Radicación n.° 72375 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL6760-2017 Radicación n.° 72375 Acta 16 Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por los accionados, UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC y FIDUPREVISORA en calidad de Gerente del CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL-2017, contra la decisión del 16 de marzo de 2017 proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLÍN, dentro de la acción de tutela interpuesta por JOSÉ HIGINIO ARROYO OJEDA.
I.
ANTECEDENTES José Higinio Arroyo Ojeda, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la salud y dignidad humana, presuntamente vulnerados por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Fiduciaria la Previsora S.A. (FIDUPREVISORA), Fiduagraria S.A., la Unidad de Servicios Penitenciarios (USPEC) y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015.
Refirió que se encuentra privado de la libertad y bajo la custodia del INPEC desde el 25 de agosto de 2006, recluido en el patio uno de la EPC LA PAZ de Itagüí (Antioquia); que en el año 2009 al martillar una puntilla, un fragmento «voló» hasta su ojo derecho; que por el dolor que experimentaba, solicitó a la dirección del penal lo remitiera a un especialista pero no atendieron su petición; que en el año 2010 se quejó ante la Fiscalía y los Magistrados de Justicia y Paz, quienes ordenaron su valoración a través del Instituto de Medicina Legal, entidad que rindió concepto y por ello el INPEC lo llevó al especialista en ese año, 2010, le diagnosticó que requería un trasplante de córnea y le mandó 16 controles, de los cuales solo asistió a 5, porque el INPEC no lo trasladó; que en el año 2016, luego de derechos de petición y acciones de tutela, el 26 de abril fue a consulta con el oftalmólogo en la IPS Universitaria y le determinó un «rechazo corneal OD, descompensación» que ameritaba un nuevo trasplante de córnea; que el 2 de agosto siguiente fue llevado a consulta con otra oftalmóloga en la misma IPS, y le diagnosticó «falla de trasplante corneal, glaucoma no controlado» y le prescribió un lente de contacto terapéutico; que el 5 de septiembre del año anterior le hicieron una ecografía en el ojo derecho que arrojó como resultado «que se debe descartar cuerpo extraño intraocular lente intraocular luxado, vitreitis y aumento de la excavación del nervio óptico»; que como el sistema carcelario no le asignó nuevas citas para continuar el tratamiento, le tocó solicitar las citas de manera particular cuando su familia logra conseguir los recursos; que el 1.° de diciembre de 2016 el INPEC lo trasladó a una cita particular y el cirujano de córnea le dijo que necesitaba realizar un procedimiento quirúrgico que le cotizó en la suma de $9.500.000.; que el malestar en el ojo es constante e insoportable lo que le impide dormir y el «normal desarrollo de mi vida, y sufro permanentemente de jaqueca y mareos» Por lo anterior reclamó, en resumen, se le brinde la atención y el tratamiento integral que requiere por la enfermedad de la visión que padece.
(fols. 1 a 4) TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 7 de marzo de 2017, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Surtido el trámite de rigor, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), señaló que la asistencia en salud que está pidiendo el accionante «corresponde prestarla al consorcio fondo de atención en salud apl 2017, quien está en la obligación de adoptar todas las medidas pertinentes tendientes a velar por [la] pronta prestación del servicio [de] salud a la población carcelaria, motivo por el cual no es procedente la vinculación de la unidad de servicios penitenciarios y carcelarios – uspec».
(fols. 32 a 38) En su oportunidad, el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2017, integrado por Fiduprevisora S.A., y Fiduagraria S.A., «quien actúa como vocero y administrador del Patrimonio Autónomo de Atención en Salud a la Población Privada de la Libertad», hizo una reseña del contrato de fiducia mercantil suscrito entre la USPEC y el mentado consorcio, cuyo objeto es la «administración y pagos de los recursos dispuestos por el fideicomitente en el fondo nacional de salud de las personas privadas de la libertad»; adujo que ese consorcio carece de legitimación, pues no tiene competencia alguna frente a la prestación de los servicios médicos – asistenciales, dado que no le fue asignada esta obligación sino que «por ley están reservadas a las entidades promotoras de salud, [a] las instituciones prestadoras de servicios de salud, [a[ las empresas sociales del estado y demás entidades que conforman la organización del sistema general de seguridad social en salud en Colombia, dentro del marco de la Ley 100 de 1993».
(fols. 41 a 45) El INPEC con posterioridad al fallo informó que el 27 de marzo de 2017, por medio del acta 000207 se llevó a cabo reunión con el señor José Higinio Arroyo Ojeda, donde se manifestó que la Dirección del Establecimiento Carcelario estaba realizando la gestión para la consecución del tratamiento médico integral que necesita el interno. (fl. 70) La Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 16 de marzo de 2017, concedió el amparo solicitado para lo que consideró: Con relación a estos hechos en concreto ninguna de las entidades da respuesta y su actividad procesal se circunscribe a responsabilizarse mutuamente de la prestación del servicio de salud, por lo que tratándose de una persona privada de la libertad y en orden a que efectúa negaciones indefinidas soportadas en su historia clínica, correspondía a las accionadas probar que prestaron los servicios prescritos, acreditación que brilla por su ausencia en este pedimento.
Bajo esa [ó]rbita la obligación de prestar los servicios de salud prescritos por el médico tratante está a cargo del consorcio fondo de atención en salud ppl 2017, lo que no significa que se excluya la responsabilidad directa del uspec. (fols. 46 a 49) IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, el Gerente del pluricitado Consorcio y el USPEC, la impugnaron; para lo cual reiteraron lo dicho en el escrito inicial, trasladándose mutuamente la responsabilidad de la prestación del servicio en salud del accionante y en general de toda la población privada de la libertad.
Adicionalmente el USPEC informó que «existe autorización de servicios en salud emitida por el consorcio fondo de atenci[ó]n en salud ppl 2017 lo que indica el cumplimiento en el trámite de alguna de las solicitudes» al señor Arroyo Ojeda (fols. 57 a 60 y 63 a 68) Por lo anterior, solicitan la revocatoria del fallo impugnado. CONSIDERACIONES Acorde con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional y subsidiaria, es decir, solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que éste no resulte eficaz para la protección de los derechos fundamentales y sea necesario adoptar una medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Para desatar la impugnación propuesta, nos remitimos a lo dicho por esta Corporación en un caso parecido al que nos ocupa, en sentencia STL2606-2017, del 22 de febrero, rad. n.° 71085, que a su vez reiteró la STL6730-2016, del 18 de mayo de 2016, radicado n.° 66063: Procederá la Corte a desatar el recurso de alzada, principiando por destacar que si bien existe un estado de cosas inconstitucional respecto de las condiciones de las cárceles del país que actualmente se encuentran afectadas por altos niveles de sobrepoblación e insalubridad, debe precisarse que dicha problemática únicamente se conjura mediante la creación de nuevos centros de reclusión y la implementación de una política criminal que favorezca la descongestión de los centros de detención, medidas que no pueden adoptarse vía tutela, no sólo por la falta de competencia del juez constitucional en tales esferas, sino porque la solución implica un esfuerzo mancomunado de quienes conforman el sistema penitenciario y una considerable afectación al presupuesto del Estado, que se encuentra regido por el principio de legalidad del gasto público y, por tal motivo, no es factible disponer de él en este escenario ius fundamental. […] Sobre este tema debe decirse que ha sido reiterada y pacífica la jurisprudencia constitucional al señalar la necesidad de otorgar a la población carcelaria un trato digno, dada su especial condición de sujeción frente al Estado y a que «las personas privadas de la libertad, bien lo sean en cumplimiento de una detención preventiva o en cumplimiento de una condena por sentencia judicial, están a cargo directamente del Estado, lo que genera una relación especial entre los internos y las autoridades.
La Corte Constitucional ha sostenido entonces, que los internos se encuentran vinculados con el Estado por una especial relación de sujeción, que consiste en que éste puede exigirles dentro del establecimiento carcelario reglas mínimas de conducta para preservar el orden y la seguridad carcelaria, siempre y cuando estas medidas sean razonables y proporcionales.
Correlativamente el Estado debe garantizarles a los internos el pleno ejercicio de los derechos fundamentales que no han sido suspendidos y el disfrute parcial de los que han sido restringidos» (C.Const., T-764/2012). Así, encuentra esta Sala que los retenidos al quedar bajo la tutela del Estado, pueden exigir de los establecimientos de reclusión y demás autoridades competentes, el respeto de sus derechos fundamentales, pese a las restricciones que resultan inherentes al cumplimiento de las medidas privativas de la libertad que les han sido impuestas y al margen de la crisis carcelaria que afronta el país, pues así lo establece la Constitución, el derecho internacional y la legislación interna, caso del art. 3º C.P.P., cuando expresa que « toda persona a quien se le atribuya la comisión de un hecho punible, tiene derecho a ser tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano», y el art. 408 del mismo compendio que establece a favor de las personas privadas de la libertad el derecho a «recibir en el lugar de reclusión un tratamiento acorde con el respeto de los derechos humanos, como los de no ser víctima de tratos crueles, degradantes o inhumanos».
Descendiendo al caso que nos ocupa, tenemos que el derecho reclamado por los procuradores de los detenidos, es el fundamental a la salud, el que posee una relevancia constitucional especial, en la medida que se encuentra estrechamente relacionado con el derecho a la vida y a la dignidad humana y requieren un tratamiento especial en procura de su protección por parte del Estado; por ello las entidades que tienen a su cargo la prestación de estos servicios para la población privada de la libertad, no pueden sustraerse de cumplir su obligación y menos perder de vista los principio rectores del Sistema Integral de Seguridad Social.
Así lo señaló la Corte Constitucional en sentencia T-127 de 2017: El derecho a la salud de las personas privadas de la libertad debe ser garantizado en condiciones de igualdad, no solo porque se encuentra estrechamente vinculado con los derechos a la vida y a la dignidad humana, sino también por la relación especial de sujeción del interno con el Estado y la ausencia de justificación para su limitación dentro del marco general del derecho punitivo.
De igual forma, el Estado tiene la obligación de utilizar todos los medios necesarios para garantizar el acceso a los servicios de salud en condiciones oportunas, adecuadas, eficientes y continuas, la cual se genera por ser el encargado de la organización, dirección y reglamentación de la salud y como consecuencia de que los internos únicamente cuentan con los servicios médicos que ofrece el establecimiento carcelario en el cual se encuentran recluidos a través de la EPS contratada.
Y siguió diciendo: Esta Corporación ha sostenido que una EPS que entra en liquidación debe asegurar la continuidad en la prestación del servicio de sus beneficiarios, hasta que el traslado a otra entidad se haya hecho efectivo y opere en términos reales. En palabras de la Corte, “los afiliados no deben ver afectados sus derechos fundamentales por la negligencia y falta de previsión de la entidad prestadora del servicio de salud, como tampoco pueden asumir por cuenta de la imprevisión administrativa la obligación de desarrollar una serie de procedimientos con el fin de obtener autorización para el suministro de medicamentos o tratamientos médicos que requieran con urgencia o con ocasión de una enfermedad ruinosa o catastrófica”[footnoteRef:1]. [1: Sentencia T-681 de 2014.
Sobre este asunto pueden consultarse además las sentencias T-170 de 2002, T-270 de 2005, T-169 de 2009, T-194 de 2010, entre otras. ] En esa medida, la liquidación de la EPS Caprecom no puede convertirse en un obstáculo para el acceso efectivo de la población privada de la libertad a los servicios de salud. Lo mismo sucede con la introducción del nuevo modelo de atención en salud, con mayor razón si se tiene en cuenta que el mismo fue creado con el propósito de superar la crisis de salubridad y de acceso al sistema de salud en el sector carcelario.
Por ese motivo, su implementación debe ser gradual, de tal forma que durante el proceso de transición la prestación de los servicios de salud no sufra traumatismos ni se vea limitada de manera injustificada. 1.1. Con todo, las personas privadas de la libertad, que de por sí están sujetas a bastantes limitaciones para acceder a los servicios de salud con la misma facilidad que lo haría otra persona que no se encuentre en esa condición, no tienen por qué asumir las consecuencias de una transición administrativa ni los cambios de las autoridades competentes de asumir la prestación de ese servicio.
Las autoridades penitenciarias y carcelarias están en la obligación de adoptar todas las medidas que consideren necesarias para garantizar de manera oportuna y efectiva el acceso a los tratamientos, medicamentos y servicios de salud a esa población, con independencia de los trámites administrativos o cambios estructurales que sufra el sistema carcelario.
De conformidad con lo expuesto, es claro que, si bien las accionadas dentro de sus funciones no está señalado de manera taxativa la prestación directa del servicio de salud a la población privada de la libertad, también lo es que, en el caso de la USPEC, como ella misma lo señaló al responder la tutela, dentro de sus funciones está la de supervisión de cualquier tipo de contrato que se suscriba[footnoteRef:2]; por su parte el Consorcio PPL 2017 «suscribe la contratación de la prestación de los servicios de salud de la población privada de la libertad previamente instruida por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC»[footnoteRef:3], lo que deja más que claro que estas entidades de manera conjunta, son responsables de la prestación de los servicios médicos y asistenciales a la población reclusa. [2: Ver folio 34] [3: Ver folio 43 reverso] Sin embargo, también el Instituto nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) tiene bajo su responsabilidad realizar las gestiones para que se preste el servicio de manera oportuna y eficiente a los detenidos, así como la de garantizar el traslado de estos para que puedan recibir la atención requerida, y aunque el Instituto adujo que «se estaba realizando la gestión para la consecución del tratamiento médico integral que necesita el interno», lo cierto es que no aportó prueba de que efectivamente el servicio se esté prestando.
Por ello se adicionará el fallo de primera instancia en el sentido de ordenar al INPEC que realice todas las gestiones necesarias dentro del marco de las competencias encomendadas, para que al señor José Higinio Arroyo Ojeda, le sea prestado el servicio de salud de manera oportuna, adecuada y eficaz. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: ADICIONAR el fallo de tutela impugnado en el sentido de ORDENAR al INPEC que realice todas las gestiones necesarias dentro del marco de las competencias a ella encomendadas, para que al señor José Higinio Arroyo Ojeda, le sea prestado el servicio de salud de manera oportuna, adecuada y eficaz.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 2