CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 71999 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL5597-2017 Radicación n.° 71999 Acta 13 Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por: DANIEL STEVEN AGREDO ORDÓÑEZ, MERCY MAJIN GRANDA, LUZ ENEIDA CALVACHE, JAVIER GONZÁLEZ RIASCO, PASCUAL URBANO PÉREZ, MOISÉS SANDOVAL IDROBO, LILIANA ALMEMDRA PILLIMUE, MARÍA ONEYDA NAVARRO MELLIZO, DORA ALICIA TORRES SOLÍS, FLOR ALBA VERGARA HURTADO, MARÍA LOURDES MURILLO BONILLA, MARÍA OLIVIA GIRALDO GARCÍA, LUZ MIRIAM CAICEDO MUÑOZ, BERTA NUBIA GIRALDO GARCÍA, GLORIA ESTELLA CAMAYO ANTE, ALONSO ACOSTA PENAGOS, CLAUDIA PATRICIA MORA ROSAS, MARINA CASTRO MICOLTA, MARÍA LUCY ORDÓÑEZ, CARMEN TULIA LÓPEZ, MARTHA EUGENIA GIRALDO DUQUE, LUZ MERY ECHAVARRÍA, DANIEL ALBERTO TABARES ECHAVARRÍA, LUZ MERY TABARES ECHAVARRÍA, ANA ISABEL ROSAS DUARTE, MARÍA GLADYS GIRALDO DUQUE, MARÍA IMELDA BONILLA, MARÍA POTENCIANA BONILLA MURILLO, ELVIA MARÍA QUINTERO DE CASTRILLÓN, LEONELA MANYOMA LONGA, ROMELIA DE LA CRUZ, ASENCIÓN ELENA VALENCIA ILVIRA, ANA LUCIA IBÁRGUEN, CINTIA ASTRID RENTERÍA RIVAS, ROSVA IJAJI PIPICANO, MARÍA OLIVA GARCÍA PINEDA, SUGEIL SERNA MONTAÑO, SANDRA PATRICIA ORTIZ, BEATRIZ IBÁRGUEN MURILLO, MARÍA CECILIA RENGIFO PAYAN, MARIBEL CABALLERO MUÑOZ, MARÍA ERUBINA ALZÁTE DE GÓMEZ, MARLEN STELLY FORONDA HINCAPIÉ, NURIS AMAURIS BANGUERA ANGULO, LUZ MERY CABALLERO MUÑOZ, MARÍA GENIS ADRADA DAVID, LUZ MIRIAM GARCÍA VIVAS, ANA MILEC NARVÁEZ BOLAÑOS, ARTURO SINISTERRA CÁRDENAS, PRISILA MUÑOZ, LUZ ADRIANA MARÍN CASTRILLÓN, YOLANDA GARCÍA GUERRERO, CLEMENCIA LIGIA BENAVIDES DE ROJAS, MARTHA LUCIA MONTOYA DE GÓMEZ, DALILA MONTENEGRO MOSQUERA, FRANKLIN ARLINSON RUIZ ALARCÓN, contra la providencia del 18 de enero de 2017 proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI.

I.

ANTECEDENTES MARÍA MARCELA MUÑOZ MINA, YORS FRANKLI NARVAEZ HERRERA, AURA INELDA DORADO ESPINOSA, MARLEN YULIETH PRADO MOSQUERA, DIANA PATRICIA ORDÓÑEZ LLANTEN, DANIEL STEVEN AGREDO ORDÓÑEZ, MERCY MAJIN GRANDA, LUZ ENEIDA CALVACHE, JOHN HARVEY ORDÓÑEZ LLANTEN, JAVIER GONZÁLEZ RIASCO, DARLIN NAYIBE PANAMEÑO VIVEROS, JOHON JAIRO VALENCIA, MARÍA ELENA PANAMEÑO VIVEROS, MARLENE PRADO, LELI GUILLERMO PRADO, BLANCA LUZ LLANTEN, DORA LILIANA MAYA GÓMEZ, LUZMILA CAICEDO MUÑOZ, PASCUAL URBANO PÉREZ, MOISÉS SANDOVAL IDROBO, LILIANA ALMEMDRA PILLIMUE, MARÍA ONEYDA NAVARRO MELLIZO, MARCO AURELIO NARVÁEZ GÓMEZ, DORA ALICIA TORRES SOLÍS, FLOR ALBA VERGARA HURTADO, FIDELIA PRADO PRADO, PAULINA MUÑOZ ESPINOSA, MARÍA ARGELY RAMÍREZ BOLÍVAR, LUZ GERMANIA ALOMIA SUAREZ, LUZ ADRIANA RÍOS MEJÍA, MARÍA ASCENETH RÍOS MEJÍA, ROSA MARÍA DÍAZ BELTRÁN, DIANA CECILIA CÁRDENAS HERNÁNDEZ, MARÍA LOURDES MURILLO BONILLA, MARÍA OLIVA GIRALDO GARCÍA, CECILIA CALAMBAS GUTIÉRREZ, JAURE GONZAGA GÓMEZ GUATA, BENJAMÍN VALENCIA CALAMBAS, LUZ MIRIAM CAICEDO MUÑOZ, BERTA NUBIA GIRALDO GARCÍA, SANDRA MILENA CAMPO CRUZ, LUZ NELLY YOANA RENGIFO PALACIOS, TOMASA RENTERIA DE MOSQUERA, FRANYULI ESCOBAR DE JESÚS, OLIVER DE JESÚS MONTERO, GLORIA ESTELA CAMAYO ANTE, LUCENY MICOLTA TORRES, DEYANIRA CASTRILLÓN, ELKIN GELVAN GÓMEZ GUATA, JOSÉ LOSANTOS ZAMORA, ALONSO ACOSTA PENAGOS, DORIS JIMÉNEZ, DUBERNEY MIRANDA MOLINA, EMÉRITA PALACIOS HURTADO, CLAUDIA PATRICIA MORA ROSAS, MARINA CASTRO MICOLTA, MARÍA LUCY ORDÓÑEZ, CARMEN TULIA DUQUE LÓPEZ, OSCAR VALENCIA CALAMBAS, EYBER GÓMEZ LAME, REINALDO MIRANDA SÁNCHEZ, MARTHA EUGENIA GIRALDO DUQUE, FRANCI MAGALI ORDÓÑEZ LLANTEN, MARÍA DEL PIEDAD LLANTEN, GEOVANI OSORIO AGUDELO, MAURA VEGA SÁNCHEZ, MARÍA FANNY CARDONA, BERTHA EMMA CONGO, LUZ MERY ECHAVARRÍA, DANIEL ALBERTO TABARES ECHAVARRÍA, LUZ MERY TABARES ECHAVARRÍA, BERNARDO BUSTAMANTE SOLÍS, ANA ISABEL ROSAS DUARTE, LUZ STELLA MOSQUERA, SEVERINO ALOMIA SUÁREZ, MARÍA ROSALBA SUÁREZ ANGULO, MARÍA MÓNICA VALDERRAMA, MARÍA GLADYS GIRALDO DUQUE, MARÍA MYRIAM CHAGUEZA PUPIALES, LEÓN DE JESÚS PERDOMO MONTOYA, MARÍA IMELDA BONILLA, ALBANIA GUACHETÁ GUACHETÁ, MARÍA LINDELIA SÁNCHEZ ZAPATA, DOLORES LONGA ALBORNOZ, MARÍA LUISA HURTADO YESQUEN, BELARMINA HURTADO YESQUEN, MARÍA POTENCIANA BONILLA MURILLO, ELVIA MARÍA QUINTERO DE CASTRILLÓN, FRANCISCO OROBIO, JESÚS ARBEY RODRÍGUEZ ARBOLEDA, LEONELA MANYOMA LONGA, ROMELIA DE LA CRUZ, ANA MARÍA ARANGO VILLA, ANA JULIA RENTERÍA, JOSÉ NELSON VALENCIA, ISNELDA IBÁRGUEN LONGA, LUIS HERNÁN GRANADO IBÁRGUEN, HORACIA RODRÍGUEZ, OTONIEL BUITRÓN ZEMANATE, ASENCIÓN ELENA VALENCIA ILVIRA, ELIDER TELLO GÓMEZ, ANATULIA HINESTROZA BRAVO, ANA MIREYA MORENO VALENCIA, ANA LUCÍA IBÁRGUEN, NANCY PINEDA CANO, CINTIA ASTRID RENTERÍA RIVAS, LINDA LUCÍA PRECIADO DÍAZ, AURA MARÍA TORRES VALLESILLA, ANYELA LILY RODRÍGUEZ ARBOLEDA, MARÍA FELINDA HURTADO, VIVIAN LICER PERLAZA, MARÍA EMILIA CORRALES RAMÍREZ, EIDI ASTRID PAREDES, WERNEY CORTÉS RODRÍGUEZ, LEIDY JOHANNA MENESES LONDOÑO, ZORAIDA BURBANO RUIZ, ROSVA IJAJI PIPICANO, MARÍA OLIVA GARCÍA PINEDA, ANA CECILIA RODRÍGUEZ JIMÉNEZ, DORIS ORISA CÓRDOBA CHAVERRA, SUGEIL SERNA MONTAÑO, KARINA ASPRILLA RIVAS, MARÍA CRUCITA LÓPEZ TORRES, EDID CUELLAR MEDINA, SANDRA PATRICIA ORTIZ, BEATRIZ IBÁRGUEN MURILLO, HENDERSON MOSQUERA QUINTANA, FERNANDO QUICENO SOLARTE, MARÍA CECILIA RENGIFO PAYAN, MARIBEL CABALLERO MUÑOZ, ROSALBA PALACIOS ANGULO, PABLO ANTONIO REASCOS, MARÍA ERUBINA ALZÁTE DE GÓMEZ, JOHN DARÍO LÓPEZ LÓPEZ, JUAN DAVID ATEHORTUA QUINTERO, MARÍA LIBIA MEJÍA DE JIMÉNEZ, LEVIS DANIEL MANCILLA PAZ, ARLEY MANCILLA PAZ, ELSSY JHOANA MANCILLA PAZ, MARLEN STELLY FORONDA HINCAPIÉ, LILIA HURTADO TORRES, ALEX TORRES QUINTANA, DIEGO ANDRÉS TORRES QUINTANA, JONATHAN VÁSQUEZ QUINTANA, LUCENI QUINTANA GIRALDO, FREIDY MACILLA PAZ, MARISOL LÓPEZ ORJUELA, MANUEL ANTONIO CORTÉS, NURIS AMAURIS BANGUERA ANGULO, HELEN KATERINE RODRÍGUEZ ARBOLEDA, LUZ MERY CABALLERO MUÑOZ, ANDREA OVIEDO PEÑA, JESÚS ALFONSO ADRADA DAVID, MARÍA GENIS ADRADA DAVID, ENERIETH LOAIZA, TAVITA SILVA DÍAZ, LUZ MIRIAN GARCÍA VIVAS, LEYDY YULISA GARCÍA RENTERÍA, JOSÉ JAHIR SUÁREZ, DAVID VOLVERAS BAINAS, EDIE EDUARDO TALAGA SOLARTE, ADRIANA MARÍA HERRERA ROJAS, ANA MILEC NARVÁEZ BOLAÑOS, FLORENTINO CELORIO MOSQUERA, ARTURO SINISTERRA CÁRDENAS, ADRIANA MARÍA VALENZUELA VALENCIA, PRISILA MUÑOZ, LUZ ADRIANA MARÍN CASTRILLÓN, YOLANDA GARCÍA GUERRERO, JOSÉ LIONAR MANCILLA PAZ, DIANA MARCELA MANCILLA PAZ, DANIELA ELEJALDE QUINTANA, ALBA CAROLINA ELEJALDE QUINTANA, CLEMENCIA LIGIA BENAVIDES DE ROJAS, DIANA SALAZAR OROBIO, GLADIS RIASCOS PANAMEÑO, CECILIA IRENE PALACIOS CAICEDO, MARÍA SIXTA HURTADO QUIÑONEZ, GLADIS MELENJE PASAJE, MARTHA LUCÍA MONTOYA DE GÓMEZ, DALILA MONTENEGRO MOSQUERA, JAIME ALONSO LLANOS, ZULENY GUZMÁN ORDÓÑEZ, AMANDA GUZMÁN ORDÓÑEZ, ELVIA POLANIA ORDÓÑEZ GOMEZ, FRANKLIN ARLINSON RUIZ ALARCÓN, MARTHA LUCIA BALLESTEROS ARCE, instauraron cada uno acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental a la dignidad humana y a sus derechos humanos, presuntamente vulnerados por el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) y la Alcaldía de Santiago de Cali.

Refirieron los accionantes, ser víctimas del conflicto armado y vivir hace varios años en Santiago de Cali; que el alcalde de dicha ciudad «[…] tiene la obligación de dejar en el plan de desarrollo municipal de Cali valle (sic), un proyecto de vivienda para las víctimas del conflicto armado en su CUATRENIO (sic) y no lo izo (sic) […] ». Motivo por el cual pidieron se dé cumplimiento a la sentencia T -025 de 2014 para «[…] poder crear un proyecto de vivienda para mi familias ya que es de ley[…]».

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 14 de diciembre de 2016, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó acumular todas las acciones presentadas de forma masiva y simultánea sobre el mismo asunto, notificar a los accionados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. La Secretaría de Vivienda Social de la Alcaldía de Santiago de Cali, informó que para acceder a «[…] una solución de vivienda, es necesario adelantar unos procedimientos establecidos y tener en cuenta la normatividad existente para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda que otorga el Gobierno [N]acional a través del Fondo [N]acional de Vivienda- FONVIVIENDA »; que no le es potestativo asignar los subsidios, ya que esto depende directamente de Fonvivienda, quien autoriza los desembolsos; que no es competente «[…] para determinar si la señora DORA ALICIA TORRES SOL[Í]S cumple con los requisitos para ser incluida en el programa de vivienda denominado LLANO VERDE[…]» Finalmente solicitó su exclusión, así como el no acceder a las pretensiones por considerarlas improcedentes.

(fls. 167 a 170) El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social adujo, que su competencia se restringe solamente a identificar a los posibles beneficiarios de los subsidios, así como a la selección definitiva de los mismos; que Fonvivienda es el encargado de otorgarlos, por lo que pidió negar el amparo deprecado, arguyendo que ha « […] realizado dentro del marco de su competencia, todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que se vulneren o pongan en riesgo los derechos fundamentales del Accionante, generándose así un HECHO SUPERADO» (fls. 205 a 231) El Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), solicitó denegar las peticiones de los actores, por cuanto dijo no haber vulnerado derecho fundamental alguno a los accionantes y que por el contrario ha venido garantizando el beneficio habitacional, motivo por el cual la acción se torna a su juicio improcedente por carencia actual de objeto.

Además de ello señaló que «[…] CON RELACIÓN a los hogares de las personas relacionadas, se encontró que NO FIGURAN en ninguna de las Convocatorias para personas en situación de desplazamiento de los años 2004 y 2007 “DESPLAZADOS ARRENDAMIENTO MEJORAMIENTO CSP Y ADQUISICIÓN VIVIENDA NUEVA O USADA realizadas por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA- FONVIVIENDA, como tampoco se postuló en la Convocatoria efectuada para el proceso de promoción y oferta Resolución 1024 de 2011, derogada por la Resolución 0691 de 2012».

(mayúsculas en el texto original) Y por último resaltó que « […] no corresponde al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, la selección de los hogares Beneficiarios dentro del programa de las cien mil viviendas gratis, sino que este selección será realizada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, según los porcentajes de composición poblacional del proyecto y atendiendo los criterios de priorización que se determinen en el decreto reglamentario, teniendo en cuenta que se verificará que se encuentren en la RED UNIDOS y posteriormente en SISBEN III».

(mayúsculas en el texto original) (fls. 260 a 268) La Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Victimas, sostuvo haber realizado «[…] todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que se vulneren o pongan en riesgo los derechos fundamentales del solicitante», solo hizo referencia a la accionante María Maricela Muñoz Mina y guardo silencio frente a las demás acciones acumuladas.

Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 18 de enero de 2017, negó el amparo solicitado, por cuanto a su juicio lo que persiguen los accionantes es la asignación del subsidio de vivienda familiar; que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia es obligación de los interesados el agotar los procedimientos necesarios para su otorgamiento, y puesto que no se acreditó «[…] si se dieron o no cumplimiento a los requisitos necesarios para acceder a los subsidios que reclaman y si lo hicieron de manera total o parcial y cual pudo haber sido el resultado», afirmó que no se puede acceder por vía de tutela a las pretensiones de los actores « […] a menos que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable».

(fols. 304 a 314) IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, DANIEL STEVEN AGREDO ORDÓÑEZ, MERCY MAJIN GRANDA, LUZ ENEIDA CALVACHE, JAVIER GONZÁLEZ RIASCO, PASCUAL URBANO PÉREZ, MOISÉS SANDOVAL IDROBO, LILIANA ALMEMDRA PILLIMUE, MARÍA ONEYDA NAVARRO MELLIZO, DORA ALICIA TORRES SOLÍS, FLOR ALBA VERGARA HURTADO, MARÍA LOURDES MURILLO BONILLA, MARÍA OLIVIA GIRALDO GARCÍA, LUZ MIRIAM CAICEDO MUÑOZ, BERTA NUBIA GIRALDO GARCÍA, GLORIA ESTELLA CAMAYO ANTE, ALONSO ACOSTA PENAGOS, CLAUDIA PATRICIA MORA ROSAS, MARINA CASTRO MICOLTA, MARÍA LUCY ORDÓÑEZ, CARMEN TULIA LÓPEZ, MARTHA EUGENIA GIRALDO DUQUE, LUZ MERY ECHAVARRÍA, DANIEL ALBERTO TABARES ECHAVARRÍA, LUZ MERY TABARES ECHAVARRÍA, ANA ISABEL ROSAS DUARTE, MARÍA GLADYS GIRALDO DUQUE, MARÍA IMELDA BONILLA, MARÍA POTENCIANA BONILLA MURILLO, ELVIA MARÍA QUINTERO DE CASTRILLÓN, LEONELA MANYOMA LONGA, ROMELIA DE LA CRUZ, ASENCIÓN ELENA VALENCIA ILVIRA, ANA LUCIA IBÁRGUEN, CINTIA ASTRID RENTERÍA RIVAS, ROSVA IJAJI PIPICANO, MARÍA OLIVA GARCÍA PINEDA, SUGEIL SERNA MONTAÑO, SANDRA PATRICIA ORTIZ, BEATRIZ IBÁRGUEN MURILLO, MARÍA CECILIA RENGIFO PAYAN, MARIBEL CABALLERO MUÑOZ, MARÍA ERUBINA ALZÁTE DE GÓMEZ, MARLEN STELLY FORONDA HINCAPIÉ, NURIS AMAURIS BANGUERA ANGULO, LUZ MERY CABALLERO MUÑOZ, MARÍA GENIS ADRADA DAVID, LUZ MIRIAM GARCÍA VIVAS, ANA MILEC NARVÁEZ BOLAÑOS, ARTURO SINISTERRA CÁRDENAS, PRISILA MUÑOZ, LUZ ADRIANA MARÍN CASTRILLÓN, YOLANDA GARCÍA GUERRERO, CLEMENCIA LIGIA BENAVIDES DE ROJAS, MARTHA LUCIA MONTOYA DE GÓMEZ, DALILA MONTENEGRO MOSQUERA, FRANKLIN ARLINSON RUIZ ALARCÓN, contra la impugnaron, para lo cual reiteraron la solicitud de que se de «[…] un fallo de ley y no con el ras sismo (Sic) de las entidades del [E]stado la sentencia ».

(fols. 416 a 538) CONSIDERACIONES Acorde con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional y subsidiaria, es decir, solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que éste no resulte eficaz para la protección de los derechos fundamentales y sea necesario adoptar una medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable.

En ese sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que desarrolla el requisito de subsidiariedad previsto en la norma constitucional mencionada, dispone que la eficacia del mecanismo ordinario de defensa judicial será evaluada por el juez de tutela atendiendo a las circunstancias en las que se encuentre el accionante. Descendiendo al caso que nos ocupa, pretenden los accionantes que sea revocada la decisión de primera instancia, por cuanto a su juicio esta decisión no se encuentra de acuerdo a la ley, a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y a las circulares de la Procuraduría General de la Nación, en donde se establece la obligación de los Alcaldes de crear proyectos de vivienda para las familias víctimas del conflicto armado.

Sobre el particular debe precisarse que en el presente asunto no se advierte violación alguna a los derechos fundamentales de los impugnantes, por parte de las autoridades y entidades administrativas accionadas, toda vez que, como se ha sostenido de manera reiterada por esta Sala de Casación Laboral, no es posible acoger los amparos deprecados respecto al otorgamiento de los subsidios de vivienda, sin que previamente se hubieren realizado todas las gestiones y exigencias legalmente dispuestas para tal fin; ya que de acceder a tales pretensiones sin antes haber cumplido con la totalidad de los requisitos estaría el juez de tutela menoscabando los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de los otros sectores de la sociedad que también han sido víctimas de desplazamiento forzado, y que sí han realizado los trámites requeridos para hacerse beneficiarios de los programas de vivienda adelantados por el Gobierno Nacional.

En consecuencia, como los solicitantes no han cumplido con su responsabilidad de agotar el procedimiento administrativo exigido, o por lo menos no lo demostraron en este trámite tutelar, no es posible acoger sus pretensiones respecto del otorgamiento del subsidio de vivienda, pues de hacerlo estaría el juez de tutela extralimitando su competencia. Las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia impugnada.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado conforme lo considerado en precedencia.

SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 14