República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado No. 40084 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL6830-2015 Radicación no 40084 Acta no 16 Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015). Se pronuncia la Corte sobre la acción de tutela interpuesta por el apoderado de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- contra la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE RIOHACHA y los JUZGADOS SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO y LABORAL DE DESCONGESTIÓN ambos de la misma ciudad.
I.
ANTECEDENTES La peticionaria presentó acción de tutela en contra de las autoridades judiciales accionadas, al considerar que estas le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Para el efecto manifiesta, en lo que interesa al trámite tutelar, que el señor Jaime Enrique Fuentes nació el 10 de enero de 1940; que prestó sus servicios en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, desde el 21 de septiembre de1961 hasta el 15 de abril de 1995, siendo su último cargo el de Mampostero V. Expone que mediante Resolución N°003149 del 10 de abril de 1995 la extinta CAJANAL EICE, le reconoció al señor Fuentes Rodríguez pensión de vejez en cuantía de $161.375,63 mensuales, a partir del 10 de enero de 1995, de conformidad con la Leyes 33 y 62 de 1985; que luego le reliquidó dicha prestación mediante Resoluciones Nos. 001704 y 14497 de 1995, y 017972 de 1997, elevando la cuantía de la prestación a la suma de $263.194,36, a partir del 16 de abril de 1995.
Relata que mediante Resolución N° 28786 del 13 de diciembre de 2004, CAJANAL le negó al señor Fuentes Rodríguez la solicitud de revisión de su pensión de vejez por considerar que la misma estaba conforme a la ley; por lo que esté inició un proceso ordinario laboral ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Riohacha. Explica que el juzgado de conocimiento dictó fallo el 26 de mayo de 2005 y condenó a CAJANAL a reliquidar la pensión de jubilación del señor Fuentes Rodríguez tomando como base el promedio de lo devengado en el último año de servicios, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10 del Decreto 1160 de 1989, suma que estableció en $2.809.402,75; sin embargo, dicho valor correspondía a la totalidad de los factores de salario devengados en el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 15 de abril de 1995.
Que apelada por el demandante la anterior decisión el Tribunal accionado confirmó la sentencia de primera instancia, el 24 de febrero de 2006. Indica que en cumplimiento del fallo, mediante Resolución N°UGM 034346 de 2012, CAJANAL reliquidó la pensión tomando el valor de la liquidación realizada por el Juzgado así: $2.809.402,75/12 x 75% =$175.587,00, con efectos fiscales a partir del 26 de junio de 2000 por prescripción trienal de conformidad a lo ordenado en el aludido fallo.
Acota que mediante Resolución N° RDP 019297 del 13 de diciembre de 2012, la UGPP negó una solicitud de corrección, aclaración o modificación de la anterior resolución, por considerar que estaba conforme a lo ordenado por el juzgado. Agrega que en el proceso ejecutivo a continuación del ordinario el Juzgado Laboral de Descongestión del Circuito de Riohacha, mediante providencia de 9 de septiembre de 2013, desconociendo lo establecido en los arts. 309 y 310 del CPC, procedió a corregir la sentencia de primera instancia proferida en el proceso ordinario, el 26 de mayo de 2005, así: “Para un total devengado durante el periodo base de liquidación de dos millones ochocientos nueve mil cuatrocientos dos pesos con sesenta y cinco centavos, que deberá ser divido entre los meses del periodo (3.5) y sobre ese monto obtener el porcentaje de la pensión…”.
Que en cumplimiento de la anterior decisión la UGPP, mediante Resolución N°RDP 005261 del 2014, modificó la Resolución UGM0343446 del 21 de febrero de 2012 reliquidando la pensión de vejez en cuantía de $602.014,87. Aduce que se agotaron los medios de defensa judicial al alcance de la Unidad, por cuanto tomó la sucesión procesal y, por ende, la defensa judicial de Cajanal en liquidación, a partir del 12 de junio de 2013, fecha para la cual ya se había agotado el proceso ordinario y estaba precluído el término para interponer el recurso de revisión, lo cual no se dio por negligencia de la entidad sino por el estado de cosas inconstitucionales reinantes al interior de Cajanal.
Que los requisitos de inmediatez y subsidiariedad se encuentran subsanados conforme lo expuesto en la sentencia CC T-835/14 y CE 11001031500020140283101. Concluye que la presente acción constitucional tiene la finalidad de preservar el erario, que está siendo transgredido con las decisiones adoptadas por las autoridades accionadas que se tornan irregulares al ordenar reliquidar la pensión de vejez del señor Jaime Enrique Fuentes Rodríguez con el 75% de la totalidad de los factores de salario devengados en el periodo comprendido entre el 1° de enero y el 15 de abril de 1995, es decir lo equivalente al promedio devengado en 3.5 meses; ingreso base de liquidación que arrojó un promedio mensual con la primera sentencia de $2’809.402,75 y con la corrección de $602.014,80.
Además incluyó factores salariales no contemplados en el Decreto 1158 de 1994, cuando lo correcto era liquidar según lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100/93. Razón por la cual la UGPP encuentra necesario el amparo de tutela para suspender los efectos del citado acto administrativo. Por lo anterior, solicita la tutela de sus derechos fundamentales invocados.
Que como consecuencia de ello, se deje sin efecto el fallo proferido el 26 de mayo de 2005 por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Riohacha, confirmado por el Tribunal accionado el 24 de febrero de 2006 y corregido mediante providencia del 9 de septiembre de 2013 por el Juzgado Laboral de Descongestión del Circuito de Riohacha y, en su lugar, se ordene dictar una providencia ajustada a derecho.
Mediante auto del 19 de mayo de 2015, esta Sala de la Corte admitió la acción tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas, informar a los demás intervinientes en el proceso que originó la presente acción y solicitó en préstamo el expediente contentivo del citado proceso. Dentro del término de traslado no se recibió respuesta alguna.
II. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que la tutela fue establecida como un mecanismo de defensa judicial, subsidiaria, preferente y sumaria dirigida a la protección inmediata de los derechos fundamentales de los asociados de los abusos de las autoridades y por excepción, de los particulares.
Ahora bien, en principio, la acción constitucional puede desplegarse en cualquier momento y aunque si bien no existe una restricción de índole legal respecto de su uso en el tiempo, se ha decantado jurisprudencialmente que en virtud del principio de la inmediatez que rige el impulso de la tutela, su ejercicio deberá efectuarse en un término prudente que proporcione la protección perentoria y urgente de los derechos fundamentales que sean deprecados.
Así, la mora en la utilización de la acción de tutela, la inhabilita como mecanismo inmediato para conjurar la amenaza o violación de los derechos fundamentales, de tal manera que su invocación debe hacerse dentro de un plazo suficientemente razonable para con ello lograr la efectiva protección constitucional como medio expedito y único ante la supuesta trasgresión de los derechos suplicados.
Es por eso que al intentar conseguir la protección constitucional después de transcurridos más de 20 meses de la presunta vulneración, como quiera que los hechos que motivaron la presentación de esta acción se remiten al 26 de mayo de 2005, cuando el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Riohacha profirió la sentencia de primera instancia dentro del referido proceso ordinario laboral que fue confirmada por el Tribunal accionado el 24 de febrero de 2006 y corregida mediante providencia del 9 de septiembre de 2013 por el Juzgado Laboral de Descongestión del Circuito de Riohacha conforme a la documental que milita a folio 37 y s.s. del cuaderno de tutela, con la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Jaime Enrique Fuentes Rodríguez, se desconoce el principio de inmediatez tantas veces mencionado, pues esta corporación ha considerado como un plazo prudencial y razonable para hacer uso de esta acción constitucional, el de seis (6) meses luego de proferida la decisión cuestionada o de ocurridos los hechos de los cuales se deriva la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se invoca.
En este mismo orden de ideas, es preciso señalar que tampoco se cumple el requisito de subsidiariedad, porque CAJANAL EICE no interpuso el recurso de apelación ni el extraordinario de casación y mucho menos intentó el recurso de revisión contra dicha decisión judicial, concluyéndose que no agotó los medios judiciales de defensa que se encontraban a su alcance para cuestionar la legalidad del fallo.
Ahora bien, la accionante sostuvo que los requisitos de inmediatez y subsidiariedad deben flexibilizarse y entenderse cumplidos, considerando que el estado de cosas inconstitucional en que se encontraba CAJANAL EICE, constituyó una causal de fuerza mayor, que justificó que dicha entidad no hubiese hecho uso de los medios de defensa al interior del proceso y, por otra parte, señaló que la UGPP sólo asumió la defensa judicial de los procesos a partir del 12 de junio de 2013, por lo que a pesar de que la sentencia en el proceso ordinario quedó en firme en el mes de marzo de 2006, el término dentro del cual interpuso la acción de tutela resultaba racional y proporcionado, aunado al hecho de que se trata de una prestación periódica.
Así las cosas, frente a estos dos argumentos expuestos por la parte actora, esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un caso similar al que ahora se estudia, en sentencia CSJ STL8235-2014, para lo cual manifestó: Frente al primer argumento, relativo al estado de cosas inconstitucional que se declaró en la sentencia T-068 de 1998, debe precisar la Sala que la Corte Constitucional ordenó que en el término de 6 meses se corrigieran las fallas de organización que afectaban «la pronta resolución de solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones».
La decisión se motivó en la necesidad de que se adoptaran medidas tendientes a garantizar que la Caja Nacional de Previsión Social no continuara trasgrediendo sus obligaciones frente a los afiliados. Así mismo, en la sentencia T-1234 de 2008, las medidas que se adoptaron fueron por causa de la incapacidad estructural de la entidad para cumplir los términos legales de respuesta a las peticiones presentadas por los ciudadanos. En ese orden, se infiere que si bien es cierto, la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional, su finalidad no fue otra que impulsar medidas tendientes a evitar que los derechos fundamentales de los afiliados, pensionados y usuarios de CAJANAL continuaran siendo vulnerados, por la desatención de sus peticiones.
Por tanto, no puede la entidad accionante valerse de este argumento, para justificar las omisiones o falencias que tuvo CAJANAL en la defensa de los procesos judiciales que estaban a su cargo, pues tal aspecto no fue cubierto por el mencionado estado de cosas inconstitucional; debe resaltarse que una cosa era la función de atención y respuesta a los usuarios y otra era la actividad de defensa procesal de la entidad, aspectos éstos que no pueden confundirse para darle los mismos efectos; razón por la que, a juicio de la Sala, no resulta plausible la justificación esgrimida.
Frente al segundo argumento, referente a que sólo hasta el 12 de junio de 2013, la UGPP asumió la defensa judicial de los procesos, la Sala considera que tampoco resulta admisible, pues si en gracia de discusión, se partiese de esa fecha para verificar el requisito de inmediatez, a la fecha de la interposición de esta acción han transcurrido más de 9 meses, superando el mínimo de 6 meses, que esta Corte estima como prudente y razonable para ejercer la acción. En este caso específico, respecto del argumento de que la UGPP solo asumió la defensa judicial de los procesos de CAJANAL, a partir del 12 de junio de 2013, con el cual pretende disculpar la tardanza en la defensa de los derechos presuntamente conculcados, es preciso advertir que no es recibo, porque aun si se tuviere en cuenta dicha fecha para el cumplimiento del requisito de inmediatez, lo cierto, es que entre esa data y el 8 de mayo de 2015 cuando se interpuso el amparo transcurrieron más de veintidós (22) meses.
Además resulta evidente que la citada Unidad tenía conocimiento del caso, pues fue esta entidad quien negó la solicitud de aclaración de la Resolución N°UGM 034346 de 2012, el 13 de diciembre del mismo año y luego, el 14 de febrero de 2014, la modificó en cumplimiento de la providencia de 9 de septiembre de 2013 proferida por el Juzgado Laboral de Descongestión de Riohacha, que corrigió la sentencia de primera instancia del proceso ordinario laboral, providencia frente a la cual tampoco mostró inconformidad alguna oportunamente, pues para esa data ya había asumido la defensa judicial.
Aunado a todo lo anterior, es preciso indicar que la acción de tutela no resulta procedente, porque la entidad accionante tiene a su alcance otro medio de defensa judicial idóneo, como es acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para atacar la legalidad de los actos administrativos con los cuales dio cumplimiento a las providencias que considera violatorias de derechos fundamentales.
Al respecto esta Sala, en un asunto donde también la UGPP mostraba su inconformidad frente a providencias judiciales que ordenaron la reliquidación de una pensión de vejez, en fallo CSJ STL5239-2015, expresó: Ahora bien, aun cuando se admitiera que el recurso a la constitución fue formulado en tiempo, éste no tiene vocación de prosperidad, pues, una de las principales características de este dispositivo constitucional es su residualidad, que lo convierte en la última herramienta de la que pueda hacer uso una persona para proteger los derechos que cree desconocidos, presupuesto que aquí, se itera, no se encuentra satisfecho.
En efecto, la entidad convocante tiene a su alcance las acciones ordinarias que la ley consagra para efectos de controvertir la resolución UGM 015810 de 31 de octubre de 2011, solicitar su nulidad, e incluso, obtener la suspensión provisional de su propio acto administrativo, en los estrictos términos de la L. 1437/2011, art. 230 y ss. Las acciones contencioso administrativas son idóneas y eficaces para alcanzar el cometido perseguido por la actora, que no es otro que obtener la invalidez de la resolución citada a través de la cual se dio cumplimiento a los fallos que tilda de «irregulares», para lo cual el Legislador ha previsto la vía descrita en el art. 97 ibídem:
ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. De ahí, se tiene que la parte interesada puede hacer uso de los mecanismos legales y acudir a la jurisdicción correspondiente para que se dirima la controversia por medio del agotamiento de las formas propias del proceso que la Ley ha consagrado.
En cuanto al argumento planteado por la parte actora acerca de la existencia de un perjuicio irremediable al erario que, en su sentir, justificaría la intervención excepcional del juez de tutela y que tornaría inocuo el agotamiento de la vía ordinaria, dado el perjuicio que se le ocasiona al patrimonio del Estado al pagar una pensión más elevada a la que tiene derecho el particular, debe resaltar la Sala que tal planteamiento entraña un debate jurídico que no puede ser ventilado en esta sede ius fundamental, además que tal situación no implica per sé que deban tomarse medidas impostergables y de extrema urgencia, pues aquel, puede ser restablecido eventualmente, si así se llegase a probar en el curso del proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa.
De este modo, el amparo deprecado no puede prosperar, ni siquiera como mecanismo transitorio, ya que corresponde a la entidad competente y a la jurisdicción contenciosa administrativa, determinar, con apego a la Ley que gobierna el asunto, si le asiste o no razón a la accionante respecto de la revocatoria de su propio acto administrativo, pues está claro que lo que se encuentra en discusión es si la resolución n° UGM del 31 de octubre de 2011 es o no legal, punto que no puede entrar a decidir de fondo el juez constitucional en sede de tutela, pues ello implicaría una usurpación a las competencias de quien por ley ha sido designado para ello.
En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, no hay lugar a conceder el amparo constitucional implorado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR por los motivos expuestos, la acción de tutela interpuesta por el apoderado de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- contra la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE RIOHACHA y los JUZGADOS SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO y LABORAL DE DESCONGESTIÓN ambos de la misma ciudad.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 10