República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 63917 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL626-2016 Radicación n ° 63917 Acta n° 02 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por ISMENIA CENITH SALGADO BOHÓRQUEZ contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Montería el 19 de noviembre de 2015, dentro de la acción de tutela que promovió contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y FONVIVIENDA.

ANTECEDENTES La accionante inició queja constitucional con el fin de proteger sus derechos fundamentales a la igualdad y a una vivienda digna. Relató que la Gobernación de Córdoba ejecutó un proyecto de vivienda –Urbanización Villa Melisa- y para ello, a través de la Resolución No. 0950 del 22 de noviembre de 2011, asignó 1985 subsidios familiares; que ella adquirió uno por valor de $11.783.200 pero después de 4 años y ante la demora en la construcción y entrega de los inmuebles, se acercó a la Gobernación, donde le fue informado que su beneficio sería entregado en la modalidad de cobro contra escritura, es decir, que solo hasta cuando le fuera adjudicada la casa, el ministerio desembolsaría el dinero, todo ello porque no se había podido tramitar el cumplimiento de la póliza de cumplimiento.

Indicó que el 3 de noviembre de 2015 se acercó nuevamente a las oficinas y le comunicaron que había más de 150 viviendas en construcción y que serían entregadas a quienes tuvieran el subsidio vigente, pues 778 vencieron, entre esos el de ella. Indicó que no tenía la culpa de los problemas administrativos y de trámite que se presentaron; que la decisión de retirarle el beneficio atentaba contra el principio de confianza legítima.

También dijo que se violentó su derecho a la igualdad pues todos los beneficiados de la Resolución 950 estaban en las mismas condiciones y no existieron parámetros objetivos que diferenciaran a quienes se les entregaba la vivienda y a quienes no, aunado a que esa decisión nunca le fue notificada ni le explicaron los motivos de ello. Por lo anterior, pidió que se ordenara a las accionadas que lo incluyeran de nuevo en la lista de beneficiados del subsidio familiar para el proyecto de Urbanización Villa Melisa.

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 9 de noviembre de 2015 el Tribunal dio trámite a la acción de tutela y vinculó a la Gobernación de Córdoba y a la Caja de Compensación Familiar COMFACOR. La Gobernación de Córdoba manifestó que no era competente pata incluir a la accionante en la lista de beneficiados pues el Ministerio era el que había otorgado el subsidio; que constató la base de datos «Consulta Estado Subsidio por Cédula» y evidenció que la Resolución No. 0521 del 30 de junio de 2015 había ampliado la vigencia de unos subsidios familiares de vivienda pero no incluyó la prórroga del acto administrativo 950; que consultando uno por uno los registros de esta última resolución, comprobó que unos si fueron renovados y otros no, «situación que atenta contra el derecho a la igualdad del accionante (sic) pero por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio más no de la Gobernación».

Explicó que el proyecto de vivienda tenía 3 etapas, formulación, presentación y ejecución; que adquirió un lote de terreno en el que se desarrollarían 2045 viviendas en la Urbanización Villa Melisa; proyecto al que se le dio certificado de elegibilidad No. ETN-2009-0001 el 10 de noviembre de 2009; además se hicieron las obras de acueducto, alcantarillados, redes eléctricas, aperturas de vías junto con una Biblioparque, un Megacolegio y una cancha múltiple; que para el ejecución se realizó el trámite de desembolso de los subsidios, según el Decreto 210 de 1990, en la modalidad de cobro anticipado, lo que requería una póliza que tramitó la Gobernación; que la aseguradora con la que se contrató, entró en liquidación y por ende fue imposible la continuidad del proyecto y se declaró desierta la etapa de postulación; que lo anterior llevó a la variación del desembolso de subsidios y ahora era contraescritura.

Resaltó que se presentó un constructor a terminar el proyecto con la segunda modalidad y por un precio de $14.273.573, lo que superaba el valor del subsidio y en virtud de ello, el Departamento se ofreció a realizar el aporte complementario a cada uno de los beneficiados. Por último aclaró, que a pesar de todos los esfuerzos que realizó el ente departamental, los mismos se desvanecieron ante el vencimiento de los subsidios por parte del Ministerio de Vivienda.

Fonvivienda recalcó que el beneficio de la accionante venció por cuanto no se tramitó el cobro del mismo, pues fue consignado el 25 de noviembre de 2011 y dado que el incumplimiento se dio por parte de los trámites correspondientes de los constructores y la Gobernación, la falta de movilización de recursos no podía atribuírsele a la entidad; que como la actora presentó un estado de «apto con subsidio vencido» el dinero fue restituido al Tesoro Nacional; además que ante la demora en la entrega y después de prorrogar varias veces dicho subsidio, se pactó una fecha de entrega la cual tampoco se cumplió y lo que motivó al vencimiento de 787 beneficios.

Aclaró que el incumplimiento se presentó por parte de la Gobernación de Córdoba y que a la fecha no existía ninguna posibilidad para que la accionante tuviera acceso al subsidio familiar de vivienda pues los mismos ya no se encontraban a disposición de esa entidad. También reseñó las funciones a su cargo y explicó que no se iban a abrir convocatorias por el sistema tradicional sino que se harían en cumplimiento de los Autos Nos. 008 de 2009, 385 de 2010 y 219 de 2011.

Además que la selección de beneficiados es competencia del DPS. Por fallo del 19 de noviembre de 2015, el Tribunal negó el amparo. Explicó que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo otorgó al juez administrativo poderes similares que al fallador de tutela, además que dicho ordenamiento también había dado la facultad de la suspensión provisional de actos administrativos, en este caso, la accionante debía adelantar dicho procedimiento en contra de la Resolución 521 del 30 de junio de 2015 y también tenía a su alcance la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

IMPUGNACIÓN La accionante impugnó pero no hizo ninguna manifestación al respecto. CONSIDERACIONES La Constitución Política de 1991 dio una connotación mayúscula al catálogo de derechos, en tanto los conectó con los principios y valores y dotó a los ciudadanos de la potestad de hacerlos exigibles a través de la acción constitucional. En tal orden por vía jurisprudencial se han venido dando alcance a dichas garantías, y ello ha permitido consolidar una línea de armonización entre el texto de la Ley y el de la Carta Magna, bajo el entendido de que su finalidad es la de conseguir Justicia en las relaciones de los asociados, dando preponderancia al derecho sustancial, sin que ello implique descartar las formas procesales como lo impone el artículo 29 Superior.

En el caso bajo estudio, es claro que la accionante después de todos los trámites necesarios, fue seleccionada como beneficiaria de un subsidio de vivienda, sin embargo, y por razones ajenas a su acciones, el mismo quedó sin vigencia y por ende el derecho a una vivienda digna fue vulnerado, aun cuando las autoridades accionadas se justifican en que no le fue atribuible dicha culpa.

Es así que, esta Corporación en decisión STL275-2016 del 20 ene 2016, al resolver un asunto idéntico al aquí debatido estimó: En el presente asunto, reclama la actora, en esencia, que se ordene a la parte accionada prorrogar la vigencia del subsidio familiar de vivienda urbana que le fue asignado a través de la resolución No. 950 del 22 de noviembre de 2011.

Por su parte, aducen las accionadas, con excepción de la Gobernación de Córdoba, que no es posible acceder al amparo procurado, por cuanto se encuentra superado el periodo en que debía hacerse efectivo la entrega del subsidio, sin que la quejosa realizara las actuaciones necesarias tendientes a su materialización. De la revisión a la documental obrante en el proceso, fluye indiscutible que la accionante adelantó los trámites necesarios para ser acreedora del subsidio de vivienda familiar, habiendo participado en la convocatoria realizada para tal fin, cumplió con todos los requisitos y condiciones que se le exigieron de acuerdo con la normatividad aplicable al caso.

En consecuencia, mediante Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011 se le otorgó subsidio para la adquisición de vivienda en el proyecto denominado Villa Melisa, ubicado en el Departamento de Córdoba. El Decreto 2190 de 2009, por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes  49  de 1990,  3ª  de 1991,  388  de 1997,  546  de 1999,  789  de 2002 y  1151  de 2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas, reguló lo relativo a la vigencia de los subsidios de vivienda de interés social otorgados con cargo a los recursos del Presupuesto Nacional, estableciendo que será de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación, previendo a su vez que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregue una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio.

Dispuso asimismo que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial La anterior situación generó, en principio, que el subsidio asignado le fuera prorrogado hasta el 30 de junio de 2015, sin embargo, la referida Cartera, en lo que respecta a la señora Barrera Pereira, se abstuvo de ampliar su vigencia. Ahora bien, siendo el objetivo del subsidio familiar posibilitar la adquisición de vivienda a personas de escasos recursos, resulta razonable que se establezcan requisitos y condiciones para acceder al mismo; como también, la necesidad de surtirse y respetarse un procedimiento que, como cualquier otro, se rige por la existencia de plazos legales que deben observarse para garantizar el disfrute efectivo del derecho, la posibilidad de acceder a otros participantes y el normal desarrollo del mismo.

Sin embargo, esa política que las entidades gubernamentales fijan en torno al tema, regulada por normas de carácter legal, no puede ser una talanquera para el logro del objetivo principal, que, se itera, es la adquisición de vivienda digna para personas especialmente vulnerables social y económicamente, cuando el incumplimiento en los plazos o términos previstos no surge de la negligencia, descuido o incuria del beneficiario, sino por situaciones ajenas y sobre las cuales, lógicamente, no tiene responsabilidad alguna, como ocurre en el presente evento.

Así, considera esta Sala de la Corte, que resulta desproporcionado someter a la interesada a una nueva convocatoria para los efectos aquí pretendidos, máxime si se tiene en cuenta la situación de la petente y las razones por las cuales no se logró el desembolso del subsidio asignado escapan a su competencia, dada las vicisitudes en el desarrollo del proyecto Villa Melisa.

En efecto, conforme a lo manifestado por la Directora Técnica de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, en correspondencia con los documentos aportados, se desprende que una vez superadas las etapas de formulación y presentación del proyecto de vivienda de interés social Villa Melisa, se inició con su ejecución, realizándose el trámite de desembolso de los subsidios mediante la modalidad de giro anticipado que prevé el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, el cual exige para su procedencia, la constitución de una póliza de cumplimiento que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio en caso de incumplimiento.

Bajo dicho mecanismo se construyeron 826 viviendas, luego, en atención al proceso de liquidación en que entró la aseguradora, y en atención a que no se obtuvo el aseguramiento con otra empresa, tal como consta en la Resolución 592 de 4 de junio de 2014 proferida por la Secretaría de Gestión Administrativa del Departamento de Córdoba, se varió la modalidad de desembolso de los subsidios, pasando de cobro anticipado a contraescritura, situación que desembocó en que la Corporación Concretar, como ejecutor de las obras, no continuara con el proyecto, por lo se realizó un proceso de selección, en el que se postuló el señor Gustavo Ramírez Mendoza para la construcción del resto de las viviendas contempladas en el proyecto.

Informó el ente territorial «que en el mes de mayo del 2015, luego de realizar las obras previas de adecuación de los terrenos y obtener una nueva licencia de construcción para 343 viviendas, se inicia la VI etapa de construcción del proyecto. Asimismo se radicó en el mes de julio la licencia de construcción para las viviendas restantes del proyecto y simultáneamente se encuentra en ejecución el contrato de instalación de las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado para la totalidad de los predios de la urbanización», quien mediante oficio del 20 de enero de 2015, conforme al material probatorio allegado, y luego de un recuento sucinto de lo acaecido con el proyecto Villa Melisa, solicitó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio «prorrogar los subsidios de las Resoluciones 1438/2010, 1439/2010 y 0950/2011 de las personas que han diligenciado la documentación pertinente para el cobro, por un término no menor a un (1) AÑO, con la finalidad de garantizar al constructor el desembolso del subsidio con el cual se financian las soluciones de viviendas del proyecto dirigidas a personas vulnerables del Departamento», listado dentro del cual se relacionó a la aquí accionante.

De cara a lo anterior, y aunado a que la quejosa allegó al plenario copia del contrato de promesa de compraventa de la solución de vivienda de interés social suscrito el 19 de diciembre de 2011, junto con la petición elevada al Fondo Nacional de Vivienda del desembolso del subsidio asignado, fluye indiscutible que la pérdida del subsidio no fue por negligencia suya, sino por problemas de índole meramente administrativo y de ejecución de la obra para el cual le fue asignado, situaciones que, aunque irregulares, no pueden afectar el derecho que tiene la actora para materializar su derecho fundamental prestacional a acceder a una vivienda digna, para lo cual espera desde el año 2011.

Y es que si bien no pasa por alto la Sala lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, quien resaltó que en un periodo de cuatro años solo se han legalizado 884 subsidios, sin que se hubieran iniciado la ejecución de las viviendas restantes correspondientes a 787 subsidios, lo que muestra, a su juicio, el incumplimiento por parte del Departamento de Córdoba de los compromisos pactados, como oferente del proyecto.

Lo cierto es que este asunto no versa en establecer responsabilidades de tipo administrativo y contractual por parte de las diversas personas jurídicas públicas y privadas en relación a quien le corresponde llevar a cabo la ejecución de la obra o el responsable de su tardanza. El rol del juez constitucional en este caso consiste en conjurar la problemática puesta en su conocimiento y sobre la cual no existe ninguna duda, por cuanto, se itera, en el presente asunto evidentemente aparece demostrada la vulneración de los derechos a la accionante, pues en verdad, ella no puede asumir responsabilidad frente a la eventual demora en que se ha incurrido, y que ocasionó que el subsidio otorgado perdiera su vigencia. Por lo anterior, se revocará el fallo de primera instancia, para en su lugar ordenar a La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que, en el término máximo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a prorrogar el subsidio otorgado a la señora Rocío del Carmen Barrera Pereira a través de resolución No. 950 de 22 de noviembre de 2011.

Dadas las consideraciones anteriores, esta Sala REVOCA el fallo impugnado y ORDENA al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que en el término de 10 días hábiles, a partir de la notificación de esta providencia, prorrogue el subsidio otorgado a Ismenia Cenith Salgado Bohórquez por medio de la Resolución No. 950 de 2011. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: Revocar el fallo impugnado y, en consecuencia, Ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que en el término de 10 días hábiles, a partir de la notificación de esta providencia, prorrogue el subsidio otorgado a Ismenia Cenith Salgado Bohórquez por medio de la Resolución No. 950 de 2011.

SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 12