República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 65679 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL5582-2016 Radicación n° 65679 Acta n°. 14 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016). La Sala estudia la impugnación que presentaron POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A., el CONSORCIO FOPEP y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES UGPP, contra el fallo que profirió la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, el 2 de marzo de 2016, dentro de la acción de tutela que promovió el señor EUGENIO TORO QUINTERO contra las dos últimas recurrentes.
ANTECEDENTES El señor Eugenio Toro Quintero promovió la presente acción de tutela contra el Fondo de Pensiones Públicas, el Consorcio Fopep y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital y móvil, a la “estabilidad reforzada de los sujetos de especial protección constitucional” y a la seguridad social, los cuales, en su parecer, le habían sido transgredidos por las entidades accionadas.
Como fundamento fáctico de su petición de amparo indicó, en síntesis, que desde hacía más de cuarenta años el Instituto de Seguros Sociales le había reconocido pensión de invalidez, en consideración a una discapacidad que padecía y que, a la fecha de interposición de la tutela, aún persistía; que nació el 22 de agosto de 1944, de manera que contaba con 71 años de edad; que el 25 de enero de 2016, se dirigió al Banco Agrario del Municipio de Filandia para reclamar su correspondiente mesada pensional, no obstante lo cual, le informaron que él no aparecía en el registro de consignación de la mesada; que, además, le informaron que debía aproximarse al Banco Davivienda, con sede en Armenia, para obtener el pago de dicho concepto; que, en atención a lo anterior, acudió al Banco Davivienda, tal y como se le había sugerido pero, una vez allí, le informaron que no estaba registrado pago alguno por concepto de pensión, a su nombre.
Manifestó que presentó, entonces, ante el Consorcio Fopep, una petición dirigida a que dicha entidad le continuara pagando sus mesadas pensionales en el Banco Agrario de Filandia; que la entidad, mediante oficio No. S2016004700, le comunicó que había trasladado la petición a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, que era, en su parecer, la entidad competente para informarle por qué razón había dado orden de “no pago” de su mesada pensional.
Por último, indicó que, hasta el mes de enero de 2016, jamás había tenido inconveniente alguno con el pago de su pensión, debido a que el Consorcio Fopep, que asumió el pago de la prestación a partir del año 2015, siempre le había pagado puntualmente la prestación referida. A partir de los hechos anteriores, el accionante pidió que se tutelaran sus derechos fundamentales y que, como consecuencia de ello, se ordenara al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – Fopep, al Consorcio Fopep y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, que le restablecieran inmediatamente el pago de su pensión, así como los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La acción de tutela que se instauró en los términos precedentes, fue admitida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, mediante auto de fecha 22 de febrero de 2016. En la citada providencia, se corrió traslado a las entidades accionadas para que ejercieran su derecho de defensa y, para los mismos efectos, se vinculó a la Fiduciaria Bancolombia y a Positiva Compañía de Seguros S.A. En el término de traslado concedido, el Subdirector Jurídico Pensional de la accionada UGPP contestó la tutela y solicitó que la misma se declarara improcedente, en los términos legibles a folios 42 a 52 del expediente.
En su respuesta, indicó que mediante acta número 848 del 30 de junio de 2015, Positiva Compañía de Seguros S.A. le había manifestado que estaba pendiente por resolver, la “RECONSTRUCCIÓN DEL EXPEDIENTE PENSIONAL del señor Toro Quintero”, en atención a que dicha dependencia no contaba con el citado expediente. Adujo que, ante tal requerimiento, la Subdirección de Normalización de Expedientes Pensionales de la UGPP le envió a Colpensiones y al pensionado sendas comunicaciones radicadas, respectivamente, con números ADP 016613 y ADP 016613, del 14 de diciembre de 2015, dirigidas a que ambos le remitieran copia de los documentos necesarios para la reconstrucción antedicha.
Por último, aseguró que, como el pensionado desatendió la solicitud que se le envió en tal sentido, la UGPP, mediante Resolución RDP 002013 del 22 de enero de 2016, le ordenó a la Subdirección de Nómina que lo excluyera de nómina de pensionados, como quiera que, ante la inexistencia de un expediente pensional, no existían elementos de juicio suficientes para determinar que el citado pensionado era el titular de un derecho cierto.
A su turno, el Gerente General del Consorcio Fopep contestó la acción constitucional instaurada en su contra y pidió ser desvinculado del trámite de la misma (folios 56 a 64). Para el efecto, el funcionario indicó que su representada, de conformidad con el Decreto 1132 de 1994, era una cuenta de la Nación que carecía de personería jurídica y que, en tal virtud, no ostentaba capacidad para comparecer al trámite de la tutela como sujeto procesal.
A lo anterior, agregó que su representada, en su condición de encargada de efectuar el pago de mesadas pensionales, había dejado de pagar la pensión del señor Eugenio Toro, porque la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales había suspendido la citada prestación, por razones ajenas a su conocimiento.
En el mismo término de traslado, la apoderada judicial de Positiva Compañía de Seguros S.A., en su condición de vinculada a la acción de tutela, la contestó en los términos visibles a folios 74 a 76. En su escrito indicó que, en virtud del Decreto 600 del 29 de febrero de 2008, su representada había asumido el pago de obligaciones pensionales reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales, para lo cual, esta última entidad le había remitido los correspondientes expedientes administrativos.
Manifestó que, no obstante lo anterior, dentro de los expedientes administrativos antedichos, el Instituto jamás le remitió el correspondiente al accionante, frente a lo cual instauró una denuncia penal, ante la Fiscalía General de la Nación, el 17 de junio de 2015, pero continuó pagándole la pensión a la referida persona. Aseguró que, a partir del 30 de junio de 2015, la UGPP asumió el pago de la nómina pensional que Positiva Compañía de Seguros S.A. había recibido del ISS y que dicha entidad, cuando se enteró de que el expediente administrativo se encontraba en reconstrucción, ordenó la suspensión del pago de la mesada pensional a su titular.
A partir de lo anterior, solicitó que se declarara improcedente el amparo constitucional. Culminado el término de traslado otorgado a las accionadas, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia profirió fallo de primera instancia (folios 94 a 102). En la citada providencia, de fecha 2 de marzo de 2016, el Tribunal encontró acreditado que el accionante era parapléjico hace cuarenta y cuatro años, al tiempo que advirtió que, con ocasión de dicha discapacidad, el Instituto de Seguros Sociales le había reconocido pensión de invalidez.
Aunado a lo anterior, halló probado que la UGPP, mediante Resolución número RDP 002013 del 22 de enero de 2016, había excluido al accionante de la nómina de pensionados, so pretexto de que su expediente administrativo se encontraba en trámite de reconstrucción. A partir de los hechos señalados, la corporación que obró como juez constitucional de primera instancia consideró que la exclusión del accionante, de la nómina de pensionados, por parte de la UGPP, carecía absolutamente de justificación, en atención a que la pérdida del expediente administrativo del actor, así como la reconstrucción del mismo, no eran asuntos de los que el pensionado fuera responsable.
De otro lado, recalcó el Tribunal que el accionante era una persona de la tercera edad y discapacitada, de manera que su exclusión de la nómina de pensionados constituía, sin duda, una vulneración a su mínimo vital. Por ello, concedió la tutela y ordenó a la UGPP, así como al Consorcio Fopep que, en un término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, reanudaran el pago de la mesada pensional del accionante, sin excusas de índole administrativo.
Así mismo, ordenó a Positiva Compañía de Seguros S.A. y a la UGPP, que realizaran los trámites pertinentes, con miras a lograr la reconstrucción del expediente administrativo del accionante y, únicamente adelantados dichos trámites, tomaran las determinaciones pertinentes respecto al derecho pensional del accionante, garantizándole, ante todo, su derecho fundamental al debido proceso.
IMPUGNACIÓN El fallo de tutela descrito fue apelado por Positiva Compañía de Seguros S.A. (folios 110 a 112), por el Consorcio Fopep (folios 127 a 129) y por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (folios 134 a 140). Positiva Compañía de Seguros S.A. señaló, como fundamento de su inconformidad con el fallo de primera instancia, los mismos argumentos que presentó en el término de traslado del auto admisorio de la tutela, que fueron descritos detalladamente en apartes precedentes.
A su turno, el Gerente General del Consorcio Fopep solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar, que se excluyera a su representada de la orden de tutela y que se dirigiera la orden únicamente contra la UGPP. Dicha petición la sustentó en que la vinculación de su representada, al trámite de la tutela, era nula, debido a que ésta era únicamente una cuenta de la Nación, sin personería jurídica, representada legalmente por el Ministerio de Trabajo, que estaba encargada únicamente de pagar las pensiones de acuerdo con las directrices que le brinda la UGPP, de manera que debía obligarse a ésta última a restablecer al accionante en nómina de pensionados.
Por último, la UGPP adujo que se había equivocado el Tribunal, al ordenar la protección de los derechos fundamentales del accionante, porque había pasado por alto que el expediente administrativo del actor, que era el “justo título” de su pensión, se encontraba en etapa de reconstrucción, ante lo cual resultaba imposible continuar con el pago de la pensión al accionante, máxime cuando éste no había cooperado con la incorporación de los documentos necesarios para la reconstrucción, pese a que expresamente se le había solicitado dicha colaboración. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, a través del cual toda persona puede acudir ante las autoridades judiciales para que se le salvaguarden los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o, excepcionalmente, de los particulares.
Claro lo anterior, se advierte que el problema jurídico que debe resolver la Sala, de conformidad con los antecedentes señalados en anteriores apartes, está en determinar si obró acertadamente la Sala de Decisión Laboral del Distrito Judicial de Armenia, al otorgar la protección de los derechos fundamentales invocados por el señor Eugenio Toro, o si, por el contrario, le asiste razón a las impugnantes cuando afirman que la protección no era procedente, debido a que la suspensión del pago de la pensión, al citado accionante, estuvo plenamente justificada.
Con el propósito de dilucidar el anterior interrogante, lo primero que debe destacarse es que, durante el trámite de la tutela, se acreditó que el accionante padece “una paraplejia nivel T7 asociada a trauma raqui-medular sufrido según historia clínica el 18 de Diciembre de 1971”, debido a que obra una certificación de su médico tratante en tal sentido, que no fue refutada por las demás partes intervinientes en el presente trámite constitucional (folio 66).
A lo anterior debe agregarse que se encuentra demostrado que al accionante le fue reconocida pensión de invalidez por el Instituto de Seguros Sociales, cuyo pago recayó posteriormente en Positiva Compañía de Seguros S.A., por virtud del Decreto número 600 de 2008 y, finalmente, en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, por expresa disposición de la Ley 1753 de 2015.
De otro lado, es del caso precisar que se aceptó, dentro del trámite constitucional, que el expediente administrativo del accionante, con fundamento en el cual se le concedió la pensión, no fue entregado por el Instituto de Seguros Sociales a Positiva Compañía de Seguros S.A., ante lo cual ésta última entidad y la UGPP debieron iniciar un proceso de “reconstrucción” del mencionado expediente.
Así mismo, quedó claro que la UGPP, antes de culminar el proceso de reconstrucción del expediente previamente mencionado, profirió la Resolución RDP 002013 del 22 de enero de 2016, mediante la cual excluyó al accionante de la nómina de pensionados, porque consideró que su derecho pensional estaba en entredicho mientras no se lograra el restablecimiento del expediente correspondiente y porque estimó que el accionante no había cooperado con la consecución de los documentos necesarios para dicho restablecimiento (folios 145 a 147).
Finalmente, se demostró que el Consorcio Fopep, ante la decisión mencionada, dejó de pagar la mesada pensional al accionante, a partir del mes de enero de 2016. Pues bien, fluye de lo anterior, que las entidades accionadas, al excluir al señor Eugenio Toro de la nómina de pensionados y suspenderle, en forma unilateral, el pago de la pensión de invalidez que le había sido reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, pasaron por alto que una decisión unilateral de tal envergadura conllevaba la revocatoria del acto administrativo de carácter particular y concreto, que había dado origen al reconocimiento prestacional, al tiempo que obviaron, por dicha vía, que la situación jurídica creada por dicho acto únicamente podía ser alterada si estaba precedida del consentimiento previo, expreso y escrito del titular de la prestación o, en su defecto, de un procedimiento administrativo dirigido a tal fin, de conformidad con el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que señala lo siguiente:
ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
Ante tal escenario, es evidente que no se equivocó el Tribunal cuando concluyó que las accionadas sí vulneraron al accionante los derechos fundamentales que éste invocó, especialmente su debido proceso, pues es claro que le suspendieron, intempestivamente, el pago de la prestación económica que requería para proveer su subsistencia, sin cumplir previamente con los requisitos que claramente establecía la ley como necesarios para tal efecto.
Ahora bien, en cuanto al presunto extravío del expediente administrativo del tutelante, que alegaron las entidades accionadas como justificación de la suspensión pensional, debe decirse que se trata de una contingencia, de carácter eminentemente administrativo, cuyas consecuencias no pueden ser trasladadas al titular de la pensión, sino que deben ser asumidas y superadas por la UGPP, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1437 de 2015, así como por la entidad que detentaba la custodia del expediente cuando ocurrió su pérdida, a través de las vías legales contempladas para el efecto.
Por las razones anteriores y por el hecho de no avizorarse en el expediente, la estructuración de una causal de nulidad derivada de la notificación del Consorcio Fopep, al presente trámite constitucional, se impone la confirmación del fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado, proferido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, el 2 de marzo de 2016.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 15