República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 58965 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA Magistrado ponente STL6224-2015 Radicación n.° 58965 Acta 15 Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil quince (2015). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por ALEJANDRO AGUIÑO y otros contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PASTO, dentro de la acción de tutela que promovieron los recurrentes contra la NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y FONDO NACIONAL DE VIVIENDA.

I.

ANTECEDENTES ALEJANDRO AGUIÑO, ALEGRÍA LERMA MELVA, MARÍA AMALFY ANCHICO GUERRERO, BEATRIZ ANGULO GÓNGORA, MAURA ANGULO PANAMEÑO, HERIBERTO ARBOLEDA SANTANA, LENY ARDILA PORTOCARRERO, ERME ARDILA PORTOCARRERO, AMPARO BANGUERA FLÓREZ, SANDRA MILENA BECERRA CUERO, OSCAR MARÍA BELALCAZAR VALLECILLA, OSCAR BENALCAZAR PAYAN, WILFRIDO CAICEDO, EDWIN CAICEDO CUERO, CARMEN LORENA CAICEDO MONTAÑO, ANTONIA CAICEDO OBANDO, GREGORIO CAICEDO SINISTERRA, EDUVINA CAICEDO VALENCIA, JULIO CESAR CALPA HURTADO, IDILFONSO CALZADA, JAVIER CAMPAZ CALZADA, VÍCTOR CAMPAZ CASTRO, NUBIA CAMPAZ PERLAZA, CARLOS CAMPAZ PERLAZA, EDUARDO CANDELO GARCÍA, ORLANDO CASTRO, JESÚS MARÍA CASTRO GARCÍA, LUIS ALBERTO CHAMORRO GARCÍA, JUAN EVANGELISTA CIFUENTES PERLAZA, MENELIO CUENU CARABALI, FELISA CUERO CAICEDO, TERESITA CUERO QUIÑONES, ELVIA CUERO SEGURA, ARVEY FRANCO GUERRERO, ESPERANZA GALLARDO ANGULO, MARLENY GARCÉS ANGULO, BILLER HERNANDO GARCÉS CASTRO, NELCI GARCÍA PALACIOS, ISABEL GARCÍA PALACIOS, JASMÍN GARZÓN RODRÍGUEZ, MARISEL GÓNGORA MINOTTA, SILANO GRUESO, MAURICIO GUERRERO ANDRADES, ANALBERTA GUERRERO ORTIZ, FLORICIA GUERRERO SALAZAR, MARINA HURTADO, DIANETH HURTADO CASIERRA, MARLEY HURTADO CASTRO, ÁLVARO HURTADO CIFUENTES, YAMILETH HURTADO GARCÍA, SEGUNDO MILTON HURTADO LERMA, JOBAN HURTADO OROBIO, LUIS JAIR HURTADO PERLAZA, YAMILE HURTADO SÁNCHEZ, LUZ ENITH HURTADO SINISTERRA, OLEYSA JIMÉNEZ CIFUENTES, ETTY GRACIELA LERMA SALAS, ANA DILIA MANCILLA YESQUEN, GUSTAVO DE JESÚS MARTÍNEZ FRANCO, LUISA AYDE MARTÍNEZ ORTIZ, HUBER NARCILO MICHILENO CUERO, DEISY ALEIDA MONTAÑO CALZADA, RAÚL EMILIO MONTAÑO SEGURA, LUZ DARY MOSQUERA CABEZAS, EMILCEN MOSQUERA MEZA, NUBIA MOSQUERA VALENCIA, YULLY KAROL NIÑO ALOMIA, MARÍA CECILIA OBANDO CASTRO, FÉLIX OLMEDO PERLAZA, CENELIA OROBIO MICHILENO, JAVIER OROBIO RODRÍGUEZ, SAÚL SIFREDO ORTIZ CANDELO, ROBERTO ORTIZ HURTADO, AHITOR JESÚS OTERO RODRÍGUEZ, CARLINA OVIEDO REINA, DORIS PALACIOS, ELBA PALACIOS GUERRERO, YESENIA PAYAN OLMEDO, MENECIO PAYAN SEGURA, DEYANIRE PAYAN SEGURA, JULIA PAZ CALZADA, LUPO ARTURO PERLAZA CIFUENTES, EZEQUIELA PERLAZA PINEDA, BLASINA PINEDA GRUESO, JEISSON PINEDA OLAYA, MARLYN PORTOCARRERO CUERO, ELIECER QUIÑONES BRAVO, JANETH SÁNCHEZ SÁNCHEZ, MARÍA MARICELY SANTANA HURTADO, SANTO SEGURA CUERO, JACOBA SEGURA HURTADO, GUILLERMO ALBERTO SEGURA PAREDES, NELSY SINISTERRA CIFUENTES, GLADIS MARÍA SINISTERRA TORRES, ROSA TORRES CIFUENTES, JORGE DARÍO TORRES HURTADO, MIYER ALFONSO TORRES JIMÉNEZ, LEONCIO VALENTIERRA CALZADA, ANA CECILIA VALAREZO CUERO, ANALICIA VALLECILLA RODRÍGUEZ, JULIÁN VALLECILLA SÁNCHEZ, LANIR VALVERDE GARCÍA, ARISTÓBULO VIAFARA, JESÚS MARÍA VIDAL MONTAÑO, FERNANDO VIDAL MONTAÑO, NUVIA VIDAL MONTAÑO, MARCELA VIDAL MONTAÑO, CARMEN ELENA VIDAL MONTAÑO, REDUCINDA VIVAS GUERRERO, GONZALO YESQUEN AGUIÑO, JUSTINA YESQUEN AGUIÑO, REIMUNDO YESQUEN GUERRERO y FAUSTO ALVEIRO YESQUEN RODRÍGUEZ, por conducto de apoderado judicial, instauraron acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, debido proceso y vivienda digna, presuntamente vulnerados por la NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA.

Sostuvieron que «son víctimas de atentados terroristas llevados a cabo por grupos al margen de la ley»; que fueron reconocidos como calificados en las resoluciones 599 del 16 de diciembre de 2008 y 934 del 30 de diciembre de 2009; que «los citados presentaron proyecto y les asignaron a varios y otros quedaron como calificados porque no hubo recursos para todos, según la resolución 599 y 934 antes mencionadas»; que en el año 2013 el Ministerio accionado abrió convocatoria para los calificados de los municipios de Roberto Payán, Barcacoas y Olaya Herrera del Departamento de Nariño; que, para solicitar el subsidio, presentaron el proyecto en dos oportunidades y lo radicaron dentro de las fechas autorizadas; que, pese a cumplir todos los requisitos, no obtuvieron respuesta alguna por parte del Gobierno; que hasta la fecha no se ha abierto una convocatoria que les permita postularse y ser aspirantes al proyecto de vivienda de interés social rural de los municipios a los que pertenecen.

Con fundamento en lo expuesto solicitan que se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a FONVIVIENDA que les asigne el subsidio al cual tienen derecho. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, el 12 de marzo de 2015, avocó el conocimiento de la acción interpuesta; vinculó a la Caja de Compensación Familiar de Nariño – COMFAMILIAR, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y al representante legal de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social; inadmitió la acción de tutela respecto de Luisa Aydé Martínez Ortiz, por cuanto no obraba poder otorgado al profesional del derecho para su representación y concedió el término de 3 días para que se subsanara dicha deficiencia. La Caja de Compensación Familiar de Nariño indicó que era partícipe dentro del contrato de encargo de gestión suscrito entre FONVIVIENDA y la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidios de Vivienda de Interés Social – CAVIS UT, relativas a los procesos de divulgación de la convocatoria, comunicación, información, recepción de solicitudes, verificación y revisión de la información aportada por los postulantes, digitación, ingreso de preselección y asignación a cargo del Fondo Nacional de Vivienda, así como el seguimiento y verificación de los documentos para la efectividad del pago de los subsidios.

Informó que los accionantes se encontraban en estado de c alificados, esto es, cumplen los requisitos y condiciones necesarias para acceder al subsidio, sin embargo, aclaró que la asignación del subsidio era competencia de FONVIVIENDA. La Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidios de Vivienda de Interés Social – CAVIS UT señaló igualmente que la competencia para el otorgamiento de los subsidios de vivienda radicaba en FONVIVIENDA, quien conformaba la lista de hogares calificados hasta completar el número equivalente al total de los recursos disponibles; que el estado de calificado no constituía una valoración positiva de la postulación al subsidio familiar de vivienda.

Informó que de los 115 hogares, 46 presentaron recursos de reposición, que fueron resueltos por FONVIVIENDA; que asimismo existían hogares rechazados, postulados y otros excluidos por agotamiento de la vía gubernativa. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 26 de marzo de 2015, negó el amparo solicitado.

Consideró que lo pretendido por los actores era improcedente, por tratarse de una situación de naturaleza legal y económica que escapaba de la competencia del juez constitucional, siendo FONVIVIENDA el ente encargado de adoptar las determinaciones que, además, involucraban una programación presupuestal y procedimental, citó en su apoyo en la sentencia STL3800-2013 de la Corte Suprema de Justicia. Agregó que, de procederse en el sentido indicado por los actores, se desconocerían los derechos de otras personas o familias en condiciones similares a ellos y que, tampoco se demostraba un perjuicio irremediable, ni que estuviesen en una circunstancia especial para que se priorizara la entrega del subsidio reclamado en su favor.

Luego de proferirse el fallo de primera instancia, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL allegó respuesta, en la que realizó consideraciones sobre el programa de viviendas gratuitas y la normatividad que lo rige; señaló que su competencia se restringe a la identificación de potenciales beneficiarios y a la selección de beneficiarios definitivos, conforme a la Ley 1537 de 2012 y los decretos 1921 de 2012 y 2164 de 2013, que, entre otros aspectos, contempla los órdenes de priorización de los hogares debido a que no se encuentran en la misma situación de pobreza y vulnerabilidad.

En relación con los accionantes, indicó que fueron identificados como potenciales beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie (SFVE), ubicados en el quinto orden de priorización, esto es, hogares desplazados en la base de datos del RUV, que no han participado en ninguna convocatoria de Fonvivienda dirigida a población desplazada y que adicionalmente pertenezcan a la Red Unidos.

Aclaró que su clasificación como potenciales beneficiarios no equivale a la asignación del subsidio, sino que, simplemente, indica que cumplen una serie de condiciones para poder adelantar las siguientes etapas del proceso, esto es la postulación, por lo que les corresponde adelantarla ante la caja de compensación familiar que determine Fonvivienda.

Señaló que los accionantes: YAMILE HURTADO SÁNCHEZ, MARÍA CECILIA OBANDO CASTRO, ANA DILIA MANCILLA YESQUEN, LEYSY VANESSA LERMA PERLAZA, JACOBA SEGURA HURTADO, MARÍA AMALFI ANCHICO GUERRERO, BEATRIZ ANGULO GÓNGORA, CARLOS CAMPAZ PERLAZA e ISABEL GARCÍA SÁNCHEZ no cumplieron las condiciones establecidas en los artículos 7 y 8 del Decreto 1921 de 2012 y por lo tanto no fue posible su identificación como potenciales beneficiarios.

Informó que para los hogares que registran residencia en Olaya Herrera (Nariño) y Buenaventura (Valle) se requiere que, previamente, Fonvivienda remita la información de composición poblacional con el fin de determinar si pueden hacer parte del grupo de potenciales beneficiarios. Indicó que: UBALDO CUERO ARBOLEDA, YAMILE HURTADO GARCÍA, GREGORIO CAICEDO SINISTERRA, EDUVINA CAICEDO VALENCIA, JULIO CESAR CALPA HURTADO, IDILFONSO CALZADA, JAVIER CAMPAZ CALZADA, SILANO GRUESO, MAURICIO GUERRERO ANDRADES, ANALBERTA GUERRERO ORTIZ, GLORICIA GUERRERO SALAZAR, MARINA HURTADO, DIANNETH HURTADO CASIERRA, MARLEY HURTADO CASTRO y ÁLVARO HURTADO CIFUENTES, no se registran en las bases de datos o tienen inconsistencias en la identificación. Por último, refirió que no es posible la inclusión de los accionantes en los proyectos de la ciudad de Pasto, puesto que no cumplieron con las condiciones previstas en los artículos 7 y 8 del Decreto 1921 de 2012.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, fundada en que la competencia para coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda radica en FONVIVIENDA, conforme al Decreto 555 de 2003. Por otra parte, indicó que los grupos familiares postulados al subsidio deben cumplir una serie de requisitos y procedimientos de orden legal, previstos en Decretos 951 de 2000, 2100 de 2005, 2190 de 2009, 4911 de 2009 y 4729 de 2010, razón por la cual la acción de tutela resulta improcedente.

III. IMPUGNACIÓN El apoderado de la parte accionante impugnó la decisión de primera instancia; argumentó que estaba probada la calidad de calificados de los hogares de los actores, quienes al cumplir con todos los requisitos, deben ser atendidos de forma prioritaria; que como quiera que se hicieron convocatorias existía presupuesto; reiteró que, pese a que se postularon no se tuvieron en cuenta por el Ministerio de Vivienda; que no pretenden la entrega o desembolso del subsidio, sino su asignación y que no cuentan con otro mecanismo de protección. IV.

CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley.

En el caso bajo estudio, pretenden los accionantes que se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a FONVIVIENDA que se les asigne el subsidio familiar de vivienda al cual estiman tener derecho en su condición de víctimas de desplazamiento forzado; sostienen que aun cuando han presentado dos proyectos, no han sido tomados en cuenta para el beneficio reclamado.

Al respecto, estima la Sala que, como lo concluyó el fallador de primer grado, no es posible dispensar el amparo solicitado, habida consideración que la asignación del subsidio familiar de vivienda, tiene una connotación prestacional y se encuentra precedida de una serie de requisitos de orden legal que tienen, entre otros fines, suministrar la protección de acuerdo con ciertos órdenes de prioridad, acorde con las previsiones contenidas en la Ley 3 de 1991, reglamentada por los Decretos 951 de 2001, 975 de 2004 y 2190 de 2009, y tratándose del subsidio familiar de vivienda en especie, por la Ley 1537 de 2012, reglamentada por el Decreto 1921 de 2012 y 2164 de 2013.

En efecto, el diseño de los programas dirigidos a brindar protección a las grupos de población que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, forma parte de la política pública diseñada por el legislador, que en ejercicio del principio de libertad de configuración legislativa, establece los programas, acciones y beneficios en favor de las comunidades, acorde con sus especificas circunstancias, los fines que se pretenden alcanzar y la distribución de los recursos. g En el caso del subsidio familiar de vivienda en especie, se establecen varios grupos poblacionales como potenciales beneficiarios, entre ellos, no sólo figuran las personas incluidas en el Registro Único de Víctimas, también están comprendidas las personas que forman parte de le Red Unidos, los hogares que se encuentran en estado “calificado”, los damnificados por desastres naturales, calamidades públicas, emergencias o ubicados en zonas de alto riesgo y los potenciales beneficiarios del SISBEN III; adicionalmente, el artículo 8 del Decreto 1921 de 2012, contemplan distintos órdenes de priorización dentro de cada uno de los grupos poblacionales.

Identificados los potenciales beneficiarios de acuerdo con los grupos y órdenes de priorización, deben surtirse las etapas de convocatoria, postulación, selección y asignación del subsidio, cada una de las cuales va encaminada a establecer cuáles de los hogares pueden ser beneficiarios, todo supeditado a la existencia de la disponibilidad de recursos.

En ese orden, el legislador asignó a las autoridades administrativas la labor de verificar el efectivo cumplimiento de las condiciones para el acceso al subsidio familiar de vivienda, cuya competencia no puede ser usurpada por el juez de tutela, so pena de afectar los derechos de otras personas que, como los actores, se encuentran a la espera de la asignación del subsidio o que, pueden tener un mejor derecho, además de comprometer recursos presupuestales.

Sumado a lo anterior, conforme lo expusieron las accionadas, el estado de “calificado”, no equivale a una valoración positiva de la postulación al subsidio familiar de vivienda, ni su asignación, razón por la cual no puede procederse conforme a lo solicitado, sino que corresponde a los actores agotar cada una de las etapas reguladas dentro del proceso.

Conforme a las anteriores razones, estima la Sala que en el presente caso no es procedente amparar los derechos invocados por los accionantes, por lo que se confirmará el fallo de primera instancia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado por las razones expuestas en la presente sentencia.

SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 2