CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 55214 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL6449-2019 Radicación n.° 55214 Acta 15 Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil diecinueve (2019). Se resuelve la primera instancia en la acción de tutela instaurada por GUILLERMO RODRÍGUEZ contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, el JUZGADO OCTAVO LABORAL DEL CIRCUITO de esta ciudad, la FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO (FIDUAGRARIA S.A.) como vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN y el GRUPO DE SEGUIMIENTO DE PATRIMONIOS AUTÓNOMOS - DIRECCIÓN JURÍDICA DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.
I.
ANTECEDENTES El accionante fundamentó su petición en los siguientes hechos: Que presentó demanda ordinaria laboral contra el extinto Instituto de Seguros Sociales, con el fin de que se declarara que entre las partes existió un contrato de trabajo, y por tanto se condenara a la parte demandada a reconocer y pagar las acreencias laborales adeudadas; que por sentencia del 28 de diciembre de 2007, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Descongestión de Bogotá, condenó al ISS a pagar las siguientes sumas: $692.537,40 por prima convencional de vacaciones, $319.728 por auxilio convencional de alimentación, $400.080 por auxilio de transporte, $210.000 por bonificación por firma de convención, $828.000 por vacaciones compensadas, $933.132 por cesantías y $193.839,12 por intereses a las cesantías, todas debidamente indexadas, decisión que fue modificada el 16 de diciembre de 2009, por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en el sentido de condenar al ISS a pagar $1.242.000 por prima de navidad y $389.738 por intereses a las cesantías.
Que recurrido en casación el fallo de segundo grado, esta Sala por providencia del 30 de abril de 2013, lo casó parcialmente en cuanto confirmó la absolución impartida por el juzgado respecto de la indemnización moratoria y, en sede de instancia, condenó al ISS a pagar la suma diaria de $13.800 a partir del 16 de julio de 1998 y hasta cuando se verificara el pago de las condenas.
Que el tribunal fijó $1.000.000 por costas en esa instancia y el juzgado la suma de $8.000.000. Que el 22 de junio de 2015, presentó demanda ejecutiva, y una vez el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá libró mandamiento de pago contra Fiduagraria S.A., en su condición de administradora del PAR del ISS en Liquidación, dicha sociedad propuso una serie de excepciones, que fueron desestimadas en la audiencia celebrada el 11 de mayo de 2017 por el juzgado, decisión confirmada el 8 de agosto de 2017 por el tribunal.
Que en dicha diligencia el «juzgado no condenó en costas de este incidente de excepciones, decisión específica esta que, evidentemente, no fue recurrida, en el entendido de que estas costas no eran las procesales causadas en el curso del proceso ejecutivo porque no se indicó así, sino que exclusivamente correspondían al incidente de excepciones».
Que el 23 de agosto de 2017, presentó la liquidación provisional del crédito en la suma de $110.435.815,04, y pidió la fijación de costas y agencias en derecho; no obstante, el 5 de octubre de 2017, el juez sólo aprobó la citada liquidación sin pronunciarse sobre las costas; que se insistió en las costas; no obstante, por proveído del 25 de enero de 2018, el a quo señaló que «en tercer lugar en lo referente a la fijación de costas del proceso ejecutivo, debe tenerse en cuenta que en la audiencia del 11 de mayo de 2017 expresamente en el numeral tercero de dicha providencia, se determinó no condenar en costas a la parte ejecutada, decisión frente a la cual en su momento el apoderado del ejecutante no hizo reparo alguno».
Que Fiduagraria se niega a cumplir la sentencia judicial, sumado a que afirma que «los bienes que administra no son embargables y que la demanda no se inscribió oportunamente cuando el ISS entró en liquidación»; que si bien el juzgado por el referido auto del 25 de enero de 2018, decretó la medida cautelar sobre los bienes que administra Fiduagraria, tal determinación fue revocada por el tribunal el 24 de julio de 2018, al resolver la alzada incoada por esa entidad, con lo cual «cerró el camino del cobro judicial».
Que el 20 de diciembre de 2018, presentó petición ante Fiduagraria con el propósito de obtener el pago de las condenas, que fue resuelta de manera desfavorable a sus intereses el 8 de febrero de 2019, con el argumento de que no es la responsable de esa obligación. Por lo anterior, solicita el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, salud, vida, seguridad jurídica, igualdad y petición, y en consecuencia, se dejen sin efectos la «providencia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, de fecha 24 de julio de 2018, por la cual revocó el inciso final del auto de 25 de enero de 2018, mediante el cual el juez de primer grado había decretado la medida cautelar de embargo y retención de dinero, para que, en su lugar, confirme esta orden de embargo[…], revocar los autos de 5 de octubre de 2017 y 25 de enero de 2018, mediante los cuales el juzgado rechazó la petición de requerir a la demandada para que hiciera el pago de las obligaciones adeudadas a través de depósito judicial […], revocar o dejar sin efecto el párrafo final de la providencia del Tribunal […], de fecha 31 de mayo de 2018, en cuanto implícitamente confirmó la decisión del juzgado de 25 de enero de 2018 al aceptar, equivocadamente por supuesto, que las costas del incidente de excepciones comprendía las del proceso de ejecución y que por no haber sido apeladas, corrían la misma suerte de las no enlistadas […]».
Por auto del 22 de abril de 2019, esta Corporación asumió el conocimiento de la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas, así como a los intervinientes en el litigio objeto del resguardo, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. El Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá remitió en un archivo digital, copia de las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo laboral reprochado por esta vía. La UGPP, vinculada al presente trámite tutelar, alegó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, porque no es la responsable del pago pretendido por el accionante, «pues sus funciones no guardan relación alguna con la causa que dio origen a la tutela, la cual se entiende fue originada por la declaración de existencia de un contrato laboral entre el accionante y el extinto ISS y la consecuente condena al pago de acreencias laborales».
Fiduagraria S.A., como vocera y administradora del PAR ISS, informó que en el proceso ejecutivo laboral «si bien el a quo había decretado el embargo de unos dineros cuya naturaleza eran inembargables, por ser dineros con destinación definida, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá acoge los argumentos de tipo legal que sustentan la inembargabilidad de los dineros, por tener los mismos una destinación específica y revoca el inciso final del auto de fecha 25 de enero de 2018, mediante el cual se había ordenado el embargo y retención de dichos recursos».
CONSIDERACIONES Acorde con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional y subsidiaria, es decir, su procedencia está limitada, a aquellas situaciones en las cuales el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, caso en que se convierte en mecanismo principal y, cuando existiendo otra vía, se utiliza de forma transitoria con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
Debe tenerse en cuenta que, el artículo 29 de la Constitución Política, garantiza a los ciudadanos el respeto de las formalidades procesales, la aplicación efectiva de la norma positiva y como consecuencia de ello, la correcta administración de la justicia. Dicho postulado constitucional persigue, fundamentalmente, que las personas estén protegidas contra eventuales abusos y desviaciones de las autoridades judiciales, dado que, cada trámite está sujeto a lo que la norma constitucional define como las «formas propias de cada juicio».
En ese orden de ideas, el procedimiento se constituye en la forma mediante la cual los individuos interactúan con el Estado, al someter sus diferencias, y por ello mismo se requiere de su estricto cumplimiento, con el objeto de no desquiciar el ordenamiento jurídico. En el asunto, el accionante pretende el amparo de sus derechos fundamentales, al considerar que el juzgado incurrió en un yerro al negarse a imponer costas a la ejecutada, sumado a que el tribunal por auto del 24 de julio de 2018, revocó la medida cautelar decretada contra Fiduagraria S.A. Para resolver la controversia es preciso recordar que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el juez de tutela está facultado para emitir fallos extra y ultra petita, incluso a partir de situaciones o derechos no alegados, atendiendo la informalidad que reviste el amparo y en aras de garantizar el amparo efectivo de los derechos fundamentales (CC SU-484 de 2008 y CC SU-195 de 2012, reiteradas entre otras en la CC T-634 de 2017 y CC T-104 de 2018).
Esclarecido lo anterior, aun cuando lo pretendido por el actor es que se condene en costas a la ejecutada y se mantenga el embargo ordenado por el juzgado, advierte la Sala que se debe procurar la protección por un hecho diferente, ante la evidente transgresión de su derecho fundamental al debido proceso. Al respecto, revisadas las documentales obrantes en el expediente, se extrae que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de esta ciudad carecen de competencia para adelantar el proceso ejecutivo laboral que por esta vía se cuestiona, toda vez que es el Ministerio de Salud y Protección Social la entidad llamada a resolver sobre el eventual pago de las acreencias reclamadas, situación que incluso fue puesta de manifiesto por el mismo tribunal al momento en que decidió revocar la referida medida cautelar[footnoteRef:1]. [1: Por auto del 24 de julio de 2018, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá revocó la medida cautelar decretada contra Fiduagraria S.A., al constatar que el Ministerio de Salud y Protección Social «expidió el Decreto 541 del 06 de abril de 2016, mediante el cual dispuso que la competencia para el pago de las sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidado, estará a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social», lo que impedía «perseguir los bienes o dineros que hagan parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales respecto del cual actúa como vocera y administradora FIDUAGRARIA S.A., sencillamente porque en la actualidad no es la entidad competente para dar cumplimiento a las sentencias judiciales cuya condena esté a cargo del extinto Instituto de Seguros Sociales, situación que conlleva necesariamente a descartar la posibilidad que la entidad ejecutada sea objeto de medidas cautelares». ] En efecto, por Decretos 2011, 2012 y 2013 del año 2012, se suprimió el Instituto de Seguros Sociales y se ordenó su liquidación, estableciéndose las competencias del agente liquidador.
Adicionalmente, en el numeral 5 del artículo 7 del Decreto 2013 de 2012 se dispuso expresamente, que el liquidador de la entidad debía requerir a los jueces de la República para que finalizaran los procesos ejecutivos contra la entidad y los acumularan al proceso de liquidación. El artículo 7 del decreto es del siguiente tenor: ARTÍCULO 7o.
FUNCIONES DEL LIQUIDADOR. El liquidador actuará como representante legal del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y adelantará el proceso de liquidación de la entidad, dentro del marco de este decreto y las disposiciones del artículo 6 o del Decreto-ley 254 de 2000, modificado por el artículo 6 o de la Ley 1105 de 2006 y demás normas aplicables.
En particular, ejercerá las siguientes funciones: […] 5. Dar aviso a los Jueces de la República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de procesos contra la entidad sin que se notifique personalmente al liquidador.
Quedan exceptuados del presente numeral los procesos ejecutivos referentes a obligaciones pensionales del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, los cuales continuarán siendo atendidos por Colpensiones. (Negrilla fuera del texto). Lo anterior, en consonancia con lo previsto en el numeral 5º del artículo 72 del Decreto 2013 de 2012 y el literal d del artículo 62 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, que establecen que los jueces deben terminar los proceso ejecutivos en contra de la entidad, para proceder a acumularlos al trámite de liquidación. Ahora bien, durante el proceso de liquidación del Instituto de Seguros Sociales, su liquidador suscribió contrato de fiducia mercantil con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., Fiduagraria S.A., en virtud del cual constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en liquidación, destinado a «Efectuar el pago de las obligaciones remanentes y contingentes a cargo del ISS en el momento en que se hagan exigibles», proceso que culminó el 31 de marzo de 2015, a través del Decreto 0553 del 27 de marzo del mismo año. Bajo ese contexto, y con posterioridad a la extinción definitiva de la persona jurídica del ISS, surgida con ocasión del último decreto mencionado, el Consejo de Estado mediante sentencia del 15 de diciembre de 2015, proferida dentro de la acción de cumplimiento con radicado número 76001233300020150108901, le ordenó al Gobierno Nacional que «dis [pusiera] sobre la subrogación de las obligaciones del ISS liquidado, en materia de condena de sentencias contractuales y extracontractuales, dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de [la] sentencia, teniendo en cuenta la complejidad del tema».
Fue así, que el Gobierno Nacional en cumplimiento de dicha orden expidió el Decreto 541 del 6 de abril de 2016, modificado posteriormente por el Decreto 1051 del 27 de junio de esa anualidad, en el que dispuso: ARTÍCULO 1o. DE LA COMPETENCIA PARA EL PAGO DE LAS SENTENCIAS DERIVADAS DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES Y EXTRACONTRACTUALES. Será competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidado.
ARTÍCULO 2 o. RECURSOS PARA EL PAGO DE LAS SENTENCIAS CONDENATORIAS. Las sentencias condenatorias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del extinto Instituto de Seguros Sociales que sean susceptibles de pago en los términos del presente decreto, se honrarán con cargo a los activos transferidos por el Liquidador al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil número 015 de 2015, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, en el que la posición de Fideicomitente fue cedida al Ministerio de Salud y Protección Social, y cuya vocera y administradora es Fiduagraria S.A., o en su defecto por la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social (…).
Así las cosas, y de conformidad con el criterio expuesto por esta Sala en las sentencias CSJ STL2094-2019 Y STL2158-2019, se concluye que el Tribunal Superior de Bogotá vulneró el derecho al debido proceso, dado que en el proveído del 24 de julio de 2018, se pronunció sobre la falta de competencia de Fiduagraria S.A., en el pago de las sentencias a cargo del ISS, pero para revocar la medida cautelar decretada en su contra, cuando lo correcto era que invalidara lo actuado al interior del proceso ejecutivo y, en consecuencia, remitiera las diligencias al Ministerio de Salud y Protección Social, tal y como lo consagra en el artículo 1° del Decreto 541 de 2016, modificado posteriormente por el Decreto 1051 del mismo año, con el fin de que este, si lo estima pertinente, realice el pago de los créditos exigidos.
En consecuencia, se concederá el amparo al debido proceso, y en consecuencia, se ordenará a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá que, en un término cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de este proveído, revoque la providencia emitida el 24 de julio de 2018, para que, en su lugar, emita una nueva decisión en la que invalide lo actuado al interior del proceso ejecutivo, y en consecuencia, ordene la remisión del expediente al Ministerio de Salud y Protección Social.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONCEDER el amparo al debido proceso de Guillermo Rodríguez, por las razones expuestas en precedencia. En consecuencia, ORDENAR a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que, en un término no superior a cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de este proveído, revoque la providencia emitida el 24 de julio de 2018, para que, en su lugar, emita una nueva decisión en la que invalide lo actuado al interior del proceso ejecutivo con radicado n.º 2016-00021, y en consecuencia, ordene la remisión del expediente al Ministerio de Salud y Protección Social.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-11 V.00 13 SCLAJPT-11 V.00