República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 65987 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL6203-2016 Radicación n° 65987 Acta nº 16 Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación presentada por la ALCALDÍA DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA contra el fallo proferido el 16 de marzo de 2016 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de esa ciudad, dentro de la acción de tutela que instauraron OMAR ISAÍAS GARZÓN PÁEZ, ROSMIRA GARCÍA RODRÍGUEZ, DIOCELINA MENDOZA, EVER RAMÓN BONILLA, BLANCA NIEVES MENDOZA MONCADA, BERNARDO DÍAZ ROSO, J.E., RODOLFO CARRILLO FLÓREZ y MARÍA EVA URBINA contra la POLICÍA METROPOLITANA DE CÚCUTA y el ente impugnante, la cual se hizo extensiva al comandante de esta institución y a la SECRETARÍA DE GOBIERNO del municipio referido.
I.
ANTECEDENTES Los personas naturales mencionadas presentaron individualmente acción de tutela con idéntico propósito, esto es obtener el amparo de los derechos fundamentales al trabajo, a la dignidad humana y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la Alcaldía de Cúcuta y la Policía Metropolitana de esa ciudad. Todos aseguraron ser vendedores informales en el Parque Los Fundadores, ubicado en la ciudad de Cúcuta, que con su trabajo colaboran a su cuidado, mantenimiento y tranquilidad, para lo cual reúnen «una cuota diaria», y derivan su sustento de la venta de confites y bebidas en un «carrito ubicado en este sector».
Los hechos particulares se resumen en el siguiente cuadro: Nombre Edad Años en esa labor Otros hechos Omar Garzón 55 años 8 años No refiere J.E. 26 años 4 años Tiene VIH y pertenece a la comunidad LGTBI Rodolfo Carrillo 41 años 4 años No refiere Bernardo Díaz 78 años 8 años No recibe pensión ni auxilio estatal alguno Blanca Mendoza 55 años 4 años No recibe auxilios estatales, madre y abuela Éver Bonilla 61 años 9 años No recibe pensión ni auxilio estatal Rosmira García 49 años 8 años No tiene ayuda de sus hijos, vive en arriendo.
Diocelina Mendoza 35 años 4 años Madre cabeza de hogar y no recibe subsidios estatales María Urbina 58 años 8 años Madre cabeza de familia y abuela, no recibe subsidios del Estado Adujeron que el 18 de febrero de 2016 se presentó el Subsecretario de Gobierno del municipio y el «Teniente Suárez Ovalles», quienes previa conversación con ellos los reubicaron en el ala izquierda del parque, «donde nos da sol durante todo el día», sin que les permitan usar sombrillas pues en criterio de aquellos, «afea» el Centro Comercial Ventura Plaza; que aunque les precisaron que no tendrían «problemas con la policía pues ellos saben quiénes somos y no habrá persecuciones», lo cierto es que el 24 de ese mes esta llegó con el Escuadrón Anti Disturbios (ESMAD) para desalojarlos, por lo que enseguida se dirigieron a la Defensoría del Pueblo, quien al día siguiente ofició a la Secretaría de Gobierno con el fin de convocar una reunión con los representantes de los trabajadores informales, sin obtener respuesta; que en la noche nuevamente arremetió la Policía Metropolitana junto al ESMAD, esta vez con el propósito de «llevarse nuestras mercancías», y solo se logró retener un carro que contenía confites y cervezas, de propiedad de José Antonio Sánchez.
Que el 27 del mismo mes, «nos reunimos a través del CPDH para interponer la denuncia de los hechos ocurridos antes (sic) el Programa Asturiano de Atención a Víctimas en Colombia», donde les tomaron la declaración y visitaron su sitio de trabajo, y otra vez el 1º de marzo la Policía Nacional los persiguió por su actividad económica, reiterándose al día siguiente.
Reprocharon que la persecución y retiros forzosos antedichos se hagan «sin mediar negociaciones entre el gobierno local con nosotros», por lo que pidieron que se exhortara a la referida Alcaldía para «que inicie un proceso de reubicación como lo estipula la sentencia T-778 de 1998, es decir deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna», así mismo que «las autoridades respectivas implementen planes y programas que permitan la coexistencia armónica de los intereses que colisionan», se exhorte a la Policía Metropolitana para que no realice accionantes en su contra, «es decir, que no utilicen exceso de fuerza ni retengan las mercancías», lo cual también solicitaron como medida provisional, además de la verificación de la Defensoría del Pueblo, y que si se considera pertinente, se compulsen copias a las autoridades correspondientes.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 4 de marzo de 2016, el Tribunal Superior de Cúcuta acumuló y admitió las acciones constitucionales, vinculó a los atrás descritos, ordenó la notificación, el traslado correspondiente, requirió a la Alcaldía de Cúcuta, a la Secretaría de Gobierno y a la Policía Metropolitana, para que informaran «qué medidas se han adoptado o adelantado en contra de los vendedores informales de la ciudad, y en referencia los ubicados (sic) en el Parque Fundadores (…) si la Alcaldía (…) ha expedido algún decreto que adopte las mismas, y si se ha concertado con los vendedores ambulantes alguna medida para mitigar el impacto de estas», y negó la medida provisional (folios 17 a 19).
La Secretaría de Gobierno Municipal adujo que todas las administraciones han realizado campañas para la recuperación del espacio público, pues las actividades que realizan los informales generan «un verdadero caos en este sector de la ciudad que requiere de una presentación que armonice con el entorno que expone el Centro Comercial Ventura Plaza y demás edificaciones».
Sostuvo que en dentro de las operaciones ejercidas, se les ofreció a los vendedores informales una «reconversión socio-laboral» para que se desempeñaran como «promotores cívicos del espacio público», con garantía de pago de «un salario mínimo que se hará efectivo con los aportes que han ofrecido los comerciantes organizados de la ciudad», pero le respondieron que en las noches de venta de perros y hamburguesas la utilidad ascendía a $1.000.000, lo que sumado a otras labores informales durante el día, lograban un ingreso económico por encima de $3.000.000, de forma tal que, estimó, todo lo que se ofrezca «será pequeño», además de que si ello en verdad es así, bien podrían arrendar un local comercial y formalizar un trabajo que es nocturno, ilegal y de mucho riesgo, por lo que consideró que la reubicación es un «concepto muy vago y casi imposible de realizar en la práctica»; que el municipio les ha ofrecido los 200 locales del Centro Comercial Las Mercedes, 36 locales en el tercer piso del Oiti, ninguno de los cuales les resulta favorable.
Resaltó los beneficios obtenidos con la recuperación del espacio público; que la Policía Nacional no tiene ninguna responsabilidad en las actuaciones reprochadas, pues cumple una función de acompañamiento de la administración; que los accionantes cuentan con los mecanismos ordinarios para atacar la operación administrativa que ordenó el desalojo; que en la ciudad no está reconocida la profesión de vendedor ambulante y finalizó con un recuento histórico de las administraciones de la ciudad que han propugnado por la recuperación del espacio público (folios 38 a 40).
La Alcaldía Municipal se pronunció en los mismos términos anotados con precedencia (folios 62 a 66). La Policía Metropolitana detalló las funciones de policía que le son asignadas, tras lo cual afirmó que ha ejercido actuaciones dentro del marco legal, sin vulnerar los derechos fundamentales de las personas. Indicó que el 23 de febrero hubo una reunión de coordinación interinstitucional, en la que se dispuso la realización de diferentes operativos tendientes a lograr la recuperación del espacio público (folios 45 a 47).
Por sentencia del 16 de marzo de 2016, el Tribunal centró el problema jurídico en determinar «si las medidas adelantadas por la Alcaldía Municipal de San José de Cúcuta dentro su (sic) programa de formalización para vendedores enmarcado dentro de su deber constitucional y legal de proteger la integridad del espacio público», vulneró los derechos fundamentales invocados.
Para ello, transcribió in extenso la sentencia T-334 de 2015, de la Corte Constitucional, relativo al «alcance y límite del deber de protección estatal del espacio público, frente a su ocupación indebida por parte de vendedores informales y, (ii) la naturaleza y límites de poder coercitivo de la Policía Nacional», sobre lo cual y tras revisar la documental obrante, concluyó que no había prueba de que la Alcaldía hubiese surtido un procedimiento previo con miras a respetar el debido proceso en la reubicación de trabajadores informales.
En ese orden, precisó que las «medidas adoptadas por las entidades públicas deben contar con un estudio previo, orientado a identificar la situación de los trabajadores informales, quienes se encuentran en un estado de vulnerabilidad al verse forzadas a salir a la calle a buscar su sustento y muchas veces el de sus familias, ya que ante la crisis cucuteña no les ha sido posible encontrar un trabajo dentro de la formalidad; en este entendido, tales políticas deben ser, en lo posible, eficaces y responder a la realidad social y económica de la ciudad, y tender a contrarrestar los efectos negativos que la recuperación del espacio público pueda tener en las condiciones de éstas personas».
Por lo anterior, ordenó a la Alcaldía de Cúcuta que en el término de 10 días contados a partir de la notificación del fallo, «se les ofrezca a los accionantes un plan que contemple medidas alternativas para que sean reubicados en un lugar en el que puedan ejercer una actividad productiva, acorde con el ordenamiento jurídico», y aunque advirtió que no se demostró que la Policía Metropolitana hubiera vulnerado la Carta Política, junto a aquel ente territorial los exhortó para que «los agentes uniformados de la Policía (…) se abstenga de dar un trato indigno a los vendedores que lo ocupan» (folios 79 a 96).
III. LA IMPUGNACIÓN La Alcaldía accionada explicó un marco jurídico y conceptual del espacio público y su prevalencia constitucional frente al interés particular, que lo llevó a colegir que la protección en punto a su destinación al uso y goce de la colectividad, es un deber de los entes territoriales. Bajo ese contexto, reiteró las alternativas que se han promovido, como la reubicación en el Centro Comercial Las Mercedes, a lo que la comunidad de comerciantes informales se ha negado, y por ello enfatizó que «ha sido imposible resocializar con los mismos», razón por la cual pidió que se dejara sin efecto la sentencia de primera instancia, «toda vez que es imposible en un término de 10 días ofrecer un plan que contemplen medidas alternativas de reubicación, ya que se están debatiendo las mesas temáticas para la aprobación del plan de desarrollo municipal, las cuales no han culminado y requieren de un tiempo superior (…) puesto que en ellas están contempladas dichas medidas» (folios 109 a 112).
IV. CONSIDERACIONES Esta Sala ha puntualizado que la tutela no se estableció para resolver asuntos cuyos escenarios fácticos connotan asuntos relacionados con la recuperación del espacio público, de manera que al derivarse el reproche ius fundamental de una acción u omisión de una autoridad pública en presunto perjuicio de cierto sector de una comunidad, en este caso la de vendedores informales del Parque Los Fundadores, ubicado en la ciudad de Cúcuta, realmente resultaban idóneas y eficaces otro tipo de acciones constitucionales, y solo por ese motivo era menester declarar la improcedencia de la tutela en los términos del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, amén de que no se demostró la inminencia de un perjuicio irremediable en ninguno de los eventos analizados.
Si bien lo anterior fue pasado completamente por alto en primera instancia, advierte la Corte que aun si en gracia de discusión se estudiara el presente asunto, de todas maneras sería inevitable la revocatoria del amparo, de acuerdo con las siguientes razones: El Artículo 2º del Decreto 328 de 1992, define el espacio público, así: ESPACIO PÚBLICO: Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses privados de los habitantes.
Resulta evidente el énfasis señalado a la prevalencia del interés público frente a los privados de los habitantes en el uso del espacio público, cuya finalidad principal es la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas, de lo cual deriva que todas las personas eventualmente puedan hacer valer sus intereses legítimos de distinta índole sobre ese conjunto de bienes, sin que ello trascienda a ejercer propiedad o dominio.
Precisamente, el artículo 82 superior le confiere el deber al Estado de velar por la salvaguarda e integridad del espacio público, así como su destinación al uso y prevalencia del interés común, como se lee de su tenor: Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. De antaño esta Corte ha definido los rasgos principales del espacio público, como lo hizo en providencia CSJ STL, 19 abr. 1995, rad. 1326, ocasión en la que se adoctrinó: De otra parte, se tiene que conforme a lo preceptuado por el artículo 63 de la Constitución Política, ‘Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables’.
A su vez el artículo 82 ibídem, preceptúa el deber del Estado de velar por la protección del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. De conformidad con el contenido de las normas antes transcritas, se concluye sin duda alguna que el espacio público no puede ocuparse por los particulares, pues si lo hacen, contrarían los preceptos constitucionales citados, cuya claridad e imperatividad son manifiestas.
De suerte que cuando se presente la ocupación del espacio público es obligación indiscutible de las autoridades públicas la de procurar su recuperación y destinarla para su finalidad que no es otra distinta que la del uso común; por eso, cuando tales autoridades actúan en dicha orientación, lejos de vulnerarle un derecho fundamental a quien no está legitimado para ocuparlo, lo que hacen es ajustarse a los mandatos del ordenamiento superior, haciendo prevalecer el interés general sobre el particular.
Ahora bien, aun cuando ese deber de protección es manifiesto, resulta evidente que el mismo no puede convertirse en un poder autoritario por parte de las autoridades del Estado que llegue al punto de menoscabar derechos fundamentales que le asisten a otras personas y que, por supuesto, también están amparados por la Carta Política, como lo son, preponderantemente, i) el trabajo, que constituye un valor fundamental y sustenta el preámbulo superior, y ii) el mínimo vital, que en el caso de los vendedores informales, eventualmente podría verse comprometido en específicos eventos donde confluyen personas que pertenecen a las comunidades más vulnerables del país, quienes, luego de hallar una fuente de empleo en actividades informales, la ejercen de buena fe durante cierto tiempo al punto que tales circunstancias genera en ellos un estilo de vida que constituye su carta de presentación ante la sociedad y, por demás, los define socialmente en su contorno colectivo.
En ese orden de ideas, las autoridades administrativas deben evitar las actuaciones intempestivas que puedan repercutir en la confianza legítima de los administrados, aun cuando ninguna apropiación y aprovechamiento particular del espacio público sea legítima, por lo que es necesario implementar políticas públicas que se dirijan a un uso proporcionado de las herramientas jurídicas y de policía judicial que tengan el legítimo fin de recuperar el espacio público, en las que se deben incluir, a manera de ejemplo, censos verificables de la población de vendedores informales, convocatorias abiertas y públicas en la que se constituyan escenarios de socialización de las alternativas laborales que se ofrecen, entre otras.
No obstante lo anterior, las circunstancias que definan un escenario fáctico de relevancia constitucional deben ser demostradas, al punto que de manera forzosa el juez de tutela se vea obligado a intervenir transitoriamente en aras de evitar un perjuicio irremediable (art. 6º Dto. 2591/91), en cuyo análisis concluya sin duda que los mecanismos judiciales no resultan idóneos y eficaces para conjurar esa amenaza, carga probatoria que, advierte la Sala, no se cumplió en esta oportunidad.
En efecto, la Corte encuentra que los accionantes únicamente aportaron sus documentos de identificación, una carta del Defensor del Pueblo Regional Norte de Santander, que dirigida a la Secretaría de Gobierno se afirma que «los vendedores informales del Centro Comercial Ventura Plaza de Cúcuta (…) han sido perseguidos por la fuerza pública, con amenazas de que le van a quitar las mercancías con las que trabajan», y en la que se agrega que «[t]eniendo en cuenta que la mayoría de las personas son de escasos recursos económicos, de la tercera edad, y que la ciudad no tiene fuentes de trabajo, solicitamos respetuosamente se convoque a una reunión con los representes de este colectivo y exponer la situación presentada, este despacho tiene una disposición de acompañar dicha reunión» (folios 1 y 2).
Por otro lado, aportaron fotografías que no declaran un escenario fáctico constitucional concreto (folios 3 a 5), y finalmente allegaron dos notas periodísticas que refleja que la Alcaldía ha ofrecido programas para que los vendedores informales sean «promotores cívicos del espacio público», que prometió verbalmente a «15 vendedores de perros la posibilidad de un salario mínimo y prestaciones sociales si deciden unirse a la iniciativa», lo cual se hizo «luego de una jornada de limpieza durante la que la Policía se llevó estos negocios del espacio público», y que la «administración está de puertas abiertas para darles locales a los vendedores en el Centro Comercial Las Mercedes», así como la negativa de algunos vendedores de aceptar pues no cubre lo que normalmente devengan en esa actividad informal (folio 6).
De consiguiente, y aun cuando se pueda decir que la Alcaldía no negó la condición de vendedores informales de los accionantes en el informe rendido, pues se limitó a señalar que lo que allí ejercen no es permanente ni continuo, en todo caso se advierte que ninguno de los actores demostró un escenario fáctico constitucional que dé paso a la prosperidad del amparo, debido a que no se probó el grave perjuicio que se pretende evitar con esta acción preferente, sumaria y excepcional, menos aún que hubieran adquirido una confianza legítima en el desarrollo de la actividad informal, en los términos anotados; incluso, pese a que en los folios 50 a 53 se constata la relación de los procesos y planes policivos objeto de recuperación del espacio público, en ninguno de los formatos allegados se encuentran reflejados los aquí accionantes.
Esa comprobación, se reitera, resultaba predominante, pues como se dijo, la apropiación del espacio público para fines particulares es ilegítima, sin perjuicio de la ponderación de los derechos constitucionales que puedan verse en juego y del deber de ejercer un uso proporcionado y de buen trato por parte de las autoridades policivas. Ahora bien, a manera de aclaración, la Corte puntualiza que los programas de alternativas laborales, resocialización y reubicación, no pueden desarrollarse, así mismo, de manera informal ( «voz a voz» ), sino acudiendo a medios de comunicación masiva que permita que todos los ciudadanos que se ven afectados por las medidas de recuperación del espacio público accedan a los beneficios implementados en las convocatorias, pues ello contribuiría a tener un censo real de los vendedores informales, y de quienes en verdad sufren un impacto negativo frente a las precitadas políticas.
Por lo anterior, aunque se revocará el amparo concedido, la Corte enfatiza que lo anterior no es en manera alguna una excusa para que la Alcaldía deje de implementar programas y convocatorias públicas debidamente estructurados, documentados, organizados y, en general, establezca las estrategias tendientes a determinar con detalle las personas que sufren un impacto negativo por las medidas de recuperación del espacio público, además de que lo anterior sea comunicado de manera masiva para que todas las personas afectadas por tales políticas tengan la posibilidad de manifestarlo y en consecuencia accedan eventualmente a los beneficios que se pretenden ofrecer, asimismo puedan asistir a las reuniones de socialización que se programen, pues todo lo anterior resulta ser un deber constitucional que no tiene que supeditarse a la intervención de un juez de la República.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 6