PAGE Radicación n.° 70591 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL6687-2017 Radicación n.° 70591 Acta 14 Santa Marta D.T.C.H., veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017) Decide la sala la impugnación interpuesta, a través de apoderado, por la JEFE DE LA OFICINA JURÍDICA DE LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) y el CONSEJO REGIONAL INDÍGENA DEL CAUCA contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán el 22 de febrero de 2017, dentro de la acción de tutela que promovieron CARLOS EDILSON ZEMANATE, NORBEY TULANDE URBANO, ANA TERESA MUÑOZ MOSQUERA, JUAN ALBERTO GUACHETÁ, GABRIELA LAME MANQUILLO, CARMELA FANNY MADOÑERO ALDERETE, EDWIN STIVEN Y HEIDI ROSSANA SANDOVAL MENESES como herederos de EDVAR ARCESIO SANDOVAL GALINDES, DEYANIRA INSUASTI, FRANCO LEÓN SAMBONI HIDALGO, ALCIRA RUIZ GÓMEZ, ILMO MENESES CAJAS, LIBAN PORTILLA CAMAYO, YANETH IVANIA TROCHEZ ALBAN Y SHIRLEY XIMENA MENESES CAJAS en su contra y en la de la NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL y el INSTITUTO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL (INCODER), trámite al que se vinculó a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS (UARIV), al CABILDO INDÍGENA NASA DE JABALA, al COORDINADOR DE LAS ASOCIACIONES AGRARIAS DE CAJIBIO, a los ALCALDES DE LOS MUNICIPIOS DE CAJIBIO Y TOTORÓ y a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO.
I.
ANTECEDENTES Los accionantes instauraron amparo constitucional contra las autoridades señaladas por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, trabajo, seguridad, igualdad, dignidad humana y propiedad privada. Indicaron que mediante Resolución nro. 241 del 12 de febrero de 2010 el INCODER adjudicó un subsidio integral para la compra de tierras de once familias desplazadas por el conflicto armado, quienes presentaron propuesta dentro de los plazos señalados y conforme los términos de la convocatoria; así que adquirieron el predio El Naranjo ubicado en la vereda La Pajosa del Municipio de Cajibio mediante escritura pública ro. 1285 de 17 de junio de 2010 en la Notaría Tercera del Círculo de Popayán; sin embargo, desde el 22 de marzo de 2011 hasta la fecha, el cabildo indígena de Jebala invadió el terreno y les perturbó la posesión y aunque presentaron diferentes derechos de petición ante la Fiscalía General de la Nación, la Inspección de Policía, el Municipio de Cajibio, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría Judicial 7 Ambiental y Agraria, la Gobernación del Cauca y el INCODER junto con una denuncia penal por el delito de perturbación de la posesión, no obtuvieron ningún resultado.
El 23 de junio de 2012 suscribieron un acuerdo con los alcaldes de los municipios de Cajibio y Totoro, el Gobernador del Cauca y el Gerente General del Incoder para dar un plazo de once días para que les fuera restablecido su derecho pero tampoco se cumplió. El 17 de febrero de 2016 presentaron derecho de petición ante diversas entidades; pero solo la Agencia Nacional de Tierras le respondió de manera evasiva; el 7 de septiembre del mismo año radicaron otra petición ante la Procuraduría Judicial 7 Ambiental y Agraria, entidad que efectuó una visita al predio y resaltó que no se encontraban personas en dicho lugar pero que sí se evidenció la siembra y limpieza de cultivos.
Los accionantes afirmaron que « no regresaran al predio El Naranjo, ubicado en la vereda La Pajosa, municipio de Cajibio Cauca, porque es una zona de expansión del resguardo la comunidad indígena nasa la cual siempre estarán con la zozobra de una posible invasión por parte de la comunidad indígena y campesinos del sector» por lo que solicitaron que se le ordene a las autoridades accionadas «la reubicación de las once familias beneficiarias del predio El Naranjo, a un predio que les garantice la seguridad, el uso y goce efectivo para la explotación económica, junto con el proyecto productivo».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto del 25 de enero de 2017 esta Sala declaró la nulidad por falta de integración del contradictorio y ordenó rehacer las actuaciones; así que por auto del 10 de febrero siguiente, el Tribunal admitió la tutela, notificó a los accionados y vinculados para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción (folios 200 y 201).
El Alcalde de Cajibío (Cauca) indicó que conoce de la controversia que existe entre el grupo de personas desplazadas beneficiarias del subsidio y propietarias del inmueble y la comunidad indígena y aclaró que siempre ha existido interés de su parte para mediar entre las partes; se opuso a las pretensiones de la tutela, por cuanto no tiene la competencia para lograr la reubicación de los accionantes; finalmente, solicitó la desvinculación de la acción. La Agencia Nacional de Tierras (ANT) manifestó que los accionantes no fueron adjudicatarios del predio El Naranjo sino beneficiarios del subsidio para compra a través de la Resolución 241 de 12 de febrero de 2010, el cual se ejecutó mediante la compra del inmueble rural por ellos seleccionado, por lo que es claro que lo que se presentó fue un negocio jurídico entre particulares; aclaró que como el bien no pertenecía a la Nación dicha entidad no tiene competencia alguna.
Precisó que en respuesta a derecho de petición, le comunicó a los accionantes que «los propietarios tienen la facultad de solicitar el registro de medida de protección e ingreso al registro único de predios y territorios abandonados –RUPTA- a la UAE de Restitución de Tierras» y que además «frente a la vulneración o desconocimiento de derechos fundamentales a los accionantes por parte de esta Agencia, no se prueba dentro del plenario tal imputación».
Por último, indicó que conforme al precedente de la Corte Constitucional «el derecho de reubicación se da en cuanto a que se adjudique un predio que pertenecía a la Nación sobre el cual no se tienen las condiciones necesarias para la vida digna de la población beneficiaria de dicho predio». El Gobernador y Representante Legal del Resguardo Indígena manifestó que «el 23 de junio de 2012 (…) se firmó un acuerdo para poner fin al conflicto social por la tierra con las familias, que interpusieron la acción de tutela.
El acuerdo consistió en que el INCODER compraría un predio a las comunidades indígenas, en cumplimiento de los acuerdos del Gobierno Nacional y el Consejo Regional Indígena del Cauca. Sobre el predio los Naranjos se acordó que éste no estaría habitado por ninguna de las partes y que cuando se adquiriesen los predios para las comunidades, las once familias ofertados del predio los Naranjos podrían ocuparlo para desarrollar sus proyectos productivos.
El acuerdo fue firmado por representantes de las once familias, el Gobernador del Cabildo, el Gerente de INCODER, el Alcalde de Cajibío, Alcalde de Totoró y el Gobernador del Departamento del Cauca, entre otros. Indicó que su comunidad no vulneró las garantías constitucionales de los accionantes y resaltó su falta de legitimación por pasiva.
El Consejo Regional Indígena del Cauca señaló que no es la encargada de adquirir tierras a favor de comunidades indígenas o campesinas; que no debió vinculársele al trámite constitucional, pues no tiene ninguna intervención al respecto y que «no le asiste razón a los accionantes, según los hechos narrados en la presente tutela, pedir la reubicación, debido a que el acuerdo al que se llegó el 23 de junio de 2012 y que lo aportan como prueba, fue que el predio el Naranjo de 67 hectáreas que está ubicado dentro del territorio ancestral del Resguardo Indígena de Jebala y que fue adquirido por el extinto INCODER, para los once familias campesinas desplazadas, no sería ocupado ni por las familias campesinas, ni por la Comunidad Indígena de Jebala, hasta tanto el extinto INCODER hoy Agencia Nacional de Tierras ANT, adquiera un predio o predios de las mismas 67 hectáreas y se entregaran a la Comunidad Indígena de Jebala».
Asimismo, precisó que «hasta el momento en cumplimiento de dicho acuerdo solo se han adquirido 28 has, quedando pendiente 39 has por adquirir para cumplir con el acuerdo, que ya están en proceso por parte de la ANT» y que «en el acuerdo firmado por las partes, en ningún momento se pactó o se habló de reubicar las once familias campesinas desplazadas (…) además que es de tener en cuenta que la Comunidad Indígena de Jebala y las once familias campesinas desplazadas cumplieron el acuerdo en no ocupar el predio, pero por motivos que desconocemos otras familias campesinas que no son desplazadas y por lo tanto no son beneficiarias del predio el Naranjo lo ocuparon de forma ilegal».
El Ministerio de Agricultura alegó que no tiene competencia respecto de la solicitud de los demandantes, por lo que pidió su desvinculación. La Defensoría del Pueblo señaló que tenía conocimiento de la situación; que la peticiones que se hicieron ante la entidad fueron resueltas y resaltó la improcedencia del amparo en relación a su vinculación. El Alcalde de Totoró también solicitó su desvinculación, dado que no es la entidad encargada de garantizar la reubicación de los accionantes.
La Personería Municipal de Cajibío (Cauca) resaltó que en virtud del acuerdo al que llegaron las partes, la comunidad indígena desocupó el predio; agregó que el 1.º de octubre de 2014 se presentó una nueva invasión, esta vez, por la comunidad campesina de Cajibío; que realizó inspección al predio el 14 de julio de 2016 y evidenció que en el inmueble está Juan Alberto Guachetá con 3 personas, realizando limpiezas a cultivos.
Por fallo del 22 de febrero de 2017 el Tribunal concedió el amparo a los derechos fundamentales de vivienda digna, trabajo, mínimo vital y propiedad privada de los accionantes; en tal sentido, ordenó a los Alcaldes de Cajibío y Totoró, al Director de la Agencia Nacional de Tierras, al Gobernador del Cabildo Indígena Jebalá y al representante legal del Consejo Regional Indígena del Cauca, que en un plazo no mayor de seis meses, coordinen y cumplan el acuerdo celebrado el 23 de junio de 2012, según sus competencias y obligaciones.
Precisó que en caso de que no se pudiera hacer la entrega material del predio El Naranjo a sus copropietarios, el Director de la Agencia Nacional del Tierras deberá reubicar a los accionantes en otro, concediéndole un plazo adicional de cuatro meses luego de vencidos los seis primeros; aclaró que de darse esta situación, deberá la entidad revertir la titularidad del predio en cuestión. Explicó que si bien los accionante tenían a su alcance acciones policivas y judiciales para la restitución del predio, aquellas no son efectivas para la garantía inmediata de los derechos fundamentales afectados; máxime cuando este caso se trata de sujetos de especial protección constitucional.
Expuso que «algunas de las accionadas han vulnerado los derechos fundamentales (…) de que son titulares los accionantes (…) por cuanto no han logrado hacer efectivo el cumplimiento del acuerdo conciliatorio de folios 53 y 54, por medio del cual se concertó la entrega del predio EL NARANJO, ubicado en el Municipio de Cajibio, Departamento del Cauca, a los copropietarios accionantes; como tampoco implementar otras medidas para su reubicación, si fuere imposible la entrega efectiva del mencionado predio rural».
Y de las pruebas allegadas al plenario, concluyó que «si bien algunas de las autoridades accionadas ya desplegaron acciones de concertación para la solución del conflicto que da origen a la presente acción, mediante la celebración del acuerdo del 23 de junio de 2012, de folios 53 y 54, que contiene medidas concretas para garantizar la entrega del predio rural El Naranjo a los accionantes, sin embargo, ya transcurrieron más de cuatro (4) años desde su celebración, sin que se materialice la entrega del inmueble a los accionantes, como tampoco, su reubicación en otro predio, no obstante las constantes solicitudes efectuadas por los accionantes, ante las autoridades que firmaron el acuerdo».
III. IMPUGNACIÓN El Consejo Regional Indígena del Cauca impugnó pero ante su inconformidad al ser vinculada al presente trámite y manifestó que: «si bien es cierto que el predio el Naranjo fue comprado por parte del extinto INCODER, para once familias campesinas desplazadas, este negocio se realizó vulnerando el derecho fundamental al territorio que tienen los pueblos indígenas en este caso la comunidad indígena de Jebala, por eso no es procedente que las instituciones del estado como es la Personería tilde de invasores a las comunidades indígenas que reclaman y protegen su territorio y que los Magistrados lo tomen como prueba, en este caso; por el contrario la comunidad indígena de Jebala a sabiendas que le estaban vulnerando el derecho al territorio en principio tomó posesión del predio el Naranjo, porque no se le consultó que lo habían comprado familias campesinas desplazadas, pero atendiendo al principio de solidaridad que pregonamos los pueblos indígenas y sabedores de los sufrimientos que se vive al ser desplazado y por orientación del Consejo Regional Indígena del Cauca – CRIC, se llegó al acuerdo de que el INCODER hoy Agencia Nacional de Tierras adquiriera un predio o predios por la misma cantidad de hectáreas como compensación».
Aclaró que siempre ha exigido constantemente al INCODER hoy ANT el cumplimiento del acuerdo celebrado entre las partes e insistió en que no tiene competencia para lograr la reubicación de las familias campesinas desplazadas. La Agencia Nacional de Tierras impugnó; explicó que siguiendo precedentes de la Corte Constitucional «el derecho de reubicación se da en cuanto a que se adjudique un predio que pertenecía a la Nación sobre el cual no se tienen las condiciones dignas de la población beneficiaria de dicho predio» y reiteró que «el predio fue adquirido por los hoy accionantes, siendo de propiedad privada, no resulta procedente ordenar a la ANT reubicar a los accionantes, pues la condición de beneficiarios del subsidio integral de tierras para la población desplazada otorgado por el INCODER, hoy en liquidación, no implica per se que sea la ANT responsable».
IV. CONSIDERACIONES En el presente caso se tiene que el INCODER otorgó un subsidio en dinero a los accionantes por tratarse de personas desplazadas del conflicto armado; que los recursos asignados fueron utilizados para la compra del predio llamado El Naranjo, negocio jurídico celebrado con un particular; y que dicho inmueble fue ocupado por un resguardo indígena, perturbándoles la propiedad.
La situación expuesta, no es reciente, al punto que los promotores y la comunidad indígena, junto con representantes de diferentes autoridades públicas, suscribieron un acuerdo en el año 2012, según el cual el INCODER, se comprometió a adquirir un predio para el mencionado resguardo, a efecto de que la comunidad desplazada pudiera retornar y explotar el inmueble de su propiedad; como ello no se cumplió, las familias pertenecientes a este último grupo promovieron al presente acción de tutela en aras de obtener su reubicación, «a un predio que les garantice la seguridad, el uso y goce efectivo para la explotación económica, junto con el proyecto productivo».
Ahora bien, el fallador de primera instancia encontró conculcados los derechos fundamentales a vivienda digna, trabajo, mínimo vital y por conexidad el de propiedad privada, por cuanto no se ha logrado el cumplimiento del acuerdo conciliatorio, por medio del cual se concertó la entrega del predio El Naranjo a los copropietarios accionantes; dispuso, en su defecto, la implementación de medidas para su reubicación, ante la imposibilidad de entrega.
En virtud de lo anterior, el Tribunal ordenó que, los Alcaldes de Cajibio y Totoró, junto con la Agencia Nacional de Tierras, el Gobernador del Cabildo Indígena y el Consejo Regional Indígena del Cauca, coordinaran acciones para el cumplimiento del referido acuerdo, según sus competencias y obligaciones y, de manera subsidiaria, se reubicara a los accionantes en otro predio y se revirtiera la titularidad del inmueble El Naranjo.
Sin embargo, a juicio de la Sala debe dejarse sin efecto parcialmente el fallo impugnado y, en tal sentido, se revoca la orden subsidiaria, esto es, la reubicación de las familias desplazadas y la obligación de revertir la titularidad del predio El Naranjo, debido a que dicho mandato es improcedente, pues tal como lo señaló la Agencia Nacional de Tierras en su escrito de impugnación, a los accionantes no se les adjudicó el inmueble, pues fueron beneficiarios del subsidio para compra, como consta en la Escritura Pública 1285 de 17 de junio de 2010.
Es así, que ante una posible reubicación de los accionantes, propietarios del inmueble, en virtud de sus argumentos de tener la condición de desplazados y los trámites de la titularidad del bien, deben seguirse los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico, sin que pueda intervenir el juez de tutela a través de este escenario residual y subsidiario.
Así las cosas, se mantendrá únicamente la orden dada a las autoridades accionadas para que adelanten las actuaciones necesarias en busca del cumplimiento del acuerdo celebrado desde 2012, pues, si bien, como se indicó en la acción, la Agencia Nacional de Tierras ya adquirió 28 hectáreas, hace falta la compra de las otras 39 para un total de 67, tal como se acordó en el documento suscrito entre las partes.
Lo anterior, ante la necesidad de la intervención del juez de tutela, teniendo en cuenta que se trata de personas de especial protección pues por un lado están las familias campesinas desplazadas por la violencia y, por el otro, una comunidad indígena; máxime cuando ya han transcurrido más de 4 años sin que se defina la situación de ambas partes, desconociendo sus derechos fundamentales.
Es viable precisar, que como lo dispuesto en primera instancia, decisión que comparte esta Sala, es el cumplimiento el acuerdo celebrado en 2012 en procura de respetar y garantizar las prerrogativas constitucionales de las partes, es evidente la imposibilidad de desvincular al Consejo Regional Indígena del Cauca, pues dicha entidad quedó como una de las delegadas para la selección del territorio que la Agencia Nacional de Tierras comprara para el resguardo indígena; ello en virtud de su misión organizacional de acompañamiento y orientación a las comunidad indígenas en aras de fortalecer la unidad y velar por la reivindicación de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, tal como lo indicó en su respuesta a la presente acción. Además también debe resaltar esta Corte, que la orden dada no dispone que sea el Consejo Regional quien deba adquirir las tierras, por el contrario, es clara en establecer que las entidades deben coordinar sus acciones para dar cumplimiento al convenio, de conformidad con las competencias y obligaciones de cada una, máxime cuando, como quedó antes visto, su compromiso se circunscribe a la selección del predio.
Por las consideraciones expuestas, se revocará parcialmente la sentencia impugnada, en el entendido de revocar la orden subsidiaria, esto es, la reubicación de los accionantes en otro predio que conlleva revertir la titularidad del bien, ante la improcedencia de la misma, de conformidad con las consideraciones expuestas. Y mantener la orden dada a los Alcaldes de Cajibio y Totoró, al Director de la Agencia Nacional de Tierras, al Gobernador del Cabildo Indígena Jebalá y al representante legal del Consejo Regional Indígena del Cauca, que en un plazo no mayor de seis meses, coordinen y cumplan el acuerdo celebrado el 23 de junio de 2012, según sus competencias y obligaciones (subrayado de la Sala).
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia impugnada, en el entendido que se REVOCA la orden subsidiaria, esto es, la reubicación de los accionantes en otro predio que conlleva revertir la titularidad del bien, ante la improcedencia de la misma, de conformidad con las consideraciones expuestas. Y se MANTIENE LA ORDEN dada a los Alcaldes de Cajibío y Totoró, al Director de la Agencia Nacional de Tierras, al Gobernador del Cabildo Indígena Jebalá y al representante legal del Consejo Regional Indígena del Cauca, que en un plazo no mayor de seis meses, coordinen y cumplan el acuerdo celebrado el 23 de junio de 2012, según sus competencias y obligaciones (subrayado de la Sala).
SEGUNDO. - NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 PAGE 16 SCLAJPT-12 V.00