República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 66025 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL6214-2016 Radicación n° 66025 Acta nº 16 Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil dieciséis (2016) La Sala resuelve la impugnación interpuesta por JOSÉ REINALDO NAVARRO contra la sentencia de primera instancia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, dentro de la tutela que instauró contra COLPENSIONES y el MINISTERIO DE TRABAJO.
I.
ANTECEDENTES El promotor instauró acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital y vida digna, junto con el principio de legalidad presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. De los hechos expuestos y las pruebas allegadas al expediente, es claro que el actor tiene 63 años de edad, padece varios quebrantos de salud y no recibe ningún tipo de recurso económico; que junto con otras personas promovió proceso ordinario laboral contra Colpensiones para que se le reconociera y pagara la pensión de vejez, así que por sentencia del 6 de mayo de 2011 el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá accedió a ello, decisión que confirmó el Tribunal el 16 de noviembre del mismo año; que ante su incumplimiento, el 26 de marzo de 2012 y el 8 de febrero de 2013, elevó derechos de petición para que se le comunicara la fecha en que se cumpliría la providencia; sin embargo, como no obtuvo respuesta, presentó acción de tutela, la cual correspondió al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de la misma ciudad, quien en sentencia del 23 de abril de 2015 amparó las garantías del accionante y ordenó a la entidad que en el término de 48 horas resolviera de fondo la solicitud presentada por aquél; como tampoco se cumplió, José Reinaldo Navarro promovió incidente de desacato, el 7 de septiembre de 2015 el Despacho requirió a Colpensiones junto a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de Trabajo para que se pronunciaran al respecto, orden que no acataron las entidades, pero aun así no sancionó y el 11 de diciembre del mismo año decretó pruebas.
Recalcó que el juez accionado violentó sus derechos y desconoció la sentencia C – 367 de 2014 mediante la cual se señaló un plazo máximo de 10 días para resolver el trámite incidental en la acción constitucional. Solicitó que se le ordenara al Juez Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá que en cumplimiento de los términos, resuelva el incidente de desacato e imponga las sanciones de ley.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 9 de marzo de 2016 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción y notificó a los accionados. El Ministerio de Trabajo alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva por cuanto lo pretendido por el accionante es cuestionar la omisión administrativa por parte de Colpensiones, al dar respuesta de fondo a la solicitud presentada por aquél. El Juzgado accionado reseñó las actuaciones realizadas en el trámite incidental.
Aclaró que el desacato fue propuesto por 2 personas más adicionales al actor y frente a ellos se declaró el hecho superado por cuanto la entidad dio cumplimiento al fallo de tutela; también manifestó que debido al paro promovido por la Asociación Sindical de la Rama Judicial «no se ha publicado actuación alguna, pero se indica que se han realizado gestiones internas con COLPENSIONES; es así como el once (11) de febrero de dos mil dieciséis (2016) se envió correo a la Dra. Letnia Lizeth Raquira Osorio Abogada externa – Acciones Constitucionales enviándole informe de los incidentes de desacato que cursan en el Despacho.
El diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016) se recibió correo proveniente de la Dra. en donde informa que están dando trámite urgente a los incidentes de Desacato pendientes por resolver. Aunado a lo anterior el día quince (15) de marzo de dos mil dieciséis (2016) con el fin de agilizar el resultado positivo de la acción este operador judicial se desplazó al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá en donde solicitó copia del fallo del día seis (6) de mayo de dos mil once (2011) proferido por este Despacho dentro del Proceso Ordinario No. 2010-0719 (…) el cual fue entre este mismo día en CD.
Por lo que procedimos a comunicarnos telefónicamente con la Dra. Raquira quien informó que con la copia del este CD se podría dar respuesta al incidente de desacato No. 2015-0271, el cual le fue entregado en esta fecha»; y aclaró que no vulneró derechos fundamentales del promotor pues acató las normas previstas en el ordenamiento. Por fallo del 28 de marzo de 2016, el Tribunal negó el amparo.
Expuso que de conformidad con la documental allegada, queda claro que el Despacho decretó pruebas al interior del trámite y que «entre el mes de febrero y marzo de 2016, acorde con la documental de folios 87 a 89 del expediente, el Juzgado accionado entró en comunicación con funcionarios de la entidad administradora de pensiones a efectos de facilitarle la respuesta a los diversos requerimientos e incidentes de desacatos – entre ellos el que convoca el caso del accionante – con el fin de poder solucionar la notoria morosidad en la actuación de COLPENSIONES» y concluyó que no podía atribuírsele un actuar negligente al accionado pues venía actuando dentro de los parámetros establecidos para poder satisfacer la orden.
Recalcó que el fin del desacato no es el de promover sanciones sino el de velar porque las órdenes judiciales de amparo efectivamente se cumplan, y sólo cuando el incumplido se muestre renuente y con actitud tendiente a revelarse a los requerimientos es viable aplicar las medidas sancionatorias del caso. Por último indicó que si bien es cierto la sentencia C-367 de 2014 estableció un término de 10 días para que los jueces de tutela decidan las solicitudes de desacato existen excepciones, como el caso bajo estudio en virtud de la prueba documental «por una parte la orden de tutela fue dirigida en forma genérica a la entidad pública, lo que implicaba una actividad investigativa del operador judicial a efectos de establecer la persona responsable de cumplir la orden de amparo, actuación que no se podía cumplir en 10 días; por otra parte, debido a la naturaleza del derecho fundamental protegido, la respuesta que se logre de la entidad accionada satisfará de mejor manera los intereses del accionante en lugar de una decisión sancionatoria, que contrario a aliviar su incertidumbre sobre el destino y trámite de la solicitud, afincará esa falta de solución a su requerimiento (…) como ocurrió, en donde el juzgador solicitó copia del medio magnético al Juzgado 29 Laboral del Circuito en donde se encuentra la sentencia del proceso ordinario laboral, con el propósito de remitirlo a Colpensiones para que dicha entidad proceda a emitir el acto administrativo respectivo en el que se condensará el derecho de la pensión de vejez».
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con el anterior fallo, el accionante impugnó pero no hizo ninguna manifestación al respecto (folio 105). IV. CONSIDERACIONES En la presente acción constitucional se controvierte la actuación del Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, en relación al trámite dado al incidente de desacato propuesto contra Colpensiones, con ocasión del incumplimiento al fallo de tutela de 23 de abril de 2015, que ordenó dar respuesta de fondo a la petición de 26 de marzo de 2012, relacionada con acatar lo dispuesto en la sentencia proferida por el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá al interior del trámite ordinario.
Para esta Sala es clara la improcedencia de la acción de tutela para debatir decisiones adoptadas en otra de similar naturaleza o frente a las providencias emitidas en el incidente de desacato, tal como se indicó en la sentencia CSJ STL, 3 abr. 2013, rad. 42397, en la que se dijo: «improcedente se ofrece el amparo deprecado, más aún si se tiene en cuenta que en la citada ocasión, para negar el resguardo en referencia, se sostuvo por el Tribunal de primer grado, de cara a jurisprudencia de la Sala de Casación Penal de esta misma Corte, que la acción de tutela contra un fallo de tutela no procede, porque este no puede exponerse de esa manera,.
(Sentencia T-62082 del 28 de agosto de 2012)». No obstante, dicha situación admite una sola posibilidad para que ello proceda y es cuando se vulnera en el trámite el debido proceso. Entendiendo este último como como la regulación que previamente delimita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de forma tal que ninguna actuación judicial o administrativa dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentre sujeta a procedimientos señalados en la ley y en los reglamentos.
A efecto de resolver la controversia planteada, se observa que el actor promovió incidente de desacato, el 11 de septiembre de 2015 el Juzgado accionado requirió a la entidad accionada para que informara el cumplimiento a la decisión, pero ante su silencio, abrió el trámite el incidental el 7 de octubre siguiente, decisión que también fue notificada a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de Trabajo; el 11 de diciembre del mismo año decretó como prueba para resolver el asunto, la comunicación a Colpensiones informándole «la estadística de los incidentes de desacato que al fía se encuentran en curso en el Juzgado (…) los que se encuentran en rojo son incidentes desde hace mucho rato en el Despacho y a los cuales no se le ha dado hecho superado» además solicitó al Juzgado Veintinueve Laboral copia de la providencia del 6 de mayo de 2011 que reconoció la prestación a José Reinaldo Navarro para remitirla a la entidad accionada y así obtener el acto administrativo mediante el cual se diera cumplimiento decidido en el proceso ordinario.
Es así que en principio evidenciaría la Sala la vulneración al debido proceso del actor pues no se encuentran como válidas las razones del juzgado accionado para no decidir el desacato presentado contra el fallo de tutela del 23 de abril de 2015 mediante la cual se le amparó el derecho de petición ante la falta de respuesta de Colpensiones en torno al cumplimiento de la sentencia del 6 de mayo de 2011 y confirmada el 16 de noviembre que concedió la pensión de vejez; lo anterior por cuanto, de una parte, si bien debía individualizarse a quien iba dirigida la orden no era necesario ni viable la prueba decretada por el Despacho, dado que la entidad estuvo presente en el proceso ordinario y conoció las decisiones del mismo, en las cuales resultó condenada; por otra parte y en aras de los parámetros establecidos por el Estado Social de Derecho no es aceptable que una vez una autoridad reconoce un derecho a un ciudadano, transcurran más de 4 años sin que se acate lo decido, máxime cuando está en juego prerrogativas como la vida, la salud y la dignidad humana de una persona, ahora tampoco es concebible que aun cuando no debe ser así, el interesado deba acudir a la acción de tutela como mecanismo sumario y preferente para buscar la protección de sus prerrogativas y la misma prospera, se demore 1 año más dicha protección ante el incumplimiento de la entidad frente a esta última providencia. Sin embargo, revisado el Sistema de Gestión de la Rama Judicial se evidencia que el 15 de marzo de 2016 se recibió respuesta por parte de Colpensiones por lo que el Juez Veinticinco Laboral del Circuito mediante auto del 8 de abril siguiente declaró el hecho superado en el trámite incidental y el día 16 del mismo mes ordenó el archivo definitivo del desacato.
Así las cosas, como se demostró que la autoridad querellada, continuó y resolvió el trámite incidental, cuya omisión soportaba la petición de amparo dentro del presente asunto, resulta procedente negar la protección invocada, pues dicha actuación configura lo que jurisprudencia y doctrina han denominado carencia actual de objeto por hecho superado.
Con todo y sin perjuicio de la reciente actuación adelantada por el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, que dio lugar a declarar superada la vulneración a los derechos invocados por el accionante y, por ende, a negar el consecuente amparo, cumple recordar lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-367 de 11 de junio de 2014, la cual consideró: El cumplimiento inmediato de un fallo de tutela es un deber constitucional explícito, establecido por el artículo 86 de la Constitución y por los artículos 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 2.1. del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
Este cumplimiento puede lograrse por medio de la solicitud de cumplimiento, del incidente de desacato o de ambos. Este deber guarda relación con el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas, reconocido por el artículo 29 de la Constitución y por el artículo 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos, y con el derecho de acceso a la justicia, reconocido en el artículo 229 de la Constitución, que involucra su realización efectiva.
El trámite de cumplimiento sigue el procedimiento previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que otorga amplios poderes al juez de tutela para hacer cumplir la sentencia, valga decir, para garantizar el cumplimiento material y objetivo de la orden de protección de los derechos amparados. Hay tres etapas posibles en el procedimiento para cumplir con el fallo de tutela: (i) una vez dictado, el fallo debe cumplirse sin demora por la persona a la que le corresponda;
(ii) si esta persona no lo cumpliere dentro de las 48 horas siguientes, el juez se debe dirigir al superior de esta persona para que haga cumplir el fallo y abra un proceso disciplinario contra ella; (iii) si no se cumpliere el fallo dentro de las 48 horas siguientes, el juez “ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiera procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo” De no cumplirse el fallo, entre otras consecuencias, la persona puede ser objeto del poder jurisdiccional disciplinario, que se concreta en el incidente de desacato.
Este incidente sigue un procedimiento de cuatro etapas, a saber: (i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y presente sus argumentos de defensa; (ii) practicar las pruebas solicitadas que sean conducentes y pertinentes para la decisión; (iii) notificar la providencia que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el expediente en consulta al superior.
Para imponer la sanción se debe demostrar la responsabilidad subjetiva del sancionado en el incumplimiento del fallo, valga decir, que éste es atribuible, en virtud de un vínculo de causalidad, a su culpa o dolo. Advirtiéndose que aun cuando la norma que regula el trámite incidental, no establece un término determinado o determinable para decidirlo, la citada sentencia de la Corte Constitucional concluyó que «Al regular la Constitución la acción de tutela, en su artículo 86, y precisar que tanto la protección de los derechos como el cumplimiento de los fallos deben ser inmediatos, y disponer que dicha inmediatez no debe superar los diez días, de este mandato se sigue que para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura»; término que excepcionalmente se puede extender, cuando «para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela es imperioso respetar el principio de necesidad de la prueba, como elemento esencial del derecho a la defensa y del debido proceso, al punto de que, en casos excepcionalísimos, siempre y cuando haya una justificación objetiva y razonable, consignada en una providencia judicial, si la práctica o recaudo de la prueba supera el antedicho término, el juez pueda excederlo para analizar y valorar esta prueba y tomar su decisión».
Así las cosas, cumple recordar al operador judicial accionado, que no se puede prolongar indefinidamente el trámite del incidente de desacato, ya que está ligado al cumplimiento de una sentencia de tutela, donde se están protegiendo derechos fundamentales, cuyo procedimiento debe ser breve y sumario. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el art. 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 12