República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 65765 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL5625-2016 Radicación n° 65765 Acta 14 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación presentada por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN –UNP-, contra el fallo proferido el 10 de marzo de 2016 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, dentro de la acción de tutela que interpuso ALBA LUZ FLÓREZ GELVÉZ contra la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – OFICINA DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA. I.
ANTECEDENTES La accionante fundó su petición de amparo en los siguientes hechos: Que en el 2007, dentro de sus funciones de detective le asignaron una misión denominada «Escalera» de gran importancia para el extinto Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-, enmarcada dentro del plan de seguridad democrática del anterior gobierno; que el propósito de dicha misión era la búsqueda de información secreta y privilegiada de la Corte Suprema de Justicia y los posibles nexos de los magistrados con personas investigadas por narcotráfico, como es el caso de Giorgio Sale y Ascencio Reyes; que una vez se puso al descubierto la misión, sus superiores fueron capturados, entre ellos, la Directora del DAS María del Pilar Hurtado, ante lo cual pidió explicaciones, pues a su juicio fue utilizada para fines distintos a los planteados en la misión, recibiendo en respuesta que «ellos no sabían nada de eso», siendo trasladada a la seccional DAS de Caldas, donde luego fue declarada insubsistente.
Que fue tratada de la peor forma por la opinión pública y los medios de comunicación que la denominaron «La Mata Hari», por toda la información que suministró a la Fiscalía General de la Nación; que ante la convicción de que la misión encomendada era legal porque buscaba proteger la seguridad nacional, se acogió al principio de oportunidad «no como una delincuente que busca beneficios de la justicia y si como un ciudadano que quiere esclarecer los hechos que tanto daño le hicieron a la imagen de nuestro país, con la total convicción de su inocencia», el cual le fue concedido por la Fiscalía Octava Delegada ante la Corte Suprema de Justicia, que a su vez solicitó suspender la acción penal que se adelantaba en su contra por los delitos de concierto para delinquir agravado y abuso de función pública, no obstante que la investigación continua por el punible de peculado por apropiación. Que dentro del principio de oportunidad ha rendido testimonio en tres procesos penales, uno de ellos seguido contra William Gabriel Romero Sánchez, quien fue uno de sus superiores en el DAS y que por su colaboración con la justicia ha recibido las siguientes amenazas por parte de exfuncionarios del DAS: 1.
Distribución de panfletos al interior de la unidad residencia donde vive, según lo manifestado por testigos que residían en el conjunto en el momento de los hechos. 2. Posteriormente la demandaron civilmente (Procesos 2011-0437 de Jack Mussika Beltrán (…) y 2011-0391 Nubia Esperanza Castellanos (…). 3. Me han denunciado penalmente por los delitos de injuria y calumnia. 4.
También han pedido grandes sumas de dinero. 5. Han dictado medida cautelar a mi bien de Paloquemao, cuyos procesos tienen como testigo el antiguo director del DAS, Felipe Muñoz persona clave en este proceso, persona que por mi testimonio se ha visto señalado en este proceso y por lo cual está tomando represalias en mi contra. 6. Finalmente testigos residentes del conjunto donde vivía, que me apoyan en los procesos civiles y penales de las denuncias y demandas que me realizaron el ex funcionario del DAS Jack Mussika Beltrán y su amiga Nubia Esperanza Castellanos, y que evidenciaron la distribución de panfletos intimidatorios al interior del conjunto donde residía Bulevar de San Fason, ubicado en Paloquemao, han sido amenazados como es el caso del señor (…), como una forma de represalia por colaborarme en el proceso (…).
Que todo lo anterior, así como la persecución de la que fue objeto en el año 2010 al parecer por Agencias del Estado, lo puso en conocimiento de la Fiscalía Octava Delegada ante la Corte Suprema de Justicia – Oficina de Protección en el año 2011, pero no han hecho nada al respecto; que la única protección que le ofreció la Fiscalía fue una medida de seguridad extraordinaria –confinamiento total-, bajo el radicado 20136111020562 del 27 de junio de 2013, donde se expresó: «No obstante si está claro que la testigo ha tenido una intervención procesal eficaz de la cual se deriva un riesgo EXTRAORDINARIO»; sin embargo no la aceptó porque vulnera sus derechos fundamentales y los de su familia, ya que ante la filtración de la información de la Fiscalía hacía los medios de comunicación, estaría en mayor riesgo si es ubicada en un lugar fijo conocido por todos.
Que ante una nueva solicitud de estudio de riesgo y apoyo económico para trasladarse de ciudad, la Fiscalía por oficio del 10 de junio de 2015, negó vincularla al Programa de Protección y Asistencia de esa entidad, con el argumento de que no estaban cumplidos los requisitos normativos descritos en la Resolución 0-5101 de 2008, para implementar una medida de protección en su beneficio, específicamente por no existir el nexo de causalidad entre su participación procesal con la administración de justicia y el riesgo; que por lo anterior tuvo que asumir los costos que implicaba radicarse en la ciudad Medellín, y separarse de su familia, además sufre cuadros de depresión, acompañados de tristeza, llanto y desesperación, siendo tratados con medicación especializada.
Estima vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la igualdad, a la vida digna y a la salud, por lo que solicita que se ordene a la Fiscalía que otorgue la medida de protección prevista en el capítulo V, artículo 7º del Programa de Protección y Asistencia, que se refieren al cambio de domicilio o nivel de seguridad mediano, y que se ordene el estudio del asilo político para ella y toda su familia, teniendo en cuenta todos los factores de riesgo que la rodean.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 29 de febrero de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín admitió la acción y ordenó notificar a la Fiscalía General de la Nación, por ser la única accionada (folios 50 a 53). Por sentencia del 10 de febrero de los corrientes, el juez plural señaló que el artículo 67 de la Ley 418 de 1997, modificada por la Ley 1106 de 2006, creó con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación el «Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía», que fue reglamentado por el Decreto 3570 del 18 de septiembre de 2007; que en la actualidad la Fiscalía tiene a su cargo el «Programa de Asistencia a Víctimas y Testigos», cuya función básicamente se dirige a proteger, a solicitud de los fiscales y jueces, a aquellas personas junto con su familia, que se encuentren en riesgo por la información fundamental que proporcionan para el esclarecimiento de delitos en el marco de procesos penales; que conforme al artículo 70 de la Ley 418 de 1997, modificada por el 26 de la Ley 782 de 2002 y prorrogado por la Ley 1106 de 2006, la petición de protección de una persona será tramitada conforme al procedimiento que establezca la Oficina de Protección de Víctimas y Testigos, mediante resolución que expida el Fiscal General de la Nación. Que en el caso de la accionante advirtió que «no se encuentra en principio ninguna evidencia de amenaza actual que ponga en peligro su vida o la de su familia al menos por los hechos pues son acaecidos hace más de un año, con antelación a un estudio de seguridad que se le realizó en el año 2015, conforme al documento que milita a folio 43 en el que se determinó no hacerla acreedora de los beneficios de la protección de la Fiscalía», por no configurarse el requisito previsto en el capítulo 4, numeral 6 de la Resolución 0-5101 de 2008, que exige que «el nexo de causalidad devenga de la participación procesal eficaz para con la administración de justicia y el riesgo derivado de la misma»; que a pesar de lo anterior, en el año 2013 la Fiscalía le había calificado un nivel de riesgo extraordinario, oportunidad en la que le ofreció como medida de protección el confinamiento, a lo que se negó. Consideró que la accionante «puede tener un riesgo para su vida, solo que en criterio de la Fiscalía, el mismo no tiene relación con los hechos de los delitos en los que participa como testigo», lo que permite aplicar el «principio de precaución», razón por la cual concedió el amparo pedido, ordenando a la Unidad de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación que previo consentimiento de la accionante, pues tiene interés en que no se sepa dónde reside actualmente, realice un nuevo estudio de seguridad, del cual informará a la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior para que esta, «si lo considera pueda intervenir, a efecto de determinar si la accionante presenta un riesgo extraordinario o extremo que ponga en peligro su vida y/o integridad personal (…).
Si se encuentra que la accionante presenta los niveles de riesgo antes mencionados, se le otorgará la protección que su caso requiera por parte de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación si el riesgo tiene que ver directa o indirectamente con los hechos en los cuales la accionante colabora con la justicia como testigo y si existe el riesgo pero sin relación con los citados hechos la protección le será brindada por la Unidad Nacional de Protección del Ministerio del Interior», a la que vinculó mediante la notificación del fallo de tutela.
III. LA IMPUGNACIÓN La Unidad Nacional de Protección –UNP- manifestó que no fue notificada de la acción de tutela promovida por la señora Flórez Gelvez, sino hasta que se profiere el fallo en cuya parte resolutiva el Tribunal decide vincularlos, pese a que contra ellos no estaba dirigida la queja; que la Unidad Nacional de Protección no es la competente para brindar protección a la accionante como «testigo o interviniente en un proceso penal», toda vez que el programa de protección que ellos lidera se dirige expresamente a determinada población; que conforme al artículo 250 de la Constitución Nacional, corresponde a la Fiscalía General de la Nación «velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal», fue así que a través de la Ley 418 de 1997, en su artículo 67, se dispuso la creación del Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios, bajo la dirección de la Fiscalía General de la Nación. Por su parte, el Decreto 4065 de 2011 que creó la Unidad Nacional de Protección, expresamente exceptúa del campo de aplicación del objetivo de la Unidad los programas de competencia de la Fiscalía General de la Nación, por manera que atendiendo la situación de riesgo que denuncia la accionante, es evidente que la protección que puede requerir no compete a la UNP, sino a la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual deben ser desvinculados de la presente acción constitucional.
IV. CONSIDERACIONES El artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 establece que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos previamente señalados.
En esta instancia no se controvierte la garantía al derecho fundamental a la vida y a la seguridad personal que le asiste a la parte accionante, pues en la impugnación no hubo oposición a la orden dada a la Fiscalía General de la Nación – Dirección Nacional de Protección y Asistencia, según la cual previo consentimiento de la accionante, debe realizar un nuevo estudio a efecto de determinar si presenta un riesgo extraordinario o extremo que ponga en peligro su vida y de hallarlo acreditado otorgue la protección que requiera.
En efecto, la Unidad Nacional de Protección planteó varios argumentos tendientes a determinar la entidad obligada a cumplir la orden constitucional dictada, en punto a la determinación e implementación de las medidas de protección destinadas para las personas que se encuentren en circunstancias de riesgo inminente contra su vida, seguridad o libertad por su colaboración con la justicia. Para resolver, la Corte rememora lo consagrado en el numeral 7 del artículo 250 de la Constitución Nacional que ordena a la Fiscalía General de la Nación, entre otras, «velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal (…)».
De esta manera, en primer lugar, corresponde al legislador la definición de los programas y estrategias orientados a satisfacer ese propósito, y en segundo lugar, a las entidades que por mandato constitucional y legal tienen deberes especiales en esa materia. Fue así que se expidió la Ley 418 de 1998, cuyo artículo 67, modificado por el artículo 4 de la Ley 1106 de 2006, creó con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación el «Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía», dirigido a otorgarles protección integral y asistencia social, al igual que a sus familiares, cónyuge y/o compañero(a), el cual fue reglamentado por el Fiscal General mediante Resolución 0-5101 del 15 de agosto de 2008.
En efecto, el programa de protección fue concebido con la necesidad de fortalecer la administración de justicia al brindar protección y seguridad a las personas que declaraban y colaboraban en el esclarecimiento de hechos delictivos, por lo que al mismo se pueden vincular las víctimas, testigos e intervinientes, cuando sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal se encuentren amenazados por su participación en un proceso penal, siempre que se cumplan con los presupuestos descritos en la Resolución 0-5101, relacionados con la existencia de un «riesgo extraordinario», nexo causal directo entre participación procesal eficaz para la administración de justicia y los factores de amenaza, y consentimiento expreso de ingresar al programa.
Por tanto, según las necesidades de seguridad del interesado, la Fiscalía, a través de la Oficina de Protección y Asistencia deberá adoptar las medidas que prevé el programa, o en su defecto coordinar su implementación por otros organismos del Estado. En ese orden, la Fiscalía goza de autonomía en la evaluación sobre la idoneidad y eficiencia de la colaboración prestada y también respecto del tipo de beneficios que se pueden conceder en torno a la protección que merecen los testigos, víctimas e intervinientes dentro del proceso penal y los propios funcionarios judiciales.
De manera que siendo la Fiscalía un organismo integrante de la Rama Judicial del poder público, a ella es aplicable el carácter independiente de sus decisiones reconocido por la Carta Política. Por su parte, la Unidad de Protección Nacional –UNP- es una unidad administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad que junto con la Policía Nacional y el Ministerio del Interior tiene a su cargo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad de las personas, grupos y comunidades que están en situación de riesgo extraordinario por virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado, activista de derechos humanos, o en razón al ejercicio de un cargo público u otras actividades que pueden generar riesgo extraordinario, como el liderazgo sindical, de ONG y de grupos de personas desplazadas, exceptuando expresamente de su campo de aplicación los programas de competencia de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz.[footnoteRef:1] [1: Artículos 1 y 3 del Decreto 4912 de 2011 «Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y estructura».] Lo explicado hasta ahora permite concluir que a la UNP le asiste razón en el presente caso, pues conforme los hechos descritos en la tutela, la accionante solicita medidas de protección ante las amenazas de que ha sido víctima por su intervención en varias causas penales, lo que bajo esas circunstancias es competencia de la Fiscalía General de la Nación – Oficina de Protección y Asistencia. Adicionalmente, si el Tribunal consideraba que la UNP tenía interés en las resultas del proceso debió vincularla desde el inicio y no hacerlo en la sentencia ante la orden que le impuso, pues con ello desconoció el debido proceso que implica el ejercicio contradictorio de las partes que necesariamente en él se enfrentan, al soslayar la oportunidad que tenía la UNP de pronunciarse sobre la tutela, con el agravante de que resultó sorprendida con una decisión adoptada en un procedimiento en el que no tuvo ninguna opción de defenderse.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el amparo reclamado por la accionante recae en la Fiscalía General de la Nación, como entidad especializada y responsable del programa de protección a testigos, y sin perjuicio de comprometer el derecho a la seguridad personal que le asiste a la señora Flórez Gelvez, la Sala desvinculará de la presente acción a la UNP por no ser la competente para evaluar el riesgo y suministrar los esquemas de protección en el marco de un proceso penal.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el fallo de tutela impugnado en el sentido de establecer que la responsable de realizar «el estudio de riesgo a efecto de determinar si la accionante presenta un riesgo extraordinario o extremo que ponga en peligro su vida y/o integridad personal» es la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – OFICINA DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA, que de encontrar los niveles de riesgo antes mencionados otorgará la protección que su caso requiera «si el riesgo tiene que ver directa o indirectamente con los hechos en los cuales la accionante colabora con la justicia como testigo».
SEGUNDO: DESVINCULAR de esta acción constitucional a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN.
TERCERO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 14