CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 53749 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA Magistrado Ponente STL6394-2014 Radicación n° 53749 Acta n°. 17 Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil catorce (2014) Decide la Corte la impugnación interpuesta por la CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITAR Y DE POLICÍA contra el fallo de 25 de marzo de 2014, proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, en el trámite de la acción de tutela que CARLOS ARTURO LEÓN DELGADO le promovió a la impugnante, a la que fue vinculado el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, EJÉRCITO NACIONAL.

I.

ANTECEDENTES Solicitó el accionante el amparo de sus derechos fundamentales de petición, a la información, a la vivienda digna, al debido proceso y a la igualdad, presuntamente vulnerados por la entidad accionada. Relató que el 31 de mayo de 1988, en su calidad de soldado “conscripto” se le otorgó “una pensión de invalidez igual al 75 % por gran invalidez ”, a raíz de una caída que tuvo lugar durante un desplazamiento al interior de unas operaciones militares, en donde perdió uno de sus ojos; que de conformidad con el Decreto No. 353 de 1994 y la Ley 973 de 2005, pidió subsidio de vivienda por ser un derecho adquirido, a través de petición elevada el 19 de diciembre de 2013, ante la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía CAPROVIMPO y ante el Ministerio de Defensa Nacional, el 6 de octubre de 2013; que a pesar de haber pedido tal beneficio “verbalmente” por más de treinta años, le ha sido negado; que el 3 de diciembre siguiente le fue entregado por la aludida Caja un formulario con la finalidad de verificar si tenía o no el derecho, pero que en enero de 2014 le llegó “ otro documento de esta entidad exigiéndole que prueb[e] la calidad de soldado” para dilatar el proceso, ya que en la base de datos del Ministerio de Defensa Nacional se puede verificar que se le giran las mesadas pensionales mensualmente.

Con apoyo en lo expuesto solicitó que se ordene al «MINISTERIO DE DEFENSA, que de forma inmediata y por intermedio de la caja promotora de vivienda o a la dependencia que le corresponda la competencia en este caso le otorgue el subsidio de vivienda […] con el fin de que cese la vulneración a su derecho fundamental a tener una vivienda digna y a recibir su subsidio de vivienda el cual se convirtió en un derecho adquirido al quedar pensionado por invalidez igual al monto que le corresponde a un cabo segundo y con su correspondiente indexación».

II. TRÁMITE IMPARTIDO Mediante auto de 12 de marzo de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, admitió la acción y ordenó enterar al Ministerio de Defensa Nacional y a CAPROVIMPO para que dentro del término de dos días diera contestación al escrito de tutela, presentara pruebas y las alegaciones correspondientes en ejercicio de su derecho de defensa.

La Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía explicó que por el artículo 24 del Decreto Ley 353 de 1994, el Gobierno Nacional la autorizó para entregar como solución de vivienda un subsidio a quienes cumplieran determinadas condiciones; que para otorgar una solución de vivienda, los afiliados cuentan con varias opciones, de una parte, los aportes que a lo largo de 14 años continuos de afiliación o el cumplimiento de 168 cuotas a la empresa han realizado, así como intereses y rendimientos devengados sobre tales aportes; cesantías liquidadas y giradas a la Caja por la Fuerza a que pertenezca el afiliado y por último, un subsidio para vivienda otorgado por el Estado acorde al grado y categoría que se ostente al momento de cumplir con su período de aportes «que para el caso del subsidio se entiende la antigüedad por el número de cuotas aportadas mes a mes hasta el cumplimiento de las 168 cuotas o aportes a la empresa, exigido para poder acceder a tal subsidio».

A continuación, se refirió a cada una de las peticiones elevadas por el actor y a las respuestas brindadas por esa entidad así:

PRIMERO: Es presentado derecho de petición el 29 de octubre de 2013… “(…) Pido que se me informe que documentos debo allegar para que me otorguen el subsidio de vivienda, ya que no tengo vivienda y estoy en mala situación económica (…)”

SEGUNDO: Con el propósito de garantizar el derecho de petición que le asiste al señor Carlos Arturo, la entidad profiere el oficio GSAC-201300214691, en los siguientes términos. “me permito informarle que una vez constatada nuestra base de datos, se pudo constatar que no presenta ningún registro en nuestro sistema bajo su nombre… Por lo anterior le solicitamos que allegue soporte documental donde se evidencie el vínculo que tuvo con la entidad, y una vez allegada dicha documentación, se procederá al estudio del caso y se informará lo que en derecho corresponda (…)

TERCERO: El 12 de noviembre de 2013 es trasladado por competencia derecho de petición por parte del Ministerio de Defensa Nacional e el cual fue solicitado: “(…) pido me sea reconocido mi derecho al SUBSIDIO DE VIVIENDA MILITR ya que estoy pensionado por invalidez desde el año 1998 y a esta fecha no me han llamado para recibir este beneficio.

Razón por la cual es proferido el oficio GSAC-201300212755 en los siguientes términos: “(…) Cabe resaltar, que la aprobación de su afiliación para postularse al modelo de atención adscrito anteriormente, queda supeditado a la verificación de los documentos y cumplimiento de los recursos exigidos para ello (…)

CUARTO: Con el propósito de realizar el análisis de las condiciones del señor CARLOS ARTURO…el accionante radica solicitud de afiliación extraordinaria el 3 de diciembre de 2013. Motivo por el cual se profirió el oficio 201300217724 en el cual se le solicitó allegar la certificación del pagador de la Fuerza en donde especifique bajo que (sic) modalidad de soldado fue pensionado (voluntario, profesional o regular).

QUINTO: El 5 de febrero de 2014 es radicada nueva solicitud por medio de la cual reitera lo dicho…allegando además certificación del pagador, en la cual se puede constatar la modalidad de soldado en la que fue pensionado. Motivo por el cual es proferido el ofic io GSAC-201400006206, documento que resuelve de fondo las pretensiones: En consecuencia le informamos que no procede solicitud de afiliación, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto con el artículo 14 del Decreto Ley 353 de 1994, modificado por el artículo 9º de la Ley 973 de 2005, a su vez modificado por el artículo 1º de la Ley 1305 de 2009, usted no ostenta la calidad de afiliado forzoso a la entidad, teniendo en cuenta que su categoría es soldado regular los cuales por estar definiendo su situación militar no tienen vinculación laboral con la fuerza (…).

Así, concluyó que todos los derechos de petición fueron resueltos de forma clara y de fondo. Agregó que en el caso del invocante, éste no ostenta la calidad de afiliado forzoso o voluntario a la entidad; que la norma que contempla el beneficio reclamado únicamente hace referencia al personal de soldados profesionales, excluyendo cualquier otra calidad, entre esas, a los soldados regulares y conscriptos, toda vez que son categorizaciones diferentes dentro de la estructura militar.

Puntualizó: …Aún a sabiendas que en la actualidad el señor Caros no goza de la calidad de afiliado en la entidad, puede acogerse a lo establecido en el artículo 10 de la Ley 1305 de 2009, la cual adicionó al inciso segundo del artículo 14 de la Ley 973 de 2005, el cual modifica el artículo 24 del Decreto Ley 353 de 1994, lo siguiente: “(…) los cuales no podrán ser inferiores a 500 subsidios y se adjudicarán sin otro requisito distinto a la comprobación de la discapacidad o muerte del beneficiario.

Así mismo serán beneficiarios de ese subsidio los soldados regulares o auxiliares regulares que hayan quedado discapacitados en actos del servicio o con ocasión del mismo, antes de la entrada en vigencia de la Ley 973 de 2005. Y mencionó que hoy día no se puede acceder a tal subsidio pues, si bien los mismos se encuentran aprobados por el Presupuesto Nacional, aún no existe norma expresa que regule las condiciones de participación y entrega de los mismos, por lo que hasta tanto no sean fijados tales parámetros no puede hablarse de una expectativa de derecho «pues falta ver el procedimiento que le sea aplicable a estos subsidios, debiéndose aclarar que CAPROVIMPO en este evento será un mandatario, pues solo cumplirá la función de aplicar el procedimiento que sea fijado para posteriormente hacer la entrega pero en ningún momento esta entidad será la encargada de fijar parámetros ya que solo se limitará a cumplir lo que se llegare a establecer por el Gobierno Nacional en el Acto de Reglamentación de la Ley».

Por lo que sostuvo no haber vulnerado derecho alguno al accionante. Por fallo de 25 de marzo de 2014, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vivienda digna y a la igualdad del señor CARLOS ARTURO LEÓN DELGADO y resolvió: ¨SEGUNDO: ORDENAR al Gerente de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este proveído, admita y conceda el subsidio de vivienda al señor CARLOS ARTURO LEÓN DELGADO acorde con lo establecido en el inciso tercero y cuarto del artículo 24 del Decreto Ley 353 de 1994, modificado por la Ley 973 de 2005 y Ley 1305 de 2009, pago que quedará en suspenso hasta que el accionante acredite los supuestos del parágrafo 1° del artículo 24 ibídem.

TERCERO: NEGAR el amparo de tutela del derecho fundamental de petición invocado por el señor CARLOS ARTURO LEÓN DELGADO, conforme a lo decidido en la parte motiva. (…)” Como sustento de lo resuelto razonó la Colegiatura, en punto del derecho de petición, que “ conforme a la documental vista a folio 12, 15, 18 y 99 de las diligencias, resulta claro que la accionada, dentro de su competencia, dio respuesta a lo solicitado por el actor, indicándole en el último de los folios mencionados, misiva del 20 de febrero de 2014, que: “En atención a su solicitud de fecha 05 de febrero del año 2014 radicada en la Entidad bajo el número de la referencia, nos permitimos informar que una vez verificada la base de datos se pudo evidenciar, que CAPROVIMPO ya le había solicitado aclarar bajo que modalidad de soldado fue pensionado, es decir (voluntario, profesional, o regular) esto en aras de dar solución a su requerimiento y al cual a la fecha usted no ha dado respuesta alguna.

Tal petición, fue interpuesta por usted con radicado No. 20130154807 y a la cual la Entidad dio respuesta con número de salida GRAME-201300217724 de fecha 11 de diciembre de 2013. En consecuencia le informamos que no procede solicitud de afiliación, teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14° del Decreto Ley 353 de 1994, modificado por el artículo 9° de la Ley 973 de 2005, a su vez, modificado por el artículo 1° de la Ley 1305 de 2009, usted no ostenta la calidad de afiliado forzoso a esta Entidad, teniendo en cuenta que su categoría es soldado regular los cuales por estar definiendo su situación militar no tienen vincula[ción] militar con la fuerza” No obstante lo anterior, conviene mencionar que, el Congreso de la República, a través del Decreto Ley 353 de 1994, modificado por la Ley 973 de 2005, a su vez adicionado por la Ley 1305 de 2009, dispuso la destinación y transferencia a la Caja de Vivienda Militar y de Policía, de recursos para atender la demanda de los subsidios para vivienda de los Soldados Regulares o Auxiliares de Policía que resulten discapacitados en actos del servicio o con ocasión del mismo.

Las citadas normas, se encuentran en proceso de reglamentación para sanción presidencial, luego hasta que ello no suceda y se fijen las condiciones para su otorgamiento, tales como, el valor del subsidio, la modalidad de solución de vivienda a la que éste se pueda aplicar, entre otros aspectos, no será posible el otorgamiento de los mismos”.

(sic) La Sala estableció que la respuesta arriba citada, atendió la petición del actor “de manera congruente, completa y de fondo, pues le indica las razones por las cuales no es dable conceder el subsidio de vivienda, al explicar que en tratándose de soldados regulares la afiliación no es válida y, que si bien existe un beneficio de vivienda el mismo no ha sido debidamente regulado, impidiendo su concesión”.

En relación con los derechos a una vivienda digna y a la igualdad, arguyó que: « … teniendo claridad que el accionante ostenta la calidad de soldado regular, tal como se desprende de la misiva visible a folio 19 y 99 del plenario y lo indica en el escrito de tutela (fl.2), resultaría acertada la determinación de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía al negarle la afiliación y el subsidio de vivienda a Carlos León, de no ser, porque constata esta Colegiatura que para el sub judice el legislador estableció requerimientos diferentes para acceder al beneficio deprecado en tratándose de soldados regulares que fueran pensionados por invalidez, sin que para ello fue (sic) necesaria la afiliación, pues, estando impedidos para ello, se determinó la única demostración de la discapacidad, acorde con lo estatuido en el artículo 24 del Decreto 353 de 1994, adicionado por el art. 10 de la Ley 1305 de 2009 […].

(…) Dimana de lo precedente que para el reconocimiento del subsidio de vivienda en los casos de soldados regulares, únicamente CAPROVIMPO tiene que comprobar la existencia de la discapacidad o la muerte del beneficiario, pues, se itera, los mismos ¨se adjudicaran sin otro requisito distinto a la comprobación de la discapacidad¨. En esa medida, siendo el señor Carlos Arturo León discapacitado desde el 31 de mayo de 1988, al encontrarse prestando su servicio militar a órdenes del Ejército Nacional y, pensionado por invalidez mediante Resolución No. 4075 del 13 de junio de 1989 en cuantía equivalente al 75% del sueldo básico que en todo tiempo devengue un cabo segundo, folio 12 y 19 del paginario, evidencia este Tribunal que el accionante causo (sic) el derecho al subsidio estatuido en el inciso 4° del artículo 24 del Decreto 353 de 1994 adicionado por la Ley 1305 de 2009.” (sic) Finalmente, el Tribunal desestimó el argumento planteado por la accionada en relación con el vacío legal frente a la asignación de subsidios de vivienda militar para los soldados regulares, del cual se valió para afirmar que sin normatividad que regule la asignación de esos subsidios no es procedente la entrega de los mismos, pues encuentra que la jurisprudencia in extenso ha señalado que ante vacíos legales o normativos «la entidad o jurisdicción competente debe proceder a acoger procedimientos símiles al sub judice con miras a un estudio de igualdad, ello con el fin de evitar la vulneración del derecho fundamental […].» Concluyó al respecto que: “En esa medida, no existe una diferenciación clara que evite la comparación de procesos de orden prestacional entre soldados profesionales y regulares, pues ambos se encuentran prestando un servicios a la patria con el fin de conservar o restablecer el orden público, proteger la independencia nacional y el estado social de derecho.

A más, que el hecho generador del subsidio de vivienda resulta ser el mismo, a saber, la disminución física o llamada discapacidad. ” III. IMPUGNACIÒN Fue presentada por la accionada quien solicitó revocar el fallo del 25 de marzo de 2014, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Reiteró los planteamientos de defensa y adicionó que la acción se instauró después de 20 años sin haberse agotado otros medios idóneos para la defensa de sus derechos, quebrantando el principio de inmediatez que no fue analizado por el juez de primera instancia; que no se cumplen con los requisitos exigidos para ejercer la figura de la tutela de probar el perjuicio irremediable o el daño inminente.

El Tribunal pasó por alto las facultades otorgadas a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía de establecer autónomamente los requisitos para el otorgamiento del subsidio de vivienda lo que quebranta la seguridad jurídica y trasgrede los derechos de los demás afiliados que deben cumplir con todos y cada uno de ellos para generar la expectativa para el reconocimiento del beneficio; que las «consideraciones realizadas por el juez de tutela de primera instancia exceden las facultades otorgadas al juez constitucional y al hacerlo quebranta de manera flagrante y directa los derechos y garantías que los otorgados a las personas jurídicas en este caso a CAPROVIMPO, ya que de acceder a lo pretendido se estaría llevando a la quiebra a la Entidad pues no cuenta con los dineros necesarios para conceder un subsidio de vivienda de carácter social cuando lo que la Entidad otorga son solamente subsidios de carácter prestacional, como con antelación se había indicado, se afectaría de esta forma el sistema financiero a través del cual se garantiza el pago de subsidios de sus afiliados».

(…) aun entendiendo que en la Actualidad el señor CARLOS no goza de la calidad de afiliado en la entidad, es cierto que puede acogerse a lo estipulado en el Artículo 10 de la Ley 1305 de 2009 la cual adicionó al inciso segundo del artículo 14 de la Ley 973 de 2005, el cual modifica el artículo 24 del Decreto–Ley 353 de 1994. Sin embargo la Entidad no cuenta con los recursos para el pago del mismo toda vez que la transferencia que debía hacer el Gobierno Nacional de los recursos destinados para subsidios de vivienda de interés social, no se ha hecho a CAPROVIMPO, el actual administrador de tales dineros es el MINISTERIO DE VIVIENDA y la gestión de esta Entidad para tal transferencia ha sido infructuosa.

Dijo no ser apropiado el análisis de las calidades de soldado regular y profesional que realiza el Tribunal, por cuanto los equipara, pues el soldado regular no realiza aporte alguno siendo que el profesional si lo hace mensualmente y tiene la calidad de afiliado forzoso. Finalmente anotó que de atender el requerimiento del accionante «podría llevar a la quiebra a CAPROVIMPO toda vez que anualmente hay miles de personas que prestan sus servicios al Estado en la calidad de Auxiliar regular y Soldado regular y obligar a esa entidad a otorgar un reconocimiento a una persona que no cumple con las condiciones específicas, ni generales, haría insostenible financieramente a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía (…) ».

IV. CONSIDERACIONES El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo residual con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley, y su eficacia se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho que se asegura trasgredido.

Corresponde en esta oportunidad a la Corte verificar la procedencia del resguardo impartido en primera instancia por la Sala laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, conforme a los nutridos argumentos del impugnante a los cuales se aludió precedentemente, para lo cual, naturalmente, se requiere establecer la ocurrencia de vulneración de las garantías superiores del actor, veamos: Carlos Arturo León Delgado, se desempeñó como soldado regular y fue pensionado por invalidez en 1988, por hechos ocurridos durante la prestación del servicio, tal como aparece acreditado en el expediente.

Según su propio dicho, ha venido solicitando “verbalmente”, sin éxito, un subsidio de vivienda a la Caja de Vivienda Militar y de Policía, bajo la convicción de que le asiste el derecho, conforme al Decreto 343 de 1994 y a la Ley 973 de 2005. Pues bien, es cierto que la Caja accionada tiene a su cargo la entrega de subsidios de vivienda a sus afiliados, a través de diferentes modalidades, conforme a los lineamientos fijados en las disposiciones a que alude el actor, previa verificación de ciertos requisitos.

Sin embargo, dentro de la clasificación de afiliados, no se encuentran los soldados regulares o conscriptos, en ninguna de sus dos modalidades, forzosos o voluntarios, por lo que la solución de vivienda no está establecida a su favor, y aun cuando el artículo 10º de la Ley 1305 de 2009 que adicionó el inciso segundo del artículo 14 de la Ley 973 de 2005, el cual modificó el artículo 24 del Decreto Ley 353 de 1995 determinó “…Así mismo serán beneficiarios de ese subsidio los soldados regulares o auxiliares regulares que hayan quedado discapacitados en actos del servicio o con ocasión del mismo, antes de la entrada en vigencia de la Ley 973 de 2005”, la verdad es que no se han expedido las normas que desarrollen las condiciones de postulación y entrega de tales ayudas, pero lo que es más grave, CAPROVIMPO no cuenta con los recursos económicos para cubrir tales erogaciones, que hoy día sólo están concebidas para sus afiliados, como se anotó. En tales circunstancias, cuando la accionada respondió al invocante que no era beneficiario del subsidio de vivienda reclamado, no vulneró derecho fundamental alguno, pues constatados los presupuestos para la concesión de tal solución de vivienda, no hizo más que atemperarse en la normatividad que regula el asunto, sin que sea dable al Juez de tutela desconocer los parámetros de la Ley y exhortar a la accionada para que equipare un procedimiento de entrega de dineros ya existente a otro cuya regulación corresponde al legislador, y mucho menos, que utilice los dineros que cuentan con una destinación específica, para soportar un programa de ayuda que necesariamente debe ostentar recursos propios suministrados por el Gobierno Nacional.

Entiende esta Sala el fin garantista que persigue el Colegiado de primera instancia, no obstante, el mismo no puede llevar al punto de desconocer categorizaciones establecidas al interior de la fuerza pública, como tampoco obviar requisitos, trámites y procedimientos metódicos adoptados con miras a desarrollar políticas gubernamentales de asistencia para quienes han prestado sus servicios militares al Estado, pues ello no solo generaría un desequilibrio financiero sino que desquiciaría la institucionalidad y el normal desarrollo de la entidad.

Ahora, no se pretende desconocer la urgencia y necesidad de adoptar las medidas a que haya lugar para efectivizar las prescripciones de la Ley 1305 de 2009, en cuanto se refiere a los subsidios de vivienda para los soldados regulares o auxiliares regulares que hayan quedado discapacitados en actos del servicio, pero las mismas indefectiblemente requieren un desarrollo legal cuya competencia no radica en la entidad accionada, quien debe ser solo una ejecutora de las mismas.

En tales condiciones, se revocará la sentencia impugnada, para en su lugar, negar el resguardo deprecado.

RESUELVE

PRIMERO. - REVOCAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas para en su lugar NEGAR la protección reclamada. SEGUNDO.-

NOTIFÍQUESE a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 19