República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 65887 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL6072-2016 Radicación n° 65887 Acta nº 15 Bogotá, D.C., cuatro (04) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por SANDRA ELENA SEGURA RUIZ y otros contra el fallo proferido el 14 de marzo de 2016, por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI, dentro de la acción de tutela que formularon los recurrentes contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, INSTITUTO DE EDUCACIÓN TÉCNICA PROFESIONAL DE ROLDANILO – INTEP, trámite al cual fue vinculada la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL VALLE DEL CAUCA.
I.
ANTECEDENTES Sandra Elena Segura Ruiz, Rosa Elena Fernández Castañeda, Maricela Ruiz Hernández, Diosa Alexa Pineda Olaya, María del Socorro Valderrama Campo, Víctor Elías Ruiz Vargas, María Cristina Román, Edider de Jesús Becerra Tapasco, Luciano García Marmolejo, Noralba García de Garzón, Ana Beatriz Jaramillo Abadía, Irene Rendón Reyes, José Arcángel Gil Giraldo, Carlos Octavio Panesso Mayor, Rubén Darío Quiceno Vélez, Ana Lucía Herrera Jiménez, Helbert Salinas Abadía, Germán Colonia Alcalde, Martha Adiela Jaramillo Peña, Amparo Sánchez Gutiérrez, Jairo de Jesús Toro Obando, Emiliano Aguado, Luis Alfonso Cabrera Martínez, Lilia Romero de García, Aracelly Reyes Varela, Luz Carime Reyes Ayala, Álvaro Hernán Ruiz Arango y Santiago Sarria Rojas, por conducto de apoderada judicial, presentaron acción de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, igualdad y trabajo.
Señalaron que el Instituto de Educación Técnica Profesional de Roldanillo – INTEP adquirió la calidad de establecimiento público del orden nacional en virtud del Decreto 758 de 1988; que la Ley 790 de 2002 estableció que los establecimientos educativos que dependían del Ministerio de Educación Nacional, debían ser descentralizados o convertidos en entes autónomos y que el Gobierno Nacional debía garantizar su viabilidad financiera con recursos del presupuesto general de la Nación; que mediante Ordenanza 297 de 2009, el INTEP fue incorporado a la estructura administrativa del Departamento del Valle del Cauca; que el 16 de marzo de 2010, la Ministra de Educación Nacional y el Gobernador del Valle del Cauca suscribieron el acta de traspaso del INTEP al Departamento.
Afirmaron que, de forma insistente, solicitaron que se estableciera la planta de personal conforme a la nomenclatura y clasificación de los empleos públicos del nivel territorial y, como consecuencia de ello, se les reconociera y pagara la homologación y nivelación salarial, pues, pese a que desempeñaban las mismas funciones del personal del Departamento, sus salarios eran inferiores.
Indicaron que el Ministerio de Educación Nacional, por medio de los oficios 2013EE70737 de 8 de octubre de 2013 y 2014EE58750 de 5 de agosto de 2014, señaló que correspondía al Gobernador suscribir los actos administrativos y hacer los ajustes presupuestales necesarios para el proceso de homologación salarial; que el Departamento Administrativo de la Función Pública en comunicación 20136000153681 del 17 de octubre de 2013, indicó que el ente territorial era el encargado de reconocer los incrementos previstos en el Decreto 472 de 2013.
Expresaron que el Gobernador profirió el Decreto 1837 del 18 de diciembre de 2015, por medio del cual acogió la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del INTEP; que, por lo anterior, solicitaron la posesión en los cargos y la homologación de sus salarios; que el Ministerio de Educación Nacional manifestó que no era competente para dar respuesta y remitió las peticiones a la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, lo que contravenía el artículo 20 de la Ley 790 de 2002; que ni el Departamento del Valle del Cauca, ni el INTEP habían dado respuesta a las peticiones que radicaron ante ellas el 29 de enero y 1 de febrero de 2016, respectivamente.
Consideraron que las accionadas vulneraron el derecho al debido proceso, al haber omitido la realización de actuaciones necesarias para ejecutar el Decreto 1837 de 2015, de carácter general y de obligatorio cumplimiento, según el artículo 65 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y que fue debidamente publicado.
Con base en lo anterior, solicitaron que se ordenara a las accionadas i) dar respuesta de fondo a los derechos de petición presentados; ii) ejecutar de forma inmediata el Decreto 1837 de 18 de diciembre de 2015, en el sentido de posesionarlos en los cargos homologados y iii) actualizar los salarios, conforme a lo ordenado en el mismo decreto.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto de 9 de marzo de 2016 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali acumuló las acciones de tutela presentadas individualmente por los accionantes, admitidas el 4 de marzo del mismo año, al encontrar que guardaban identidad de supuestos, pretensiones y que estaban dirigidas contra las mismas autoridades.
Asimismo, vinculó a la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, tras manifestar que no es la responsable por los decretos expedidos por el Gobernador del Valle del Cauca, en relación con la incorporación de los accionantes a la planta de personal del Departamento, ni sobre la homologación y nivelación salarial.
Por otra parte, informó que ha dado cumplimiento al artículo 8 del Decreto 1052 de 2006, en el sentido de apropiar los aportes de la Nación en el rubro del Instituto de Educación Técnica Profesional de Roldanillo. Finalmente, señaló que esta acción no era el medio idóneo para reclamar prestaciones laborales, tal como lo estimó la Corte Constitucional en las sentencias T-560-2012, T-417-2013 y T-106-2014, al abordar casos de similares supuestos.
El Ministerio de Educación señaló que, en materia de homologación de cargos administrativos del sector, su competencia se circunscribía a revisar la razonabilidad del cálculo de las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales, su fundamento legal, la certificación del monto a reconocer y establecer la fuente de financiación, conforme lo ordenaba el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011; que en este caso, el estudio técnico de homologación fue aprobado el 23 de enero de 2007, se destinaron los recursos por el CONPES y el Ministerio de Hacienda, que la modificación parcial solicitada por la entidad territorial, fue igualmente avalada y luego de certificarse los recursos, se dio por terminado el proceso de homologación; que en el año 2013 el Departamento del Valle del Cauca manifestó que existía un eventual pasivo respecto del personal administrativo, que había sido incluido en las dos liquidaciones previamente aprobadas, frente a lo cual, el Ministerio le indicó que contra los actos administrativos que ejecutaron el proceso, procedían recursos legales, siempre que hubiesen sido presentados de forma oportuna, tal como se planteó en el oficio 2013EE57504 de 2013, con el fin de que el Departamento diera respuesta de fondo a las solicitudes que le habían sido presentadas.
Finalmente, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela. El Instituto de Educación Técnica Profesional de Roldanillo - INTEP señaló que el 9 de marzo de 2015 dio respuesta a los derechos de petición presentados por los actores. Adujo que no era posible dar cumplimiento al Decreto 1837 de 2015, en vista de que el Ministerio de Educación Nacional, a través de oficio 2012-ER-022986 de 29 de febrero de 2016, señaló que no había aprobado de forma previa y por escrito el deber que se le pretendía imputar en el artículo 2 del mencionado decreto, razón por la cual su ejecución concernía al ente territorial; que, en tales condiciones, era necesario que el Departamento del Valle del Cauca asumiera la obligación presupuestal o que el Ministerio enviara los recursos necesarios.
La Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca igualmente se opuso a la prosperidad de la acción de tutela; indicó que en el acta de traspaso del INTEP al Departamento del Valle del Cauca y en el artículo segundo del Decreto 1837 de 2015, se estableció que los costos de la homologación y nivelación se harían con cargo a los recursos del Gobierno Nacional - Ministerio de Educación y que no se responsabilizaba por obligaciones asumidas por el Departamento, sin la previa aprobación de la administración central; que el pluricitado Decreto 1837 no contenía ninguna obligación a ejecutar y, finalmente, que para acceder a los reclamos peticionados por este medio, lo procedente era acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por sentencia de 14 de marzo de 2016, el Tribunal denegó el amparo solicitado. Consideró que las autoridades accionadas habían dado respuesta a las peticiones elevadas, conforme lo acreditaba la documental obrante en el expediente y, en lo relacionado con la solicitud de ejecución del Decreto 1837 de 2015, estimó que la acción de tutela era improcedente, dada la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa y la no demostración de un perjuicio irremediable.
Por último, negó la solicitud de desistimiento presentada por el señor Germán Colonia Alcalde. III. IMPUGNACIÓN La apoderada de los accionantes impugnó la decisión; señaló que las entidades accionadas no habían resuelto de fondo las peticiones formuladas, debido a que el Departamento del Valle del Cauca pretendía desvirtuar la obligatoriedad del Decreto 1837 de 2015 y no se había pronunciado sobre la solicitud de posesión de sus mandantes, aspecto éste que sí era de su competencia y que no implicaba un acto presupuestal.
En el mismo sentido, indicó que el Ministerio de Educación Nacional no podía aducir que carecía de competencia para pronunciarse por ser la entidad que tenía mayor responsabilidad en la ejecución del Decreto, pues debía asumir el costo de la nivelación salarial; que la respuesta del INTEP no era congruente con un oficio suscrito el 28 de mayo de 2014, en el que había manifestado que con los recursos girados por la Nación podía asumirse el pago.
Reiteró que se vulneraba el derecho a la igualdad respecto de los trabajadores departamentales pertenecientes a la planta de personal y que, si bien estaban adelantando acciones judiciales tendientes a obtener el pago de las diferencias salariales, supeditar su posesión en los cargos homologados a un proceso judicial sería imponerles una carga adicional.
IV. CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo sumario y preferente adoptado para la protección efectiva de los derechos fundamentales de los asociados, cuando quiera que éstos se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, de los particulares. Por su parte, el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, autoriza a toda persona a dirigir solicitudes respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta, oportuna y precisa respuesta que solucione de fondo el cuestionamiento planteado.
Ahora, si bien la autoridad o el particular están obligados a pronunciarse de fondo sobre el asunto que se formule en la solicitud, ello de manera alguna implica que su respuesta deba ser positiva, vale decir, favorable a los planteamientos expuestos por el peticionario. Adicionalmente, la respuesta además de ser oportuna y congruente con lo solicitado, debe ser puesta en conocimiento del peticionario, pues sólo así se satisface íntegramente el derecho de petición. En el presente caso, manifestaron los tutelantes que solicitaron a las autoridades accionadas que procedieran a ejecutar el Decreto 1837 de 2015 y, para tal fin, los posesionaran en los cargos homologados y reconocieran la nivelación y las diferencias salariales; que, no obstante, el Ministerio de Educación Nacional remitió por competencia las peticiones a la Secretaría de Educación del Valle del Cauca, entidad que no accedió a las pretensiones, como tampoco lo hizo el INTEP.
En efecto, la Secretaría de Educación Departamental respondió las peticiones formuladas a través de oficio de 9 de marzo de 2016, en el que, luego de realizar un recuento normativo, concluyó que no podía continuarse el proceso de incorporación a la planta de personal del Departamento, ni reconocer prestaciones económicas, hasta tanto no se hiciera la transferencia de recursos por parte del Gobierno Nacional.
A su vez, el INTEP resolvió negativamente las peticiones, tras haber expuesto que el artículo segundo del Decreto 1837 de 2015 había dispuesto que la homologación se haría una vez el Ministerio de Educación apropiara los recursos para cubrir dicha obligación; que sin embargo, dicha entidad manifestó que no había dado aprobación previa y escrita sobre esa estipulación y, por ende, la responsabilidad recaía en el Departamento del Valle del Cauca; que, en consecuencia, el decreto era ineficaz hasta tanto se aclarara sobre quién recaía la responsabilidad presupuestal.
Así las cosas, si bien la impugnante, señaló que sus peticiones no fueron resueltas de fondo e insistió en la procedencia de la acción de tutela, se advierte claramente que lo que plantea es una discusión sobre el contenido de las respuestas pues, a su juicio, las autoridades accionadas si tenían competencia para pronunciarse y para ordenar la posesión reclamada, la que, adujo, no requería un «acto presupuestal», como también, que era el Ministerio quien debía financiar la nivelación. Sin embargo, ello no constituye un quebranto del derecho fundamental de petición, dado que, como reiteradamente se ha sostenido, el respeto a esta prerrogativa no implica que las autoridades públicas tengan la obligación de proferir una decisión favorable a lo peticionado.
Ahora bien, frente a las pretensiones encaminadas a que se ejecute el Decreto 18378 de 2015, el amparo es improcedente, pues como en múltiples ocasiones se ha señalado, tales asuntos refieren una controversia legal que debe resolverse a través de las vías judiciales ordinarias, en atención al carácter eminentemente excepcional y subsidiario de la acción de tutela.
Ciertamente, no es este el escenario idóneo para entrar a establecer si cada uno de los actores desempeñan o no las mismas funciones del personal de planta, ni para ordenar su posesión y nivelación salarial, pues la definición de estos asuntos atañe a los jueces administrativos a través de los medios de control previstos por el legislador, en los cuales se tiene prevista la facultad de solicitar medidas cautelares, como un recurso judicial expedito de protección. En ese sentido, la protección constitucional reclamada no resulta viable, ni siquiera como mecanismo transitorio, al no estar demostrada la causación de un perjuicio irremediable, pues, por el contrario, del escrito inicial puede inferirse que los accionantes se encuentran laborando actualmente, lo que descarta la afectación del derecho al mínimo vital.
En esos términos, se confirmará la decisión de primera instancia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.- Confirmar el fallo impugnado. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 14