República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 66407 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL7060-2016 Radicación n° 66407 Acta 18 Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por FLORA CAMPO BECOCHE, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali el 15 de abril de 2016, dentro de la acción de tutela que promovió contra la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DEL TRABAJO y el MUNICIPIO DE LA CUMBRE – VALLE DEL CAUCA, trámite al que fue vinculado el CONSORCIO COLOMBIA MAYOR.
I.
ANTECEDENTES La señora Flora Campo Becoche, obrando en su propio nombre y representación, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, mínimo vital, seguridad social y debido proceso. Señaló que tiene 63 años de edad, no tiene cónyuge ni compañero permanente, ni tampoco hijos y que por su condición ancestral descendiente de indígenas Páez, su lenguaje no es muy claro; que en noviembre de 2014, le informó al Alcalde del municipio de la Cumbre, que no tiene pensión, ni percibe ingreso alguno y que vive de la caridad de una familia que le permite ocupar una habitación de su casa en el corregimiento de Las Pavas; que en el Sisbén tiene un puntaje de 22.81; que en noviembre de 2014 solicitó a la Alcaldía municipal de La Cumbre, que la incluyera en el programa de protección social al adulto mayor y después de varias visitas a esa entidad sin obtener información alguna, reiteró su petición en el 2015; que por oficio del 17 de junio de 2015, la Alcaldía le respondió lo siguiente: «…el Ministerio de Trabajo como entidad encargada de otorgar este beneficio económico se encuentra realizando un proceso de priorización con beneficiarios…cada 6 meses debe estar preguntando por la adjudicación de dicho beneficio…»; que «con periodicidad se ha acercado a las oficinas de la Alcaldía de la Cumbre y ningún funcionario sabe darle respuesta clara, concreta y precisa»; que no tiene dinero para trasladarse constantemente del corregimiento Las Pavas al municipio de La Cumbre a consultar si sus peticiones han sido resueltas.
Que una amiga que averiguó sobre su caso en la Alcaldía de la Cumbre, le informó que «está inscrita en el listado del 22 de diciembre de 2014, pero que debe hacer una nueva inscripción y deben hacerle una nueva visita, lo que no es justo, ni lógico porque ya cumplió desde el año 2013 con los requisitos que le exige la Alcaldía». Por lo anterior, solicita el amparo de los derechos fundamentales invocados, y en esa medida se le conceda el beneficio económico que el Gobierno tiene establecido para lo población adulta mayor en estado de vulnerabilidad.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 1 de abril de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali avocó conocimiento, y ordenó notificar a las entidades accionadas y vinculados para que hicieran uso del derecho de defensa. El Consorcio Colombia Mayor informó que consultada la base de datos, se verificó que la accionante actualmente no es beneficiaria del Programa Colombia Mayor, ni figura en el listado de priorización de potenciales beneficiarios del municipio La Cumbre; que por correo electrónico remitido el 7 de abril de 2016 por la Dirección Operativa del Consorcio, «se manifestó que el Municipio de La Cumbre envió a la firma digitadora en diciembre de 2014 los documentos para priorización, sin embargo no se procesó debido a que se allegó copia de la cédula de ciudadanía en un formato no vigente (…)»; que a la fecha el municipio no ha remitido nuevamente y en debida forma los documentos de la accionante, para iniciar el proceso de ingreso al Programa Colombia Mayor; que conforme a la Resolución 1370 de 2013 del Ministerio del Trabajo, es competencia de los entes territoriales realizar la priorización de los posibles beneficiarios y de remitir la ficha de priorización al Consorcio que como administrador fiduciario se encarga «únicamente de realizar el cruce de bases de datos para verificar el cumplimiento de los requisitos».
El Ministerio del Trabajo manifestó que el programa de protección Colombia Mayor es auspiciado por el Gobierno Nacional para la población en situación de vulnerabilidad y se financia con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional que es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita a ese Ministerio, cuyos recursos son administrados en fiducia pública, actualmente a través del Consorcio Prosperar, hoy Consorcio Colombia Mayor; que el subsidio económico es entregado a la población de la tercera edad que cumpla los requisitos contenidos en el Decreto 3771 de 2007; que en consideración a que no son suficientes los recursos para cubrir el total de la población potencialmente beneficiaria, el artículo 33 del Decreto 3771 de 2007, modificado por el Decreto 455 de 2014 estableció unos criterios de priorización «y el resultado de la sumatoria de estos determina el grado de vulnerabilidad que presenta cada aspirante», a fin de determinar la base de datos de los potenciales beneficiarios.
Que para acceder al subsidio, «las personas interesadas (…) deben inscribirse ante la Alcaldía del municipio donde residen; sin embargo, el hecho de estar inscritas no significa el otorgamiento del subsidio, pues se requiere que haya cupos disponibles ya sea por ampliación de cobertura o por liberación de cupos», que el aspirante cumpla los requisitos para el acceso y que se respete el orden de turno para la asignación dada la limitación de los recursos.
Que en el caso de la accionante, no aparece registrada como beneficiaria o priorizada en el programa Colombia Mayor; que el Registro Único de Afiliados a la Seguridad Social –RUAF-, reporta que la señora Flora Campo Becoche percibe una pensión de vejez por parte del ISS, reconocida bajo la Resolución número 5425 del 1 de enero de 2008, situación que le impide ingresar al programa de protección al adulto mayor.
El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó su desvinculación por falta de legitimación por pasiva, toda vez que las pretensiones de la accionante deben ser atendidas por el Ministerio del Trabajo entidad encargada del programa Colombia Mayor. Por sentencia del 15 de abril de 2016, el Tribunal negó el amparo reclamado, pues si bien la accionante es una persona que goza de especial protección por pertenecer a la población de la tercera edad, «encuentra la Sala que a folios 3 y 5 aparecen comunicaciones del 20 de noviembre de 2014 y la más reciente del 12 de junio de 2015, suscritas por el alcalde del Municipio de La Cumbre donde le expresa a la actora cuales son los requisitos y documentos que necesita allegar, para efectos de concursar por los subsidios del programa del adulto mayor, sin que en los hechos narrados en el escrito de tutela la accionante manifieste haber agotado con posterioridad a estos oficios, todos y cada uno de los pasos que le fueron descritos»; que por lo anterior, «le es imposible a las accionadas proceder con la inscripción de la señora Flora Campo Becoche (…), pues no ha cumplido con su deber de efectuar, conforme lo indican los procedimientos la entrega de la documentación solicitada…».
Finalmente, resaltó que revisada la información obtenida del Registro Único de Afiliados a la Protección Social –RUAF-, se registra que la accionante cuenta con una pensión de vejez, reconocida por el ISS el 1 de enero de 2008, y que actualmente se encuentra activa, «situación que debe ser motivo de verificación por parte de las accionadas al momento de estudiar los documentos presentados por la actora en procura de establecer si se tiene o no derecho al subsidio del adulto mayor».
III. IMPUGNACIÓN La accionante aduce que no es cierto que el ISS le haya otorgado una pensión de vejez, «pues nunca la ha solicitado y no recuerda haber estado afiliada al ISS. Por lo que es necesario ahondar más en esa situación (…), hasta el punto que puedo pensar que existe una posible suplantación, pues en el año 2008 justo fue la época en que la inscribieron en el SISBÉN»; que en noviembre de 2014 diligenció todos los formularios ante la Alcaldía de La Cumbre para inscribirse en el programa Colombia Mayor.
Y además reúne los requisitos para acceder al subsidio, pues está incluida en el SISBÉN y no tiene ningún tipo de ingreso; que no entiende porque debe aportar nuevamente los documentos, cuando ya cumplió con esa exigencia y lo que se evidencia es la negligencia de la Alcaldía de La Cumbre en enviarlos a la entidad competente para poder gozar del beneficio.
Posteriormente, la accionante allegó oficio expedido el 21 de abril de 2016 por Colpensiones, mediante el cual certifica que por acto administrativo número 5425 de 2008 le concedió indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, en cuantía de $2.535.552 y que actualmente su estado es «INACTIVO ». IV. CONSIDERACIONES El artículo 13 de la Constitución Política introduce la cláusula general de protección, a cargo del Estado, de las personas en situación de debilidad manifiesta, originada por su condición económica, física o mental.
Bajo ese lineamiento, la jurisprudencia ha brindado especial salvaguarda constitucional a determinados grupos, entre otros el de la tercera edad, quienes por su situación requieren de particular consideración, con mayor razón si no cuentan con recursos económicos para subsistir dignamente o se encuentran incapacitados para trabajar debido a su edad y estado de salud, o no cuentan, como lo es la gran mayoría, con familia que les proporcionen apoyo, incluso afectivo.
Diversos instrumentos internacionales proclaman la protección de los ancianos, entre los que se destacan el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), que en su artículo 17 dispone que «toda persona tiene derecho a protección especial durante su ancianidad».
Esta Sala ha adoctrinado que dicho deber está consignado en la Constitución Nacional en el artículo 46, que en armonía con el principio de solidaridad impone al Estado la obligación de adoptar las medidas necesarias para proteger a los ancianos de la indigencia, garantizándoles los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario, prerrogativa que se encuentra desarrollada a nivel legislativo en los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993.
Fue así que en desarrollo de las facultades conferidas al Gobierno Nacional mediante la prenombrada Ley 100 (artículos 13, 20, 25 a 29) en punto a la creación y reglamentación del Fondo de Solidaridad Pensional, así como lo relacionado con la protección al adulto mayor (artículos 257 y 258 de la Ley 100), se creó el programa de auxilios para ancianos indigentes con características y competencias definidas, sobre lo cual la Sala explicó recientemente en la sentencia CSJ STL3339-2015 lo siguiente: Como ya se precisó los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993 consagran el programa de auxilios para los «ancianos indigentes», cuyo objeto es brindar un apoyo económico en virtud del cual se les entrega hasta el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, siempre que se cumplan los requisitos que allí se señalan, y que se desarrollaron en forma específica en el artículo 30 del Decreto 3771 de 2007, entre los que se encuentran: ser colombiano, adulto mayor, vivir en la calle y de la caridad pública, que su ingreso no supere medio salario mínimo legal mensual vigente, o inferior a uno en caso de que viva con la familia.
Lo anterior sin duda es una manifestación legal del citado artículo 46 superior, y para tal propósito, se implementó el Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia Mayor, cuyos recursos provienen de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, y son administrados por sociedades fiduciarias. Ahora, dada la inmensa población que requiere de estas ayudas, es lógico que existan reglas para determinar quienes lo necesitan con más urgencia, y por ello, además de lo ya descrito, se establecieron criterios de priorización, actualmente consagrados en el artículo 3º del Decreto 455 de 2014, el cual modificó el 33 del 3771, que son como sigue: «1.
La edad del aspirante. 2. Los niveles 1, 2 del Sisbén y el listado censal. 3. La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante. 4. Personas a cargo del aspirante. 5. Ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de ninguna persona. 6. Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando aportes a dicho sistema.
En este evento, el beneficiario deberá informar que con este subsidio realizará el aporte a pensión con el fin de cumplir los requisitos. Este criterio se utilizará cuando al beneficiario le hagan falta máximo 100 semanas de cotización. 7. Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio. 8. Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio».
Tales presupuestos, previa inscripción, deben ser aplicados por la respectiva entidad territorial, quien verifica su cumplimiento y selecciona a los beneficiarios cada 6 meses, según el parágrafo 1º de la norma indicada. Cuando una persona cumple las condiciones de vulnerabilidad antes precisadas y bajo los criterios de priorización es seleccionado por la administración para acceder al subsidio económico, se materializa la intervención del Estado Social de Derecho con el fin de garantizar los derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y a la integridad personal de quienes pertenecen a sectores de amplia vulnerabilidad y marginalidad, como son los ancianos en condición de pobreza.
En esa medida, surge para la persona un derecho que debe ser respetado dentro de los límites que establece la propia norma, pues también existen reglas que configuran el retiro y exclusión de los subsidios económicos, que se precisan en el artículo 37 del citado Decreto 3771 de 2007, modificado por el precepto 4º del Decreto 455 de 2014. Bajo ese contexto, aunque es evidente el propósito constitucional de protección a los ancianos en condición de pobreza, no lo es menos que tal objetivo está reglamentado por el legislador y el Gobierno Nacional, por manera que la función del juez de tutela se limita a auscultar si dentro de esos procedimientos existen derechos fundamentales que han sido vulnerados, y en tal contexto velar por su protección. En el asunto, de la documental aportada por el Consorcio Colombia Mayor al dar contestación, se extra que en diciembre de 2014 la Alcaldía del municipio La Cumbre remitió a esa entidad los documentos y la ficha de priorización de la señora Flora Campo Becoche para iniciar el procedimiento de inscripción al programa de protección al adulto mayor, sin embargo, según lo afirmó el Consorcio, tal solicitud fue rechazada porque la cédula de ciudadanía se aportó en un formato no vigente, sin que se cuente con nueva información de la accionante.
En efecto, de la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites administrativos necesarios para ser incluida en el programa de protección, pues en diciembre de 2014 remitió a la Alcaldía Municipal de La Cumbre, Valle, copia de la cédula de ciudadanía, certificado del Sisbén que registra un puntaje de 22,81, formulario para postulación al subsidio y ficha de priorización diligenciada por el ente territorial (folios 42 a 46).
Por lo anterior, y ante las condiciones de vulnerabilidad de la señora Campo Becoche, pues forma parte de un grupo poblacional considerado en estado de debilidad manifiesta, porque por su condición económica, física o mental requieren de una mayor atención, resulta contrario a los fines del Estado y las garantías superiores que la situación sobre si le asiste o no derecho a ser beneficiaria del programa quede sujeto a la indefinición causada por las actuaciones de orden administrativo de las entidades involucradas, especialmente por el Consorcio Colombia Mayor, ante la exigencia rigurosa y desproporcionada de que la cédula de ciudadanía se debe aportar en un formato vigente.
No puede olvidarse que el Estado, en virtud del principio de solidaridad debe procurar por garantizar las condiciones materiales para que personas como la accionante puedan disfrutar efectivamente de sus derechos. Lo anterior implica, que si bien no puede decretarse por esta vía excepcional que se conceda el subsidio económico pretendido, pues ello desbordaría el ámbito de esta acción, la accionante se ha visto afectada ante la falta de resolución de su solicitud por parte de las entidades accionadas.
Además la situación de dilación en el trámite para la inclusión de la accionante en el programa Colombia Mayor se mantiene, pese a que la interesada ha elevado varios derechos de petición y solicitudes a la Alcaldía Municipal de La Cumbre, Valle, la última de ellas resuelta por oficio del 12 de junio de 2015 (folios 5 y 6), donde le reiteran los documentos que debe anexar para el efecto, los cuales se sabe fueron aportados desde diciembre de 2014, por lo que se revocará el fallo impugnado, para en su lugar amparar los derechos fundamentales a la vida digna y al debido proceso, y en consecuencia ordenar a la Alcaldía Municipal de La Cumbre, Valle y al Consorcio Colombia Mayor, en el ámbito propio de sus respectivas funciones y obligaciones, que continúen con ese trámite, de manera diligente y procedan a establecer si la accionante es beneficiario o no del programa de protección al adulto mayor, al margen de que su documento de identidad se encuentre en un formato no vigente.
Finalmente, conforme lo verificó el Ministerio del Trabajo y el juzgador de primera instancia en el Registro Único de Afiliados a la Protección Social –RUAF- (folios 77, 78, 88 a 90), la señora Flora Campo Becoche figura con una pensión de vejez de «régimen prima media con tope máxime», reconocida por parte del ISS mediante resolución 5425 del 1 de enero de 2008, acto administrativo que coincide con el mencionado en la certificación expedida el 21 de abril de 2016 por parte de Colpensiones, y a través del cual se le reconoció una indemnización sustitutiva y no una pensión de vejez (Folio 6 del cuaderno principal).
Ante esa evidencia, y como quiera que la accionante insiste en que no tiene pensión lo cual acredita con la certificación aludida, la Sala oficiará a la Administradora Colombia de Pensiones –COLPENSIONES- y a la Fiscalía General de la Nación, para que investiguen, según sus competencias, si se trata de un error administrativo o de un caso de falsa identidad, toda vez que la accionante aparece inscrita en el Régimen de Salud Subsidiado y a su vez percibe una pensión de vejez con tope máxime según el registro del RUAF.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida digna y al debido proceso que le asisten a FLORA CAMPO BECOCHE, y en consecuencia, ORDENAR a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LA CUMBRE, VALLE DEL CAUCA y al CONSORCIO COLOMBIA MAYOR, que en el término no superior a (5) días, luego de notificada la presente providencia, y en el ámbito propio de sus respectivas funciones y obligaciones, reinicien y continúen con el trámite legal pertinente, y procedan a establecer si la accionante es beneficiario o no del programa de protección al adulto mayor, al margen de que su documento de identidad se encuentre en un formato no vigente.
TERCERO: OFICIAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –COLPENSIONES- y a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para que según sus competencias, INVESTIGUEN por qué la accionante aparece inscrita en el Régimen de Salud Subsidiado y a su vez percibe una pensión de vejez con tope máxime según el Registro Único de Afiliados a la Protección Social –RUAF-.
CUARTO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 3