se encuentra acreditado que el 25 de febrero del año en curso radicó ante dicha autoridad un documento denominado «PRESENTACIÓN DE PLIEGO SINDICAL 2016», en el cual además informó los negociadores principales y suplentes, junto con los asesores, también lo es que la entidad consideró que no es la competente para imprimirle el curso al procedimiento de negociación, por lo que remitió, por competencia, tal solicitud a la Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Cartagena, situación que informó al aquí accionante.
Sobre este punto en particular, debe resaltarse que la Gobernación soportó tal determinación en que la referida E.S.E. constituye una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, por lo que es a ella a quien le corresponde impartir el trámite correspondiente.
Dicho de otra forma, el razonamiento que llevó a la entidad departamental a no incluirla dentro del Decreto 120 de 2016, no se fundó en una supuesta falta de presentación del pliego de solicitudes, sino que, con apoyó en el artículo 4º del Decreto 160 de 2014, estimó que no era parte en la negociación por cuanto no era la «autoridad pública competente », pues ella no es la investida por la Constitución Política y la ley de atribuciones en materia de fijación de condiciones de empleo; argumento que no luce como arbitrario o antojadizo.
Incluso, si bien el peticionario aduce que en el presente asunto se debe tener en cuenta la situación acaecida con la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, quien firmó un acuerdo laboral, entre otros, con una organización de la E.S.E. del Hospital Local de dicha ciudad, el cual tiene la misma naturaleza del Hospital Universitario de Cartagena, tal situación solo muestra su visión personal del asunto, pero de modo alguno puede estimarse que tal proceder debe replicarse por las autoridades, a fin de proteger el derecho a la igualdad, entre otras, por la potísima razón que la decisión adoptada proviene de un ente diferente al accionado, el cual, como se vio, ya expuso su postura sobre el asunto.
El escenario propuesto, y a partir del cual se desprende el resto de pedimentos, plantea un conflicto que no puede ser dilucidado por el juez de tutela, tomando en cuenta la específica y restringida finalidad que el artículo 86 de la Constitución le otorgó a esta acción, y que no es otra distinta que la de consagrar la protección inmediata de los derechos fundamentales « cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública »; así como la específica previsión que trae la norma en cuanto a que dicha acción « sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ».
Del texto anteriormente trascrito surge con toda claridad que no es viable el ejercicio de la acción de amparo si se pretermiten las acciones especiales que las leyes han consagrado como los mecanismos más idóneos para que las personas puedan lograr el reconocimiento de sus derechos cuando consideren que los mismos han sido vulnerados, pues es de su naturaleza el carácter subsidiario o supletorio, razón por la cual no se puede utilizar para sustituir los cauces legales ordinarios o especiales, o para variar las reglas de la competencia. En efecto, la determinación sobre la procedencia de la pretensión que se reclama, esto es, la nulidad del Decreto 120 de 2016, es asunto que en manera alguna es de competencia del juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que competen a otras autoridades, sino que estos pronunciamientos se logran mediante las acciones o recursos conducentes, donde sea el juez competente el que indique si le asiste o no la razón al peticionario, y en este orden de ideas mal podría predicarse vulneración de derecho fundamental alguno. Más aun cuando el accionante bien ha podido acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, y con ello procurar el amparo de sus derechos, sin que de los hechos expuestos sea dable colegir la existencia de un perjuicio irremediable.
Finalmente, en cuanto a la solicitud de ordenar que se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de Nación «para los fines que estime pertinente», debe decirse que no es la tutela la vía para lograr tal fin; razón por la cual puede eventualmente, si a bien lo tiene, acudir el petente ante las autoridades competentes, a fin de que se pronuncien sobre el motivo de su inconformidad.
En este orden de ideas, habrá de confirmarse la sentencia impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CARTAGENA el 5 de abril de 2016, dentro de la acción instaurada por SINDICATO DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO Y ENTES TERRITORIALES Y DEPARTAMENTALES DEL SECTOR SALUD A NIVEL NACIONAL, DEPARTAMENTAL O MUNICIPAL -SINSERPUSALUD contra el DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR, el HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL CARIBE y la NACIÓN- MINISTERIO DEL TRABAJO.
SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 14