Radicación n.° 72091 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL5596-2017 Radicación n.° 72091 Acta 13 Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el Director de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, contra la decisión del 21 de febrero de 2017, proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA.

I.

ANTECEDENTES Coomeva EPS por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso presuntamente vulnerado por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla. En síntesis, refirió que ante el despacho accionado se tramita en su contra un proceso ejecutivo con radicado n.° 2016-0138 por cuenta de servicios de salud ya prestados por diferentes Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, a saber, Distribuidora de Insumos Médicos y Hospitalarios DIMEDH en Liquidación, Centro Cardiovascular de la Sabana Ltda., Fundación María Reina, Uroprado SAS, Clínica del Caribe, Fundación Cambell y Fundación Colombiana de Cancerología; que en el trámite del proceso el juzgado, a pesar de la expresa prohibición legal establecida en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, embargó en cuantía superior a $14.000.000.000., las cuentas bancarias de Coomeva EPS S.A., de los Bancos Av Villas y Occidente y de los dineros reconocidos a la entidad por el aseguramiento a través del Consorcio SAYP, medida que fue aplicada por parte de la entidad bancaria generando «presente y futura incapacidad de operar el servicio público de salud a los afiliados a COOMEVA EPS S.A.»; que el 3 de agosto de 2016 presentó ante el juzgado solicitud de desembargo «teniendo en cuenta recientes puntuales y aplicables conceptos reglamentaciones, sentencias y todo un acervo jurídico sobre la inembargabilidad de los recursos con destinación específica a la prestación del servicio de salud»; que el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla «en abierta vía de hecho, soslayando las argumentaciones jurídicas, en abuso de la posición dominante, señala en el auto de negativa a la reposición; que mantiene incólume la medida, argumentando que son deudas por servicios de salud “ya prestados” sic.

(Lo anterior constituye una interpretación particular de ese Juzgado frente a una norma que por claridad, no puede desatenderse en su tenor literal) (Artículo 27 del Código Civil)». Por lo anterior, solicitó se proteja su derecho al debido proceso y los derechos a la vida y salud de los afiliados a dicha EPS y se ordene al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla que levante las medidas cautelares decretadas que recaen sobre dineros inembargables del Sistema General de Seguridad Social con destinación específica para la prestación de servicios en salud y gastos de operatividad de Coomeva EPS S.A., así como los dineros reconocidos por el aseguramiento a través del Consorcio SAYP.

(fols. 1 a 13) TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 9 de febrero de 2017, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados y vincular a los intervinientes en el proceso ejecutivo que dio origen a la queja constitucional, con el fin de que ejercieran los derechos defensa y contradicción. Surtido el traslado de rigor, la Fundación Colombiana de Cancerología CLÍNICA VIDA, solicitó negar el amparo por no existir violación alguna a los derechos fundamentales de la accionante; que el apoderado de Coomeva EPS busca revivir términos que «por negligencia y descuido, de su apoderado judicial no interpuso recurso contra el auto que decidi[ó] el decreto de medidas cautelares de embargo y secuestro»; agregó que «le corresponde a la EPS demostrar en el interior del proceso que las cuentas de ahorro o corrientes del banco de occidente, av villas, gozan de la inembargabilidad.

Y no mediante la acción de tutela, como lo pretende en esta instancia […]». (mayúsculas en el texto original) (fols. 88 a 96) La Representante Legal de la Fundación Cambell, allegó escrito en el mismo sentido que el anterior y solicitó negar el amparo reclamado. (fols. 98 a 114) El Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla rindió informe detallado del trámite surtido en el proceso ejecutivo que en ese despacho se adelanta en contra de la Entidad Promotora de Salud; dijo que la acción de tutela es improcedente «no solo por las bases jurisprudenciales que sirvieron de fundamento a las providencias, sino también porque el actor dejó vencer la oportunidad de formular los recursos contra dichos autos», añadió que «el despacho ha procurado ser muy cuidadoso en cada una de las providencias que se emiten, primero porque se trata de recursos de la salud y segundo porque las cuantías son exorbitantes» y allegó copia de las decisiones proferidas.

(fols. 117 a 123) El Director de Fondos de Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social pidió se le vinculara al trámite tutelar, fundamentó su petición en que el artículo 35 del Decreto 4107 de 2011 señala que esta «es una dependencia del Ministerio de Salud y Protección Social, con autonomía administrativa y financiera encargada de la administración de los fondos, cuentas y recursos de administración especial de protección social a cargo del Ministerio y con planta de personal independiente a la del Ministerio de Salud y Protección Social»; que dentro de las funciones que le han sido asignadas está la de administrar los recursos que le sean encargados; señaló que la decisión del juzgado accionado de retener los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de naturaleza inembargable, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, «y en sentido amplio ha puesto en grave riesgo los derechos fundamentales a la vida y la salud y seguridad social de todos los usuarios […] pues la medida compromete la viabilidad y estabilidad del sistema»; por ello solicitó conceder el amparo deprecado y ordenar al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla levantar las medidas de embargo sobre las cuentas bancarias de los Banco Occidente y Av Villas y conminar a la autoridad judicial «abstenerse de dichas prácticas en actuaciones judiciales futuras».

(fols. 313 a 328) La Fundación María Reina y la Clínica del Caribe S.A., allegaron escrito idéntico al presentado por la Fundación Colombiana de Cancerología CLÍNICA VIDA. (fols. 358 a 375 y 419 a 437) La Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 21 de febrero de 2017 negó la protección reclamada.

Para ello consideró que Coomeva EPS S.A., no hizo uso de todos los mecanismos legales que tenía a su alcance, ya que frente al auto del 11 de octubre de 2016, que dispuso no reponer los mandamientos de pago del 25 de mayo y 21 de julio, rechazó por extemporáneo el recurso de reposición contra el del 12 de septiembre de 2016 y negó el levantamiento de las medidas cautelares, pudo haber interpuesto el recurso de apelación y en caso de que este hubiera sido negado, interponer el de reposición y en subsidio el de queja, medios que resultaban idóneos para controvertir la decisión del juzgado y agregó que: […] llama la atención de la Sala la declaratoria de desierto del recurso de apelación concedido en el efecto devolutivo que interpuso la accionante contra el auto del 4 de noviembre de 2016, que resolvió las excepciones de mérito y ordenó seguir adelante la ejecución, que se observa de la lectura del proveído del 21 de noviembre de 2016.

Circunstancias de las cuales se infiere que la hoy accionante no ha sido del todo acuciosa como lo quiere hacer ver al momento de emplear los medios de defensa judicial que tenía a su alcance en el proceso ejecutivo, lo que para esta Sala resulta inexplicable, siendo que sí (sic) la parte accionante se mostraba inconforme con el decreto de las medidas cautelares ordenadas dentro del proceso ejecutivo debió haber emitido alguna clase de reparo contra el auto que negó su levantamiento y no esperar a que se resolvieran en audiencia oral las excepciones de mérito formuladas, revelando cierta complacencia o conformidad con la decisión adoptada por el funcionario […] (fols. 442 a 462) IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el Director de Fondos de Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social la impugnó, para lo cual dijo que: La autoridad judicial accionada omitió realizar pronunciamiento respecto de la situación especial de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social.

Como bien fue establecido por el Juez Constitucional en la sentencia de primera instancia, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y la Protección Social solicitó ser vinculada al trámite de la acción de tutela, y desarrolló ampliamente no solo la necesidad de que esta entidad fuera parte dentro de la acción de tutela de la referencia, sino que también señaló con claridad la vulneración de derechos fundamentales.

En este punto debe dejarse en claro que dicha vulneración se depreca de esta entidad pública, y no de Coomeva EPS, pues es este Ministerio quien se ve afectado por la medida de embargo de las cuentas maestras pues los dineros allí contenidos no son de propiedad de Coomeva eps, sino del sistema general de seguridad social en salud. Pese a ello, la autoridad judicial se decantó por estacionarse en la presunta improcedencia respecto de la eps accionante, y omitió realizar un análisis de la situación expuesta por esta Cartera.

Es decir, se limitó a vincular formalmente a la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, pero jamás considerar sus argumentos. […] Como bien se explicó en el escrito radicado ante el H. Tribunal, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social no es parte dentro del proceso ejecutivo, y solo tuvo conocimiento del mismo cuando se enteró de la presente acción constitucional.

Así las cosas queda claro que esta cartera jamás tuvo oportunidad procesal de discutir las decisiones judiciales, incluida la orden de embargo. (mayúsculas en el texto original) (fols. 509 a 516) CONSIDERACIONES Acorde con el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional y subsidiaria, es decir, solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que éste no resulte eficaz para la protección de los derechos fundamentales y sea necesario adoptar una medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable.

En ese sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que desarrolla el requisito de subsidiariedad previsto en la norma constitucional mencionada, dispone que la eficacia del mecanismo ordinario de defensa judicial será evaluada por el juez de tutela atendiendo a las circunstancias en las que se encuentre el accionante. Analizado el caso puesto en consideración de la Sala, tenemos que, lo que pretende el impugnante es controvertir la legalidad de la providencia dictada dentro del curso del proceso ejecutivo que se tramita en contra de Coomeva EPS en el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla, mediante la cual se decretó la medida cautelar de embargo sobre los dineros depositados a nombre de esa entidad en las cuentas bancarias números 165004763 y 165004813 del Banco Av Villas y la cuenta número 017055385 del Banco de Occidente porque, según su dicho, no tuvo conocimiento de la existencia del proceso ejecutivo sino con ocasión de esta tutela y por ello no pudo hacer valer su derecho de defensa.

Como es sabido, el debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, es reputado como uno de los principales derechos de todas las personas, su noción se determina a partir del principio universal conforme al cual los procedimientos tienen por finalidad la realización del derecho material y que éstos deben estar sujetos a ciertas reglas.

Lo anterior brinda transparencia a las actuaciones de las autoridades públicas y al agotamiento de las etapas determinadas de manera inequívoca en el ordenamiento legal. En otras palabras, se exige que todo trámite, judicial o administrativo, incluido el mecanismo de amparo, se ciña a las pautas constitucionales y legales que la rigen, observando a plenitud las formas propias de cada juicio.

Efectivamente, revisada la documental allegada al expediente, no se observa prueba alguna que indique que al Ministerio de Salud se le hayan notificado los autos a través de los cuales se libró mandamiento de pago dentro del proceso que se adelanta en contra de Coomeva EPS en el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla; por ello se requirió a ese despacho para que informara si se había notificado a esa Cartera Ministerial de la existencia del proceso ejecutivo radicado n.° 2016-00138, a lo que respondió que se había comunicado «de su existencia al Ministerio Público»[footnoteRef:1]. [1: Ver folio 3 cuaderno de la Corte] Por lo anterior, considera esta Sala que en el presente caso sí se vulneró el derecho al debido proceso de la entidad impugnante, en atención a que la Dirección de Fondos de Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, es la encargada de la administración de los recurso del Fondo de Solidaridad y Garantías FOSYGA, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.1.2.1 del Decreto 780 de 2016 en concordancia con los artículo 35 y 36 del Decreto 4107 de 2011, lo que la legitima para intervenir en el trámite del proceso ejecutivo.

Por lo anterior, se adicionará el fallo impugnado en el sentido de tener como vinculada en la presente solicitud de amparo al Ministerio de Salud y Protección Social - Dirección de Fondos de Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y conceder la protección constitucional por él deprecada; en consecuencia se ordenará al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, proceda a notificar en debida forma a esa entidad de los autos que libraron mandamiento de pago dentro del proceso que en ese despacho se adelanta en contra de COOMEVA EPS, a fin de garantizarle el derecho de defensa y contradicción. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: ADICIONAR el fallo impugnado en el sentido de tener como vinculada a este trámite tutelar al Ministerio de Salud y Protección Social - Dirección de Fondos de Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social.

SEGUNDO: CONCEDER el amparo al debido proceso al Ministerio de Salud y Protección Social - Dirección de Fondos de Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social; en consecuencia se ORDENA al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esta decisión, proceda a notificar en debida forma a esa entidad de los autos que libraron mandamiento de pago dentro del proceso que en ese despacho se adelanta en contra de COOMEVA EPS, a fin de garantizarle el derecho de defensa y contradicción.

TERCERO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 11