República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 53417 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada Ponente STL5858-2014 Radicación n° 53417 Acta n° 14 Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil catorce (2014). Decide la Corte la impugnación presentada por KEVIN ANDRÉS JIMÉNEZ MOLINA en calidad de agente oficioso de MARÍA BERTILDA TAPASCO UCHUMA, parte accionante en este asunto, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por la accionante en contra del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, y el MINISTERIO DEL TRABAJO.
I.
ANTECEDENTES Kevin Andrés Jiménez Molina, actuando en calidad de agente oficioso de María Bertilda Tapasco Uchuma, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, petición, dignidad humana, salud, «protección especial del estado por mi estado de debilidad manifiesta dadas mis condiciones físicas y económicas», y seguridad social, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.
Refiere la accionante, en síntesis, que es beneficiaria del Programa de Protección Social al Adulto Mayor PPSAM- Colombia Mayor, del Ministerio del Trabajo desde el mes de enero de 2004, época para la cual residía en el Municipio de Dosquebradas (Risaralda). Afirma que recibía un subsidio en forma bimestral y permanente, el cual cobraba en dicho Municipio hasta el mes de enero de 2013, fecha en la que se trasladó a la ciudad de Bogotá por motivos de salud y cuidado familiar, pues padece de «diabetes crónica e hipertensión».
Indica que en el mes de febrero de 2013, le surgieron «dos úlceras severas en la extremidades de sus pies», que le impidieron de forma permanente y absoluta su movilidad y desplazamiento debido al dolor y tratamiento; que su «curación» culminó en el mes de diciembre del mismo año, fecha en la cual volvió al Municipio de Dosquebradas para efectuar el respectivo cobro de los meses de enero a diciembre.
Que el 19 de noviembre de 2013 recibió comunicación vía correo electrónico por parte del Ministerio del Trabajo, sobre su estado actual como beneficiaria del programa referido, donde se le informó que se encontraba «activa» y que tenía «programado los pagos de los meses de enero a octubre de 2013, los cuales puede cobrar en Conexred de Dosquebradas»; que se dirigió a iniciar el respectivo cobro y le fueron entregados $150.000 correspondientes a los meses de noviembre y diciembre, sin cancelarle los meses de enero a octubre, ni obtener explicación alguna al respecto.
Por tal razón, elevó petición el 15 de enero de 2014 ante el Ministerio del Trabajo – Subdirección de Subsidios Pensionales Servicios Sociales y otras Prestaciones, dando a conocer las circunstancias especiales de salud que le impidieron trasladarse a iniciar el cobro respectivo e informó su nuevo domicilio en la ciudad de Bogotá, para lo cual solicitó el pago de los subsidios correspondientes a los meses de enero a octubre de 2013 y el traslado de dicho beneficio a su domicilio actual.
Asevera que al no recibir respuesta alguna, un familiar se acercó a dicha cartera ministerial, en donde le informaron que el pago de los subsidios atrasados del año 2013, no se podía cancelar al no haber sido retirado en su momento, y que por no residir en el Municipio de Dosquebradas perdía la calidad de beneficiaria del programa, pues para recibirlo en la ciudad de Bogotá debía iniciar las gestiones necesarias para efectos de estudiar nuevamente su entrada.
Con base en los hechos narrados, solicita se amparen sus derechos fundamentales, y que para su efectividad se ordene a la autoridad competente su traslado inmediato dentro del Programa de Protección Social al Adulto Mayor PPSAM- Colombia Mayor del Ministerio de Trabajo, a la ciudad de Bogotá por ser su domicilio y residencia actual, dado su estado de salud y su condición de debilidad manifiesta por ser adulta mayor, así mismo, solicita como mecanismo transitorio y para evitar un perjuicio irremediable, se ordene el pago inmediato del retroactivo de los subsidios dejados de percibir correspondiente a los meses de enero a octubre de 2013 por valor de $750.000 y los generados con posterioridad.
Como pruebas solicita se oficie a la Empresa Social del Estado E.S.E. Hospital de Santa Mónica del municipio de Dosquebradas, remisión de la copia de la historia clínica, así como la recepción de los testimonios de los señores Kevin Andrés Jiménez Molina y Rosa María Molina Tapasco. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 25 de febrero de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, admitió la acción de tutela, requirió a las entidades accionadas y negó la solicitud de medida provisional, al considerar que por ser ésta la pretensión de fondo y haber transcurrido más de tres meses desde el último subsidio pagado se descartaba la inminencia del perjuicio.
Al interior del trámite de rigor, se recibió informe del Ministerio de Trabajo, y explicó que el Programa de Protección Social al Adulto Mayor – PPSAM-, hoy Colombia Mayor, es auspiciado por el Gobierno Nacional para población en situación de vulnerabilidad, y se financia con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, que es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Trabajo cuyos recursos son administrados en fiducia pública, actualmente a través del consorcio Prosperar, hoy consorcio Colombia Mayor.
El subsidio es entregado a la población de la tercera edad que cumpla con los requisitos establecidos en el D. 3771 de 2007. Que la anterior normativa determinó los requisitos, criterios de priorización y causales de exclusión del Programa, dentro de los cuales se indica que el beneficiario pierde el subsidio cuando deje de cumplir los requisitos establecidos, encontrándose entre uno de ellos, el traslado a otro municipio o distrito y el no cobro consecutivo de los subsidios programados en dos giros.
Refiere que en el caso específico, de acuerdo con la información suministrada por la base de datos del consorcio Colombia Mayor, se evidenció que la actora es beneficiaria de dicho programa en el Municipio de Dosquebradas desde el 1 de enero de 2008 hasta la fecha; que en su historial de novedades registra –BLOQUEO POR NO COBRO- el 5 de junio de 2013, reingresada el 25 del mismo mes, y actualmente tiene un nuevo – BLOQUEO POR NO CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS- de fecha 20 de febrero de 2014.
Para concluir, señala que el pago de los subsidios no cobrados se encuentra en suspenso, toda vez que en la actualidad registra un bloqueo por cambio de domicilio, por lo que hace más de un año se encuentra incursa en la causal de retiro del programa, y es imposible acceder a sus pretensiones debido a que el subsidio no es transferible de municipio por razones de disponibilidad de los recursos y/o cupos que se asignen, por los estudios socioeconómicos, pues se estarían vulnerando los derechos al turno e igualdad.
Por su parte, el municipio de Dosquebradas, en su contestación, advirtió que eran circunstancias exclusivamente atribuibles a la accionante las que generaron la suspensión de los pagos pues el programa de manera automática suprime del listado general al beneficiario que deje transcurrir sin cobrar tres cuotas del subsidio por tratarse de personas pertenecientes al rango de la tercera edad, pues se presume su muerte o incapacidad permanente, situaciones que deben desvirtuarse por el propio beneficiario cuando reclame nuevamente su derecho.
Así mismo, afirma que el cambio de domicilio supone la cancelación de la ficha de beneficiario en la entidad territorial inicialmente asignada, razón por la cual debe la actora tal y como se le informó por el Ministerio del Trabajo realizar «nuevamente las gestiones en la ciudad de Bogotá, para efectos de que se estudiara nuevamente su entrada en el programa referido».
Aduce que éstas son normas de carácter legal que no pueden ser omitidas por los entes territoriales, que cumplen una labor de meros intermediarios entre el Ministerio y el Consorcio Prosperar que es el ente encargado de la administración del programa y la autorización de los pagos a través de la red bancaria nacional. En tales circunstancias solicita se declare la inexistencia de vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que es el Ministerio de Trabajo el ente encargado de manejar el programa del Gobierno Nacional, sin que las entidades territoriales tengan injerencia alguna en dichos sistema de escogencia, de selección o de manejo de los pagos, más aun si la accionante esperó siete largos meses para reclamar unos derechos presuntamente violados, y reconocer que no hizo presencia alguna para su cobro ni modificación de su domicilio actual.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 6 de marzo de 2014, negó el amparo tutelar reclamado, al considerar que la accionante se encontraba incursa en dos de los supuestos de pérdida del subsidio previstos por el D. 3771 de 2007 tales como «el traslado a otro municipio o distrito y el no cobro consecutivo de subsidios programados en dos giros».
Finalmente, refirió que no existía la posibilidad de un cobro retroactivo, máxime cuando la razón que arguyó no fue probada, pues a pesar de que manifestó que su traslado se debió a su estado de salud, dentro del plenario tan solo allegó copia «del examen de cuadro hemático y parcial de orina, de fecha 21 de diciembre de 2010», con lo que no se demuestra la existencia de un perjuicio irremediable.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la accionante la impugnó, para lo cual refirió que dentro del escrito petitorio solicitó la práctica de pruebas documentales y testimoniales dada su imposibilidad física y económica de allegar su historia clínica, por lo cual considera inaceptable que la carga de la prueba recaiga solo en ella y no se tenga en cuenta su avanzada edad, su dependencia familiar y el desconocimiento de las normas.
Afirma que dentro del fallo de primera instancia tampoco se hace referencia a la vulneración del derecho de petición el cual elevó el 15 de enero de los corrientes ante la Subdirectora de Subsidios Pensionales, Servicios Sociales y otras Prestaciones del cual nunca recibió respuesta. Por lo anterior solicita nuevamente se oficie y ordene a la Empresa Social del Estado E.S.E. Hospital de Santa Mónica del Municipio de Dosquebradas la remisión de la copia de su historia clínica, y como pruebas testimoniales se cite a Kevin Andrés Jiménez Molina y Rosa María Molina Tapasco para que rindan testimonio de los hechos fundantes de la presente acción constitucional.
IV. CONSIDERACIONES Establece la Carta Política en su artículo 86, que para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, cuando se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, de los particulares, se cuenta con la vía judicial preferente de la tutela, para cuyo ejercicio se exigen mínimos requisitos.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. En el sub judice, la situación que se estima lesiva de los derechos fundamentales invocados por la señora María Bertilda Tapasco Uchuma, se hace consistir, básicamente, en la omisión de los entes accionados en dar respuesta al requerimiento elevado por la actora con miras a efectuar el traslado del sitio de pago del subsidio otorgado por el programa de Ministerio de Trabajo Colombia Mayor a la ciudad de Bogotá, toda vez que por condiciones de salud tuvo que trasladarse, así mismo solicita el pago del retroactivo de los meses de enero a octubre de 2013 y los generados con posterioridad.
Cuestiona el extremo impugnante lo decidido por el Tribunal a quo en cuanto se limitó a establecer que no obraba en el plenario prueba alguna del perjuicio irremediable que acreditara su estado de salud, pues omitió referirse a las pruebas testimoniales y documentales solicitadas en el escrito de tutela ante su imposibilidad física de allegar la historia clínica.
Al respecto debe indicar la Sala, que para que proceda el resguardo constitucional de derechos fundamentales en la forma peticionada por la censura, es preciso, como se indicaba, que acaezca la vulneración o amenaza de los mismos, aspectos que en forma alguna pueden quedar librados a suposiciones o hipótesis del juez de conocimiento, sino que, por el contrario, han de estar debidamente probados.
Al analizar el caso que hoy centra la atención de la Sala, se estima que la tutela invocada no está llamada a prosperar en la forma deprecada por el extremo accionante, por cuanto no se encuentra acreditada la amenaza o efectiva vulneración de los derechos iusfundamentales que se señalan como desconocidos por los entes demandados. En efecto, al hacer valoración de las probanzas allegadas al plenario, y específicamente la contestación suministrada por el Ministerio de Trabajo y el Municipio de Dosquebradas, se tiene que: i) la demandante es beneficiaria del programa Colombia Mayor en el Municipio de Dosquebradas desde el 1º de enero de 2008; ii) que en su historial de novedades registra «bloqueo por no cobro » el 5 de junio de 2013, reingresada el 25 del mismo mes; iii) actualmente tiene un nuevo bloqueo «por no cumplimiento de requisitos» del 20 de febrero de 2014; iv) en la contestación de la tutela el Ministerio de Trabajo allegó copia de la respuesta al derecho de petición incoado por la actora de fecha 10 de febrero de los corrientes, con constancia de devolución de la empresa de correos 472 por dirección errada o desconocida, en la que se le informa que «tanto el no cobro del subsidio programado en dos giros consecutivos como el traslado del municipio» son causal de retiro del programa, tal como lo señala el Art. 37 del D. 3771 de 2007, y le explica que podrá ingresar nuevamente inscribiéndose en la alcaldía de la ciudad donde reside actualmente, sometiéndose a la valoración de cada uno de los criterios de priorización, y con el resultado de la sumatoria de éstos se determinará el grado de vulnerabilidad que presenta, y adicionalmente como quiera que recibió el 16 de diciembre de 2013 los subsidios correspondientes a los meses de noviembre y diciembre de ese mismo año, estando incursa en causal de retiro por el traslado de municipio, sin haber informado al coordinador del programa mencionado, debería restituir aquellos recursos al Fondo de Solidaridad Pensional por medio de su administrador fiduciario Consorcio Colombia Mayor.
Así las cosas, se hace necesario acudir a la normativa que rige el Programa referido esto es el D. 3771 de 2007 que contempla los requisitos, criterios de priorización y causales de exclusión consignadas en el Art. 37 que determinan que el beneficiario perderá el subsidio cuando deje de cumplir los requisitos establecidos y en los siguientes eventos: 1.
Muerte del beneficiario 2. Comprobación de falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio. 3. Percibir una pensión u otra clase de renta o subsidio. 4. Mendicidad comprobada como actividad productiva. 5. Comprobación de realización de actividades ilícitas, mientras subsista la condena. 6. Traslado a otro municipio o distrito 7.
No cobro consecutivo de subsidios programados en dos giros. 8. Ser propietario de más de un bien inmueble. (Resaltado por la Sala). Por lo expuesto, y para acceder al subsidio las personas interesadas deben hacerlo ante la alcaldía del municipio donde residan, y el hecho de quedar inscritas no significa el otorgamiento del mismo, pues adicionalmente se debe cumplir con los requisitos establecidos por el Art. 30 del D. 3771 de 2007, y con la disponibilidad de recursos y/o cupos que se le asignen a cada municipio, de ahí la importancia del traslado, pues como lo explica el ente accionado, la ciudad de Bogotá no tiene los mismos cupos que el municipio de Dosquebradas, ni tampoco el mismo valor del subsidio toda vez que los requerimientos socioeconómicos de los beneficiarios de ambos entes territoriales son totalmente diferentes conforme lo estableció el CONPES 70 del 28 de mayo de 2003, determinando el valor en un rango entre $35.000 y $75.000, en el año 2006, con un incremento del Ministerio por un valor de $5.000 para todos los rangos excepto los municipios que tenían el máximo valor es decir $75.000, a quienes se les compensó con ampliación de cobertura.
Adicionalmente el programa dispuso en el numeral 2 del Art. 33 del referido Decreto que uno de los requisitos de ingreso al mismo es «que el beneficiario se encuentre en los niveles 1 y 2 del Sisbén realizado en el municipio donde reside, sin que sea válido dicho estudio socioeconómico cuando una persona cambia de municipio», pues por reducción de materia al trasladarse de lugar varían las condiciones ya estudiadas, es por tal razón que todos los potenciales beneficiarios del subsidio deben inscribirse en el Sisbén obtenido en su lugar de residencia. Los puntajes máximos de la encuesta Sisbén son los adoptados mediante Resolución 1011 de 2012, que se enlistan a continuación: DOMINIO PUNTAJE NIVEL 1 PUNTAJE NIVEL II 14 Principales ciudades: ( Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Bucaramanga, Ibagué, Pereira, Villavicencio, Pasto, Montería, Manizales y Santa Marta) 36,32 39,32 Resto Urbano 41,90 43,63 Rural 32,98 35,26 Como puede observarse para la ciudad de Bogotá y para 13 ciudades más, el puntaje máximo para pertenecer al Programa Colombia Mayor es de 39.32.
Es así como, de acuerdo al reporte del Ministerio de Trabajo generado por el Departamento Nacional de Planeación del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales – SISBÉN- que «solo puede ser aplicable para el municipio donde se realizó el estudio», la accionante tiene un puntaje de 39,69 en el municipio de Dosquebradas, el cual no puede ser asimilado a las condiciones actuales de su residencia en Bogotá, pues de hacerse la dejaría por fuera del programa al tener un puntaje superior al exigido.
Y es que el actuar de las accionadas en cuanto han exigido el trámite y cumplimiento de los requisitos exigidos, para el otorgamiento del subsidio, no se advierte contrario a la legalidad mostrándose acorde a los parámetros que para la entrega de tales subvenciones se ha dispuesto. Es así como resulta improcedente acoger las aspiraciones de la petente de obtener, a través de este mecanismo, el otorgamiento del retroactivo de un subsidio que ya perdió y para el cual debe realizar los trámites necesarios en su nuevo lugar de residencia, por cuanto, se itera, impartir una orden de tal índole desbordaría la órbita de acción del juez de tutela, a quien no le es dable declarar la titularidad de derechos de rango legal en cabeza de los administrados, por ser tales atribuciones competencia de autoridades distintas de las judiciales.
En este punto importa mencionar que la asignación de beneficios, como los reclamados por la parte actora, se encuentran sometidos a unos requisitos y condiciones reglados que no pueden ser desconocidos por el juez constitucional y, por lo mismo, la petición de amparo resulta en este aspecto improcedente, pues no es dable en sede de tutela introducir u omitir condiciones diferentes para su entrega, so pena de invadir la competencia legal de las autoridades establecidas para tales efectos.
Y es que no resulta dable al juez de tutela, soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a un subsidio y poder mitigar las difíciles condiciones que según la demandante viene atravesando, para ordenar directamente y sin ninguna otra consideración, su entrega inmediata, como lo pretende la parte actora al solicitar la práctica de unas pruebas documentales y testimoniales que demuestran su actual estado de salud, pues de nada serviría solicitarlas si aun cuando se demostrara la enfermedad que padece «diabetes e hipertensión», la actora no llena los requisitos mínimos exigidos para ser beneficiaria del subsidio en su nuevo lugar de residencia, máxime cuando como ya quedó explicado, debe iniciar nuevamente no sólo los trámites para acceder al programa, sino también revalidar su puntaje en el Sisbén. Bajo este panorama, el mecanismo constitucional no puede tener vocación de prosperidad, pues de hacerlo se quebrantarían los derechos al turno e igualdad de otras personas adultas mayores que conforman la base de potenciales beneficiarios que están en lista de espera en la ciudad de Bogotá, personas que se encuentran dentro del proceso de priorización y que posiblemente se encuentren en iguales o peores circunstancias que las de la accionante, y menos aun desconociendo que aquellos llevaron a cabo los trámites dispuestos en la normatividad que rige el programa y que cumplen con los requisitos, contrario a la actora que como quedó visto su puntaje del Sisbén supera el establecido.
Las anteriores consideraciones resultan suficientes para confirmar la decisión de primer grado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 2