República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 65445 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL6212-2016 Radicación n° 65445 Acta nº 16 Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil dieciséis (2016) La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el apoderado de MARLENE DE JESÚS GUEVARA ARAGÓN contra la sentencia de primera instancia proferida por la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, dentro de la tutela que instauró contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIA L, el MINISTERIO DE TRABAJO, el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES LIQUIDADO, FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
I.
ANTECEDENTES La accionante instauró acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo, mínimo vital, seguridad social, salud y vida digna, presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas que no tuvieron en cuenta su condición de estabilidad reforzada por ser madre cabeza de familia.
Relató que ingresó a laborar al Instituto de Seguros Sociales el 11 de noviembre de 1993 como trabajadora oficial, en el cargo de Ayudante de la Sección de Servicios Generales y con una asignación mensual de $1.298.296; que conformó unión marital de hecho con Luis Carlos Torres Hernández y producto de ello nació su hijo el 8 de febrero de 1992, sin embargo, su compañero falleció y ella asumió la posición de madre cabeza de familia.
Informó que mediante el Decreto 2013 de 2012 se inició proceso de supresión y liquidación de la entidad para la que trabajaba, por lo que a través de la Circular 2538 del 7 de julio de 2014 se le pidió a los trabajadores que se consideraban beneficiarios del retén social, presentaran la respectiva solicitud junto con los documentos de soporte; que ella elevó petición en tal sentido y por comunicación de 23 de octubre de 2014, suscrita por la Asesora con Funciones de la Gerencia de Recursos Humanos del ISS, se le incluyó como beneficiaria.
Aclaró que el Decreto 2013 de 2012 que reglamentó la supresión de la entidad no estableció ni la política de reubicación laboral, así que el 2714 de 26 de diciembre de 2014 adoptó tales medidas, teniendo en cuenta los términos establecidos en la sentencia de la Corte Constitucional SU-377 de 2014; no obstante, el ISS hizo caso omiso y solo se limitó a mantenerla en su cargo e indemnizarla hasta la fecha en que fue suprimida la entidad, esto es, el 31 de marzo de 2015.
Argumentó que fueron vulnerados sus derechos fundamentales pues la obligación de la entidad era adelantar su reubicación laboral en otra entidad del Estado porque de lo contrario «se perdía la esencia de la protección reforzada que le brinda el Estado a las madres cabeza de familia y a su familia»; además que el ISS desconoció la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, plasmada en la sentencia SU-388 de 2005, así como también la SU-377 de 2014 que estableció que las obligaciones y derechos de las entidades liquidadas eran transferidas al Patrimonio Autónomo.
Por lo anterior, solicitó que se ordenara a las entidades accionadas que adelanten las diligencias necesarias para su reubicación y reintegro a un cargo similar al que venía desempeñando, en cualquier entidad del Estado, y sin solución de continuidad, asimismo que se realice el pago de los salarios dejados de percibir o se compensen con la indemnización cancelada.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 28 de octubre de 2015 la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Valledupar admitió la acción y notificó a los accionados. El Ministerio de Trabajo alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva pues no es ni fue empleador de la accionante. Reseñó los objetivos y funciones de la entidad junto con las normas que regulan el tema del retén social y, finalmente, recalcó la improcedencia del amparo constitucional por cuanto la misma no se estableció para obtener el reconocimiento y pago de acreencias laborales y no puede utilizarse cuando se cuenta con otros mecanismos judiciales ordinarios, en este caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el CPACA.
El Ministerio de Salud resumió varias sentencias de la Corte Constitucional en virtud a la protección especial de ciertas personas en los casos de liquidación de entidades y enfatizó que no existe la obligación por parte de aquellas de sostener a un trabajador más allá de la fecha de terminación de la empresa. Expresó que la entidad efectivamente realizó gestiones tendientes a la reubicación laboral de los beneficiarios del retén social pues previo al cierre definitivo, desplegó las siguientes actuaciones: 1.
Mediante oficios 15200.1380 del 12 de febrero y 15200.0002180 del 4 de marzo de 2015 se le solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Departamento de la Función Pública, información de vacantes a nivel nacional y la entidad donde se encuentran. 2. Remitió 185 oficios a otras entidades públicas del orden nacional, solicitando el análisis y la viabilidad de la incorporación de los trabajadores incluidos en el retén. 3.
Se adelantó una reunión en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República en la que se le asignó al PAR ISS EN LIQUIDACIÓN la labor de continuar con el plan de reubicación, entidad que también ha venido realizando todas las gestiones pertinentes, pues verificó la información entregada, dirigió diferentes comunicaciones a la «CNSC, DAFP, MINSALUD, MINTRABAJO, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, AGP-SENA, UAE SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO-MINTRABAJO»; y ante las 11 entidades que mostraron interés extendió la invitación a la mesa de trabajo.
Finalmente, expresó su falta de legitimación en la causa por pasiva, la existencia de otros medios defensa judicial al alcance de la accionante y la ausencia de un perjuicio irremediable. El Departamento Administrativo de la Función Pública manifestó la carencia de legitimación en la causa por pasiva porque no participó en el proceso de desvinculación de la actora.
Ilustró el trámite de liquidación del ISS e indicó que frente a las obligaciones contenidas en la sentencia SU-377 de 2014, la entidad adelantó las actuaciones necesarias para la posible reubicación de los trabajadores beneficiarios del retén social. El Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS historió todo el proceso de supresión y liquidación del Instituto.
Argumentó su falta de legitimación en la causa por pasiva dado que no violentó las garantías constitucionales de la accionante, quien tuvo una relación con el ISS y no con ellos, y explicó que en ningún caso la Fiduciaria se convertía en sucesora procesal de la entidad liquidada; agregó que Guevara Aragón no cumplía con el requisito de inmediatez pues desde que se le notificó la Resolución mediante la cual se le liquidaron las prestaciones y la indemnización, trascurrieron más de 7 meses sin que ella adelantara la presente acción y que tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable.
En relación al plan de reubicación indicó que se había ordenado la información de los beneficiarios del retén en carpetas separadas, con el perfil ocupacional de cada uno, documento que se había remitido a diferentes entidades. Especificó que la sentencia SU – 388 de 2005 no era aplicable al caso por cuanto las circunstancias fácticas eran diferentes pues en este caso el despido se hizo con el cierre definitivo de la empresa y a la accionante se le canceló la respectiva indemnización. Por fallo del 12 de noviembre de 2015 el Tribunal negó el amparo.
Consideró que el amparo constitucional no procedía ante la ausencia de un perjuicio irremediable; que la actora cuenta con los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, escenario en el que debe definirse si tiene derecho o no al reintegro, teniendo como fundamento su estabilidad laboral reforzada por ser mujer cabeza de familia y que no se vio afectado el mínimo vital pues le fueron canceladas sus prestaciones junto con la indemnización. Señaló que de las pruebas allegadas quedaba claro que el acto administrativo mediante el cual Guevara Aragón fue desvinculada y se le liquidaban sus acreencias laborales, fue notificado por aviso, la accionante estuvo vinculada a la entidad hasta que fue liquidada y se estaban adelantando todas las diligencias tendientes a la reubicación laboral.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con el anterior fallo, la accionante impugnó. Aseguró que sí se daba la ocurrencia de un perjuicio irremediable pues con el despido «se desprotege tanto a ella como a las personas a su cargo y las coloca en estado de indefensión», ello gracias a que la entidad no siguió los parámetros estipulados en la sentencia SU-377 de 2014, es decir, no adelantó las medidas para proteger su condición de madre cabeza de familia, y así reubicarla en un cargo de la Administración Pública de carácter Nacional en el término de 1 año; aclaró que si bien se allegaron las comunicaciones enviadas por la empresa para programas de reubicación laboral, lo cierto es que no existe ninguna posibilidad de reintegro a otra entidad, que a ella nunca se le notificó de las mismas y que « si la iban a reubicar por qué la desvincularon».
Concluyó que el fallo de primera instancia no se fundamentó ni en las pruebas ni en la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional porque si bien tenía otros medios de defensa a su alcance, lo cierto es que debe tenerse en cuenta que por tratarse de un proceso de liquidación, es la tutela el mecanismo idóneo para proteger sus derechos fundamentales.
IV. CONSIDERACIONES El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los términos que establece la Constitución y la ley, y su eficacia se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa.
En el caso bajo estudio es claro que la accionante pretende que por esta vía excepcional y en cumplimiento de la sentencia SU-377 de 2014, se ordene su reintegro y reubicación a otra entidad del Estado, en virtud que es beneficiaria del retén social por ser mujer cabeza de familia junto con el pago de salarios dejados de percibir desde su retiro de la entidad; no obstante, tal pretensión no es procedente por cuanto no se evidencia la trasgresión de las garantías constitucionales de la actora, es así que si bien quedó demostrado que Guevara Aragón goza de una estabilidad laboral reforzada, lo cierto es que su desvinculación se dio en virtud de la liquidación de la empresa para la que trabajaba y ante la imposibilidad de reintegro se le canceló la respectiva indemnización. Ahora, en cuanto a su reubicación laboral, es evidente que el Instituto de Seguros Sociales y el Patrimonio Autónomo han venido adelantando las diligencias para la reubicación de los trabajadores beneficiados por el retén social.
Esta Sala en oportunidad anterior, tuvo la oportunidad de pronunciarse en una caso de idénticos contornos, esto es en la sentencia CS STL4621-2016 del 13 abr. de 2016, en la que se estableció que: No existe discusión en el caso bajo examen, en cuanto que la actora es beneficiaria del retén social consagrado en la Ley 790 de 2002, por ser madre cabeza de familia, y así se lo hizo saber el ISS en Liquidación, mediante comunicación del 23 de octubre de 2014, y que en virtud de ello se le garantizó su empleo hasta el 31 de marzo de 2015, fecha en la que quedó definitivamente liquidado el Instituto de Seguros Sociales, pues tales circunstancias fácticas fueron aceptadas en la demanda de tutela.
En tal orden, el punto de la controversia constitucional consiste en determinar si es procedente ordenar al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, en coordinación con el Ministerio del Trabajo, la reubicación laboral de la accionante en cualquier entidad pública. Para el efecto, importante recordar lo adoctrinado en la reciente sentencia CSJ STL9797-2015, oportunidad en la que esta Sala se pronunció sobre el marco normativo y jurisprudencial del retén social consagrado en favor de los trabajadores de entidades que entraron en proceso de reestructuración o liquidación; en esa ocasión se consignó: En lo atinente con el retén social, debe decirse que mediante la Ley 790 de 2002, se autorizó al Gobierno Nacional para adelantar un proceso de renovación y modernización de la Administración Pública con el fin de lograr un cumplimiento efectivo de los fines del estado.
El desarrollo de dicho objetivo trajo consigo la reestructuración de la planta de personal de algunas entidades del Estado, la fusión y la disolución de otras, en lo que se denominó el programa de renovación de la administración pública. Sin embargo, consciente de las implicaciones que tenía para los trabajadores, en su artículo 12 consagró una protección laboral reforzada para tres grupos de trabajadores: madres cabeza de familia – padres también según lo dispuesto en la sentencia C-1039-03 de 5 de noviembre de 2003, personas con limitación física, mental, visual o auditiva y para los servidores públicos próximos a pensionarse.
Dicha disposición fue reglamentada por el Decreto 190 de 2003, el cual, respecto al término de aplicación del beneficio previsto en la norma, consagró en su artículo 16 un límite temporal. Así mismo el artículo 12 de la Ley 790 de 2002 fue modificado por la Ley 812 de 2003, la cual en su artículo 8º, literal D), dispuso expresamente que los beneficios otorgados, se aplicarían hasta el 31 de enero de 2004 ‘salvo en lo relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez’.
Norma que con posterioridad fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 991 de 2004, únicamente en lo atinente al límite temporal establecido para el ‘reten social’, al estimar que constituía una violación al principio de igualdad, pues no se había fijado ninguna restricción temporal para la protección de las personas próximas a pensionarse y encontró además que el Legislador desmejoró el resguardo otorgado a algunos sujetos, esto es ‘se presentó un retroceso en la protección’, sin que dicha situación estuviese ajustada a los parámetros de proporcionalidad en sentido estricto, pues el efecto positivo que la aplicación de esta disposición podría reportar, no resultaba superior a la afectación de los derechos e intereses de las madres y padres cabeza de familia y los disminuidos físicos, mentales y psíquicos.
De allí que retiró del ordenamiento jurídico la expresión ‘aplicarán hasta el 31 de enero de 2004’, con lo cual eliminó el límite temporal que afectaba a la madres cabeza de familia y a los discapacitados. De igual manera el término de protección previsto en el artículo 16 del Decreto 190 de 2003, fue declarado nulo en decisión proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 19 de abril de 2005, radicación número 11001-03-25-000-2003-00351-01(3701-03), apoyándose para ello en la decisión dictada por la Corte Constitucional y dando aplicación al fenómeno de inconstitucionalidad por consecuencia. En lo atinente a los beneficios o prerrogativas que implica para los beneficiarios del retén social, esta Sala de la Corte en sentencia CSJ SL, Jul 6, 2011, Rad.39325, expuso: ‘…advierte la Corte que si bien en los procesos de reestructuración de las entidades públicas la administración está en la obligación de obrar con la mayor diligencia, con miras a salvaguardar al máximo los derechos e intereses legítimos de los trabajadores, en especial de aquellos que gozan de protección laboral reforzada (fuero circunstancial), esta obligación no es absoluta, por cuanto, una vez extinguida jurídicamente la entidad, la protección conferida no encuentra fundamento en derecho para ser aplicada ello pues la persona jurídica que debiera ser obligada se ha extinguido o está extinguiéndose del ámbito jurídico, lo que se constituye en un insoslayable impedimento para restablecer el contrato de trabajo de la demandante’.
De lo reseñado, surge con claridad que en los procesos de reestructuración de entidades de la administración pública, si bien es cierto, se deben proteger los derechos fundamentales de los trabajadores que dada su especial condición merecen un tratamiento diferencial positivo, también lo es que la estabilidad reforzada no puede ir más allá del último acto de liquidación, pues ni tal garantía es absoluta ni la mencionada obligación en cabeza del encargado del trámite liquidatorio es indefinida en el tiempo, en la medida que, bajo el escenario de inexistencia física y jurídica de la entidad, mantener esa protección carece de todo fundamento en derecho.
En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia SU -377/14, también manifestó: “32. Esto no quiere decir que en virtud del retén social las personas tengan derecho a una estabilidad laboral reforzada más allá de la conclusión de un proceso liquidatorio. La estabilidad laboral del retén social se traduce en el ‘derecho a permanecer en el cargo hasta el último acto de liquidación de la entidad, salvo que se configure una justa causa de despido y ésta sea verificada por la autoridad laboral correspondiente’.
Las tutelas que persiguen estabilidad laboral especial más allá de la liquidación, han sido negadas por la jurisprudencia en ese aspecto”. Adicionalmente, del citado proveído se extrae que lo que impulsó a la Corte Constitucional al conceder el amparo, fue la omisión de adoptar, por lo menos, un plan de reubicación laboral dentro del proceso de liquidación de la extinta Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom, circunstancia que difiere abiertamente de lo aquí discutido, si se tiene en cuenta lo advertido por el Ministerio del Trabajo, en cuanto que de acuerdo a la información suministrada por el PAR ISS, en respuesta a la solicitud de información elevada por parte de esta Cartera Ministerial el pasado 25 de septiembre de 2015, en relación con la adopción del Plan de Reubicación de las personas incluidas en el retén social del extinto ISS, dicho “Patrimonio Autónomo, dio a conocer que el proceso de diseño del Programa de Reubicación Laboral de esta ciudad, fue iniciado por el agente liquidador del extinto ISS en cumplimiento de lo establecido en la sentencia SU 377 DE 2014.”.
Lo anterior, se corrobora aún más con la comunicación No. 0001380 de 12 de febrero 2015, (fls. 277 a 278), en virtud de la cual el Instituto de Seguros Sociales - En Liquidación, requirió al Coordinador de Provisión Empleo Público de la Comisión de Servicio Civil, “…información- programa reubicación laboral ISS en liquidación”, sobre el “número de vacantes a nivel nacional y la entidad donde se encuentran, para los empleos públicos relacionados a continuación, que corresponden al resultado de equivalentes establecidas por el ISS en liquidación con apoyo del Departamento Administrativo de la Función Pública”, reiterada el 4 de marzo de 2015, por comunicación 0002180, (fls. 273 a 274), e igualmente con la comunicación elevada al Departamento de la Función Pública en iguales términos (fls.413 a 414).
En ese orden, contrario a lo aseverado por la accionante, deduce la Sala que el ISS en Liquidación sí implementó un plan de reubicación laboral de los deficitarios del retén social, incluyendo el grupo de las personas cabezas de familia “a fin de lograr una posible reubicación de los beneficiarios del retén social en calidad de padres/ medres cabeza de familia y protección especial de discapacitados.”, y al margen de que tales medidas sean o no suficientes, en todo caso escapa al referente fáctico analizado en la sentencia SU - 377/14, sin que ello se traduzca en vulneración de sus derechos fundamentales, pues se insiste que la garantía del retén social, subsiste al momento de la liquidación definitiva de la entidad pública, situación que el caso bajo examen acaeció el 31 de marzo de 2015.
Frente a la petición tendiente al pago de los salarios dejados de percibir, cabe precisar que este amparo constitucional tampoco es procedente cuando se pretende obtener el pago de un beneficio económico, que como se ha sostenido jurisprudencialmente, es improcedente en este escenario. Finalmente, tampoco se encuentra acreditada la presencia de un perjuicio irremediable, pues no existe prueba alguna que demuestre esta condición, advirtiéndose que no se evidencia que con las decisiones cuestionadas se encuentren comprometidas sus condiciones mínimas de vida pues a la accionante se le liquidaron sus prestaciones sociales y la respectiva indemnización, tal y como lo señaló el Tribunal en primera instancia. Las consideraciones anteriormente expuestas son aplicables al presente caso, por lo que se confirmara el fallo impugnado.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el art. 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 15