República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 59195 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada Ponente STL6408-2014 Radicación n° 59195 Acta n° 15 Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil quince (2015) Decide la Corte la impugnación formulada por JHON ALEXANDER LÓPEZ GARCÍA contra el fallo de 21 de abril de 2014, proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, en el trámite de la tutela que adelantó contra la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL POLICÍA NACIONAL SECCIONAL DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL SIJIN, la cual se hizo extensiva a la DIRECCIÓN SECCIONAL DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a la AGENCIA NACIONAL DE MINAS, al MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, al DEPARTAMENTO DE CALDAS – SECRETARÍA DE GOBIERNO – UNIDAD DE DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS, al COMANDANTE DE LA POLICÍA METROPOLITANA DE MANIZALES, al COMANDANTE DE LA SECCIONAL DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL METROPOLITANA DE MANIZALES SIJIN MANIZALES, a la ESCUELA DE CARABINEROS ALEJANDRO GUTIÉRREZ, a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS CORPOCALDAS y al MUNICIPIO DE MANIZALES.

I.

ANTECEDENTES Jhon Alexander López García aspira al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y judicial «en conexidad con la legitimidad en el ejercicio de la actividad económica como arenero», al trabajo «en conexidad con la confianza legítima», a la dignidad, a la libertad y al buen nombre. Expresó que hace más de 50 años y junto a aproximadamente 80 personas ejercen «la actividad de aprovechamiento de material de río en la zona del Popal hasta la Arenosa», para lo cual cuenta con los respectivos permisos, aunque no han sido renovados.

Indicó que el 18 de marzo de 2015, estando con los demás areneros, Carabineros de la Policía Metropolitana de Manizales, funcionarios de Corpocaldas y la SIJIN les dijeron que los llevarían a la Gobernación de Caldas «para carnetización», a lo cual accedieron; que no obstante, los condujeron al auditorio de la SIJIN en el Comando de Policía de Caldas, y allí «el Cabo González», les leyó los derechos que gozaban como capturados y les informó sobre su detención «por ejercer una supuesta minería ilegal»; que lo registraron y «reseñaron como si fuese un delincuente», pese a que ninguna autoridad judicial lo ha requerido ni notificado sobre decisión que lo incrimine relacionado con el trabajo que desempeña, el cual calificó como un hecho notorio, pues «ha sido permanente, a la vista de todo el mundo», de allí que «goza de una confianza legitimada por las mismas autoridades»; que ha recibido llamadas de la SIJIN que lo inducen a temer por su integridad.

Por lo anterior solicitó ordenar a los accionados que «en caso de requerir mi presencia, lo hagan bajo el trámite de un proceso escrito»; ordenar a la SIJIN «abstenerse de emplear medios de coerción psicológica o detenciones arbitrarias que impidan el ejercicio del derecho al trabajo, mientras carezca de una orden administrativa o judicial que ordene la suspensión de las actividades»; que «ninguna autoridad ordene mi retiro del lugar sin que previamente se agote el debido proceso (…) que se me permita ingresar al grupo de trabajo que pretende la intervención del área de interés ambiental de la cuenta alta – media de la Quebrada Olivares Minitas en el sector Popal – Arenosa, para su aprovechamiento sostenible, y en caso de no ser incorporado, se me sustituya mi actividad por otra equivalente donde pueda generar mi ingreso económico para la subsistencia de mi familia» y «se anulen los registros correspondientes a la reseña de que fui objeto por parte de la Policía Nacional SIJIN, en diligencia que se me notificará personalmente y en presencia de un agente del Ministerio Público que me garantice indemnidad en mi buen nombre».

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, por auto de 7 de abril de 2015, asumió conocimiento, vinculó a la Dirección Seccional de la Fiscalía General de la Nación, a la Agencia Nacional de Minas, al Ministerio de Minas y Energía, al Departamento de Caldas – Secretaría de Gobierno – Unidad de Delegación Minera de Caldas, al Comandante de la Policía Metropolitana de Manizales, al Comandante de la Seccional de Investigación Criminal Metropolitana de Manizales (SIJIN Manizales) y a la Escuela de Carabineros Alejandro Gutiérrez, a quienes ofició junto a las accionadas, con el fin de que informaran si han hecho un proceso de reseña contra el actor y en caso afirmativo indicaran la entidad que lo ordenó; si se adelanta investigación judicial, y si es así precisar el delito y la etapa en que se encuentra el trámite.

A la Corporación Autónoma Regional de Caldas Corpocaldas y al Municipio de Manizales, informar el trámite administrativo pertinente a autorizar las actividades de aprovechamiento de material de fuentes hídricas, si el accionante cuenta con permiso para ello, y en caso negativo si se ha adelantado algún trámite relativo a su obtención, además si existe un grupo de trabajo que pretenda la intervención del área ambiental en comento y si hay un programa de sustitución de actividad económica «para la población que explota el río en la zona del Popal hasta la Arenosa» (folios 4 a 6, 36 y 37, 107 a 109).

El Municipio de Manizales aseguró no constarle los hechos de la tutela, y señaló que en la única actividad en la que ha participado fue en una reunión del 19 de marzo de 2015 con el Inspector Sexto Urbano de Policía de Manizales, convocada por la Secretaría de Salud Municipal, sobre la participación en el proyecto para el cuidado, protección y conservación del recurso hídrico en cita; indicó que toda persona debe estar autorizada para la extracción de material de arrastre según la Ley 685 de 2001 (folios 41 a 42).

La Dirección de Investigación Criminal e Interpol sostuvo que la Agencia Nacional de Minas comunicó que el 18 de abril de 2015, en la quebrada La Arenosa se realizó captura en flagrancia al actor y a 53 personas más por los delitos consagrados en los artículos 331 y 338 del Código Penal, motivado en el concepto emitido por Corpocaldas, el cual señaló que la explotación que ejercían los areneros dañaba los recursos naturales, sin que se evidenciaran medidas de manejo ambiental para la compensación, corrección, mitigación o prevención requeridas, por demás no se contaba con licencia en los términos de la ley citada y el Decreto 2041 de 2014, lo que en últimas impide el pago de regalías al Estado; que los trasladaron al Comando de la Policía Metropolitana, y tras el procedimiento correspondiente, que destacó como digno y respetuoso de los derechos fundamentales, se les designó defensor y los dejaron a disposición de la Fiscalía URI, quedando la actuación radicada bajo el número 170016106799201581071, quien los liberó el mismo día; que las llamadas a los areneros se han hecho con el propósito de cumplir las órdenes judiciales, como la de efectuar interrogatorios con previa aceptación. Agregó que según los postulados constitucionales todo trabajo debe ser lícito, pero al margen de ello, la actividad de los areneros está ocasionando un perjuicio colectivo por los desastres naturales, «porque cuando hay exceso de lluvias, el agua va a buscar su ruta natural y si no la encuentra la potencia de su fuerza provoca los desbordamientos y las tragedias ambientales»; que la reseña fotográfica y dactilar no ha sido divulgada, por lo que no es viable su anulación o destrucción (folios 48 a 60).

La Corporación Autónoma Regional de Caldas dijo que para poseer el título de minero debe contarse con licencia ambiental, así como para los procesos de legalización minera, gestiones que no han sido realizadas por el actor; que el concepto técnico se emitió previa solicitud de acompañamiento presentada por el Subintendente Jefe de la Unidad de Delitos contra el Medio Ambiente y los Recursos Naturales; destacó que el sector intervenido hace parte de la vía de acceso al área de reserva forestal nacional del Río Blanco, fuente de abastecimiento del acueducto municipal de Manizales (folios 91 a 93).

La Escuela de Carabineros Alejandro Gutiérrez de la Policía Nacional aclaró que no participó en el procedimiento policial de minería ilegal; enfatizó que tiene como función formar futuros policiales y el fortalecimiento de las relaciones institucionales con la comunidad. Informó que se reunieron con los areneros en la sede de la Junta de Acción Comunal del barrio Minitas, con el fin de sensibilizarlos sobre la problemática ambiental, quienes «quedaron de acuerdo en colaborar y aceptaron dejar sus datos en una lista de asistencia, además permitieron de manera voluntaria ser censados» (folios 99 a 101).

La Fiscalía General de la Nación explicó el procedimiento surtido en la captura de los areneros; que una vez se dejaron en libertad se sometió a reparto y correspondió a la 6ª Seccional Manizales, por lo que resaltó que «la investigación apenas comienza y se avanza en el proceso de recolección de elementos materiales probatorios y evidencias físicas» necesarias para la adopción de las decisiones respectivas (folios 102 a 106).

La Personería de Manizales manifestó que se denunciaron los acontecimientos del 18 de marzo de 2015, y explicó las actividades realizadas en el sector El Popal – La Arenosa (folios 127 y 128). La Fiscalía 6ª Seccional Manizales arguyó que no intervino en las actuaciones cuestionadas, pero las calificó como ajustadas a la ley, sobre todo que el mismo día quedaron en libertad; explicó las diligencias surtidas tras asumir conocimiento de la investigación; aseveró en cuanto al derecho al trabajo, que «no es un tema sobre el que la fiscalía haya emitido orden alguna»; destacó la interposición de varias tutelas con contornos similares al aquí analizado, y consideró que deben acumularse (folios 148 a 152).

La Unidad de Minas del Departamento de Caldas dijo que no le compete otorgar licencias para la explotación de recursos naturales (folios 294 a 297). La Agencia Nacional de Minería enfatizó que se reconoce el derecho a explorar y explotar un título minero a quienes se encuentren registrados, y aunque existen excepciones en las que se pueden realizar de manera ocasional, las cuales están consagradas en el artículo 152 de la Ley 685 de 2001, no es el caso del actor pues en los hechos se dijo que era permanente, y no ha solicitado permiso alguno, así la calificó como minería ilegal; que no participó en el procedimiento policivo que cuestiona el accionante, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva; añadió que el Estado no puede asumir la obligación de brindar una fuente de trabajo al actor pues implicaría una expectativa frente a actividades ilícitas (folios 342 a 347).

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, por sentencia de 21 de abril de 2014, negó el amparo; resaltó el procedimiento de captura en flagrancia por parte de los miembros de la Policía Nacional, que estimó fundado en la ley; adujo que la tutela no es un medio para intervenir en el trámite de la investigación penal que se surte frente al accionante; explicó que los derechos fundamentales hallan su límite en el ordenamiento jurídico, por lo que su amparo es posible cuando su titular actúa dentro de los supuestos establecidos por la Constitución y las leyes, así, «quien considera que con su actividad ilícita está ejerciendo el derecho al trabajo y que por ello puede buscar su protección a través (…) de tutela, además de abusar de sus derechos, malinterpreta y desvirtúa el genuino alcance de la garantía constitucional», en ese sentido al constatar que la actividad minera no cuenta con licencia ambiental o derecho de explotación, y tampoco es ocasional, concluyó que «no es factible reconocer el carácter de trabajo a las conductas tipificadas como punibles»; finalmente refirió que en el escrito inicial se aceptó la necesidad de autorización para trabajar en minería, sin que se hubiese adelantado trámite alguno, lo cual desvirtúa la buena fe en su obrar y por tanto la confianza legítima (folios 354 a 380).

III. IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó; reiteró que su detención se dio en condiciones atípicas dado que no le indicaron los motivos de la captura, lo engañaron y no había una decisión judicial que legalizara la privación de la libertad frente a un hecho que era «notorio en el tiempo, pues no se trataba de una conducta súbita donde procede la captura en flagrancia», por lo que, estimó que «alguien debe ser responsable».

Sostuvo que la actividad que realiza en la cuenca Olivares – La Arenosa ha contado con los respectivos permisos, solo que no se han renovado, pero en todo caso tiene la «aquiescencia de la Administración Pública que conoce mi actividad sin que sea objeto de requerimiento alguno, configurando la confianza legítima con mi actividad»; que el programa de Naciones Unidas para el Desarrollo propuso proyectos para la evaluación integral y formulación de propuestas de legalización, organización, fortalecimiento empresarial y manejo ambiental de explotaciones de material de arrastre de río, y así lo ha implementado el Estado a través del Decreto 0933 de 2013.

Finalmente, aseveró que se le lesionó su buen nombre pues fue objeto de reseña; expresó que «no pretende en modo alguno evadir la acción de la justicia, sino que como persona se me brinde el respeto debido, se me garanticen los juicios conforme al Estado de Derecho vigente, se me respete mi libertad y mi confianza en las instituciones. Reitero, nunca se me ha comunicado la existencia de ninguna providencia judicial, pues de haber conocido (…) hubiese atendido al requerimiento».

IV. CONSIDERACIONES El contexto que define la situación del actor concierne a la exploración y explotación de yacimientos minerales de propiedad del Estado, ejecutados en el sector El Popal, del municipio de Manizales. En primer lugar, reprocha la manera en que fue capturado por la Policía Nacional, lo que concreta en que no existía una orden judicial previa que lo autorizara.

Revisada la documental la Sala observa que antes de tal operación, la Dirección de Investigación Criminal e Interpol solicitó a la Agencia Nacional de Minería –Coordinación de legalización– información sobre los «títulos o solicitudes de legalización que amparen la explotación de yacimientos mineros» (folio 61), así mismo requirió a la Subdirección de Recursos Naturales de la Corporación Autónoma Regional de Caldas su acompañamiento para la captura mencionada, «con el fin de que se determine la afectación que se está realizando por la explotación de recursos naturales no renovables en la quebrada de minitas» (folio 66); por otro lado, la Fiscalía General de la Nación explicó sobre el procedimiento que cuestiona el accionante, lo siguiente: «Según informe ejecutivo del 19 de marzo de 2015, firmado por el subteniente Manuel Benjamín Gómez Mesa, Jefe de la Unidad de Delitos contra el Ambiente y los Recursos Naturales de la SIJIN MEMAZ, y el Patrullero Gustavo Adolfo Gómez López, investigador y/o Analista, documento con el que se da cuenta del procedimiento policivo realizado el pasado 18 de marzo, en procura de controlar la explotación ilícita de yacimientos mineros desarrollada en la Quebrada ‘La Arenosa’, previa verificación de la legalidad de dicha explotación, tras haber recibido Oficio No. 20152200054561 procedente de la Agencia Nacional de Minería con el que se dio a conocer que no se tiene superposición con títulos mineros vigentes, solicitudes de propuesta de contrato de concesión vigentes (según la Ley 685 de 2001), solicitudes de legalización minera de hecho vigentes (conforme a la Ley 1382 de 2010) y solicitudes de legalización minera vigentes (según la Ley 685 de 2001), en las coordenadas (…).

Procedimiento en el que participó el Geólogo Elmer Hernández Arenas, funcionario de la Corporación Autónoma Regional de Caldas Corpocaldas, quien realizó un recorrido minucioso por siete puntos (…) quien estableció que la actividad que realizaban las personas allí encontradas causó daño a los recursos naturales; motivo por el cual se procedió a capturar a los señores (…) Jhon Alexander López García».

Así mismo precisó la inmovilización de varios vehículos, que los capturados fueron dejados a disposición de la Unidad de Reacción Inmediata URI el mismo día y que las diligencias las asumió la Fiscalía 20 Seccional, quien luego de «efectuar el primer control constitucional y legal de que habla el artículo 302 de la Ley 906 de 2004, en esa misma fecha emite orden de libertad para las 53 personas relacionadas», y concluyó que «las conductas penales estructuradas provisionalmente corresponden a los tipos de ‘daño en los recursos naturales’ (tipificada y sancionada en el artículo 331 de Código Penal Colombiano) y ‘Explotación de Yacimiento Minero’ (descrita en el artículo 388 del Código Penal), no comportan medida de aseguramiento, según lo estipula el artículo 315 del código de Procedimiento Penal, beneficio que se concedió bajo el compromiso de presentarse ante la autoridad que los requiera, suscribiendo documentos en el que adquieren la anunciada obligación».

Esta Corte en decisión CSJ STL4078-2014, fijó su posición frente a esta materia, relativa a la protección especial que merecen los mineros tradicionales, así como la tensión que surge de la aplicación de las regulaciones legales frente a otros bienes jurídicos constitucionales como el derecho al trabajo, que puede comprometer incluso el mínimo vital al extinguirse la fuente de una labor que ha constituido el oficio de esas personas durante décadas.

Así lo expuso la Sala: «El artículo 332 de la Constitución Política dispone que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, y a continuación señala que la actividad económica y la iniciativa privada hacen parte de las libertades que deben ejercerse bajo los límites del bien común; también se prevé que la empresa tiene una función social, y que es deber desde el Estado fortalecer a las organizaciones solidarias; así mismo, el 333 contempla que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación”, y justamente amparado en tales preceptos constitucionales es que el legislador ha venido desarrollando un ordenamiento tendiente a regular, entre otros, la conservación, uso y explotación de los recursos naturales.

Sin embargo esa potestad de configuración legislativa no ha impedido que se concilien todas las eventualidades que surgen en su aplicación y por ello la expedición del Código de Minas y todos los decretos y normas que contemplan dicha actividad han procurado, de un lado desincentivar la minería de hecho pero a la vez plantearse escenarios de acompañamiento a la población vulnerable, y sin mayores posibilidades de acceso al empleo y a la formación económica que la ejecuta.

Así, por ejemplo, el artículo 249 del reseñado Código, dispone que el Gobierno, a través de los organismos competentes, o Departamentos y Municipios, promuevan la legalización, organización y capacitación de empresarios mineros de la región el asociaciones comunitarias o cooperativas de explotación y beneficio de minerales y se les otorgue capacitación para la explotación racional, en tanto se comprende como deber Estatal procurar un medio ambiente sano y sostenible, que aunque permita el desarrollo social no desconozca que la preservación de la naturaleza es un fin de los seres humanos, incluso para su sobrevivencia. (…) Es evidente que la tensión de la aplicación del Código Minero, se patentiza también con el derecho al trabajo, en la medida en que comunidades que realizaron desde siempre una actividad sin el control del Estado se ven sujetas a él, y por tanto restringida su posibilidad de realizar una labor que les era cotidiana, pero ello por si solo no significa que puedan sustraerse de su cumplimiento, solo que impone que la administración deba ponderar situaciones específicas que consulten con las finalidades y valores contenidos en la Constitución Política, y que armonicen las garantías en colisión. En efecto es el pluricitado Código Minero, el que en su artículo 68 define un glosario o lista de definiciones en materia minera, de obligatorio uso para los particulares y las autoridades, y que se desarrolló en el Decreto 2191 de 2003; allí se contempla la minería de subsistencia, como la “desarrollada por personas naturales que dedican su fuerza de trabajo a la extracción de algún mineral mediante métodos rudimentarios y que en asocio con algún familiar o con otras personas generan ingresos de subsistencia. 2.

Se denomina así a la explotación de pequeña minería de aluvión, más conocida como barequeo, y a la extracción ocasional de arcillas, en sus distintas formas, y los materiales de construcción”. Tal concepto parte del reconocimiento de quienes derivan su sustento en la pequeña minería y que por tanto requieren de especial atención del Estado, en la medida en que la desaparición de su oficio, o la regulación que les impida el acceso, pone en riesgo su mínimo vital.

Por demás no puede pasarse por alto que en esas circunstancias la informalidad en el desarrollo de dicha actividad no siempre puede considerarse como ilegal, y que es por ello que las diversas legislaciones sobre la materia han establecido la necesidad de entablar diálogos que conlleven a la regularización de la minería. (…) No se trata de que se incumplan las disposiciones ambientales, ni de minería que se contemplan en las codificaciones pertinentes, sino que se viabilicen soluciones que aquellas contemplan, con el objetivo de que bien se acompañe la legalización minera o se les brinden alternativas a quienes demuestren haber ejercido desde tiempo atrás tal actividad».

Para resolver la controversia constitucional, debe advertir la Sala que no es cierto que el actor omitió gestionar la formalización de su actividad, pues como lo indicó la Escuela de Carabineros Alejandro Gutiérrez, con sus compañeros se reunieron en la sede de la Junta de Acción Comunal del barrio Minitas, con el fin de discutir la problemática ambiental, quienes «quedaron de acuerdo en colaborar y aceptaron dejar sus datos en una lista de asistencia, además permitieron de manera voluntaria ser censados».

De allí que tal situación no era extraña a las autoridades administrativas y judiciales que se encargaron del procedimiento de captura, las cuales debieron atender si el actor estaba enmarcado en lo contemplado en el artículo 6º del Decreto 933 de 2013, en la medida en que debe ponderarse el principio de confianza legítima. Ahora bien, menester es recordar que la acción de amparo se concibió como un mecanismo de protección ante la amenaza de derechos fundamentales, no obstante, en lo que aquí atañe corresponde a las autoridades judiciales evaluar sobre el trámite surtido, y en todo caso debe aclarar la Sala que lo explicado no obsta para que continúen con las investigaciones penales del asunto, solo que, se insiste, estas deben atender las garantías constitucionales de los mineros tradicionales, tal como se resaltó en el precedente anotado, en tanto que «… no se trata de que se incumplan las disposiciones ambientales, ni de minería que se contemplan en las codificaciones pertinentes, sino que se viabilicen soluciones que aquellas contemplan, con el objetivo de que bien se acompañe la legalización minera o se les brinden alternativas a quienes demuestren haber ejercido desde tiempo atrás tal actividad».

Por lo anterior deberá confirmarse el fallo impugnado, pero por las razones aquí expuestas. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, VI.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas, pero por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 17