República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 65769 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL5572-2016 Radicación n° 65769 Acta nº 14 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por MARICARMEN DAVID MARTÍNEZ contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE ANTIOQUIA el 11 de marzo de 2016, dentro de la acción de tutela que la recurrente interpuso en contra del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.
I.
ANTECEDENTES La señora Maricarmen David Martínez presentó acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a la educación, al debido proceso y a la igualdad de las minorías étnicas. Señaló que la Universidad Indígena e Intercultural de Colombia “UNICJAO” de la ciudad de Montería fue creada mediante acuerdo 001 de 2010 del Consejo Regional Indígena Zenú -CRIZ-; que estaba cursando séptimo semestre de Derecho en dicha institución; que el 16 de diciembre de 2015, a través de medios masivos de comunicación, la Viceministra de Educación Nacional ordenó su cierre, por presuntas irregularidades en su legalización y acreditación; que se hizo un llamado a los estudiantes para que se acogieran al artículo 24 transitorio de la Ley 1740 de 2014 y buscaran universidades que «tenían la obligación de recibir[los]»; que la precitada ley tuvo vigencia hasta el 23 de diciembre de 2015; que la Corporación Universitaria Remington y la Institución Universitaria Luis Amigó, quienes ofrecen el programa de Derecho en la ciudad de Montería, se negaron a acogerlos e hicieron caso omiso al llamado del Ministerio de Educación Nacional; que debido a su insistencia, la Corporación Universitaria Remington abrió la posibilidad de recibir a más de 50 estudiantes, pero, la Viceministra de Educación, por medio de un canal masivo de comunicación, desautorizó a las universidades para que recibieran y convalidaran lo cursado en la UNICJAO.
Sostuvo que el Ministerio de Educación Nacional omitió ejercer el deber de inspección, vigilancia y control, de conformidad con lo establecido en los artículos 11 y 24 de la Ley 1740 de 2014; que si conocía la condición irregular del establecimiento, debió haber actuado para que cesara sus actividades; que «pareciera que el Ministerio de Educación Nacional convalidara el funcionamiento de dicha entidad, puesto que como evidencia se tiene que en dicha institución hay un programa de psicología, cuyos estudiantes están en octavo semestre, es decir, llevan 4 años funcionando y sólo el Ministerio vino a pronunciarse el año pasado (…)»; que en una entrevista, la Viceministra indicó que «los títulos que se den en la UNICJAO no son válidos porque no hay licencias» que tal afirmación constituía un juicio a priori, toda vez que aún no había salido la primera promoción; que ello constituía una «desinformación» que afectaba a la UNICJAO y a sus estudiantes, en su mayoría de escasos recursos, a quienes tampoco brindaba soluciones para que pudieran continuar sus estudios.
Con base en lo anterior, solicitó que se ordenara al Ministerio de Educación Nacional que adelantara el trámite pertinente con otras Instituciones de Educación Superior, tendiente a reubicarla en otra Universidad de la ciudad de Montería; que se le reconocieran los semestres satisfactoriamente cursados hasta la fecha; que se ordenara a la accionada ejercer acompañamiento y veeduría en su caso; que se le permita a la UNICJAO «adelantar todos aquellos procesos que por culpa del MINSTERIO (sic) DE EDUCACIÓN estén atrasados para que con estos se nos resarza a todos los estudiantes de manera cierta el derecho a la EDUCACIÓN (…)».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 1º de marzo de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia admitió la acción de tutela y ordenó su notificación y traslado a la parte accionada para que ejerciera el derecho de defensa. Posteriormente, vinculó a la Universidad Indígena e Intercultural de Colombia “UNICJAO”. El Ministerio de Educación Nacional señaló que desconocía si la accionante cursaba estudios en la UNICJAO, porque este establecimiento no tenía registrada personería jurídica para anunciarse, ni para actuar como una Institución de Educación Superior y que tampoco se le había otorgado registro calificado para ofertar programas de educación superior.
Informó que, a raíz de las quejas presentadas por algunas personas, inició las actuaciones tendientes a impedir que continuara prestando el servicio de manera irregular, conforme a las resoluciones 18961 y 21488 del 30 de diciembre de 2015. Indicó que las directivas de la UNICJAO no habían atendido sus llamados con la «infundada convicción» de que la resolución de la Comunidad Indígena era suficiente para ofrecer y desarrollar programas de educación superior, lo que no se acompasaba con el Decreto 1953 de 2014, por el que se establecieron los requisitos para el otorgamiento de personería jurídica a las “Instituciones de Educación Superior Indígenas Propias” creadas antes o después de su vigencia, estos son: i) haber efectuado el registro del acto de creación ante el Ministerio, ii) contar con la aprobación de estudio de factibilidad y iii) que se haya otorgado el registro calificado de los programas ofertados, ninguno de los cuales había sido cumplido por la institución. Precisó que el artículo 24 transitorio de la Ley 1740 de 2014, estableció que quienes hubieren cursado estudios en programas que no contaran con el registro calificado en Instituciones de Educación Superior, podrían presentar exámenes de ingreso en programas que sí cumplieran ese requisito; disposición que no era aplicable a los estudiantes de la UNICJAO, toda vez que «ni siquiera ha adquirido la calidad de Institución de Educación Superior» y, por ende, no podía ser objeto de medidas preventivas o de vigilancia especial, sino que, en su caso, lo procedente era ordenar la cesación de actividades, en aplicación del artículo 16 de la precitada ley.
Afirmó que muchas personas continuaron matriculándose en la UNICJAO, pese a la información divulgada por el Ministerio, quien además disponía de un aplicativo denominado “SNIES”, a través del cual todas las personas podían consultar si las instituciones tenían personería jurídica registrada y si el programa tenía registro calificado, siendo éste un deber de los estudiantes, tal como fue indicado en la sentencia C-1093 de 2003.
Por último, sostuvo que, en virtud del principio de autonomía universitaria, el Ministerio carecía de facultades para obligar a las Instituciones de Educación Superior a recibir a la accionante. El rector de la Universidad Indígena e Intercultural de Colombia “UNICJAO” adujo que el Ministerio de Educación había lesionado el debido proceso administrativo y que actuó con «desviación de poder» y «falsa motivación»; pues, para emitir las resoluciones se amparó en la presunta violación de la Ley 1740 de 2014 y desconoció que la Universidad venía tramitando su legalización desde el 9 de diciembre de 2013, razón por la cual, dicha norma no podía aplicársele de forma retroactiva.
Planteó que «la UNICJAO, se encuentra entre una encrucijada por un lado, las normas consignadas en la ley 30 de 1994 y el decreto 1953/2014 y de otro lado las normas indígenas la ley 115 de 1994, decreto 804 de 1995, decreto 1142 de 1978 (…)»; que, por tal razón, pedía que se interviniera ante el Ministerio con el fin de que les permitiera continuar el proceso de búsqueda de la licencia de funcionamiento y registro calificado de los programas.
El Gobernador y Cacique Mayor del Resguardo Zenú afirmó que desde el año 2013, junto con el rector de la UNICJAO, solicitó al Ministerio de Educación Nacional acompañamiento con el fin de obtener personería jurídica y registro calificado de los programas; que realizaron el procedimiento indicado; que los programas ofertados tienen un componente denominado «Cátedra Indígena»; que el Ministerio conculcó el debido proceso al ordenar el cierre de la institución; que la resolución de 19 de noviembre de 2015, emanada del Ministerio, adoleció de consulta previa.
Por sentencia de 11 de marzo de 2016, el Tribunal declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que, en los términos del artículo 21 del Decreto 2566 de 2003, el Ministerio de Educación Nacional no tiene facultad para hacer efectiva la reubicación de la accionante en una Institución de Educación Superior, dado que éstas pueden autónomamente establecer las condiciones para admitir a los estudiantes.
Asimismo, consideró que la accionante carecía de legitimación en la causa por activa para solicitar la protección del derecho al debido proceso de la UNICJAO, en vista de que no era parte en el proceso que debe seguir dicha institución ante la autoridad accionada. III. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la decisión; señaló que no fue definida la posición que debía asumir el Ministerio de Educación Nacional respecto de los estudiantes de la UNICJAO, pues, por su tolerancia y falta de control, permitió su funcionamiento por más de 4 años; que «se limitó a garantizar una supuesta excelencia sin resolver la situación de cada uno de los perjudicados, esto, es, sin ofrecer una alternativa para que podamos continuar nuestros estudios».
IV. CONSIDERACIONES La jurisprudencia ha sido consistente en establecer que la solicitud de amparo sólo procede cuando el accionante haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa previstos por el legislador para obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados. En ese sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 dispuso que la acción de tutela no procede: « (…) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.» De tal manera, dicho mecanismo no constituye un medio alternativo frente a los procedimientos ordinarios, de índole administrativo o judicial que la Constitución y la Ley tienen establecidos para garantizar los derechos de las personas, pues tal evento constituiría una inadmisible intromisión en la actuación de los funcionarios, a quienes previamente el legislador les ha otorgado la competencia para resolver los litigios.
En el caso bajo estudio, pretende la accionante que a través de esta vía se ordene al Ministerio de Educación Nacional que la reubique en una Universidad para continuar sus estudios y se reconozcan las asignaturas cursadas; sin embargo, acorde con lo anteriormente expuesto, considera esta Corporación que tales solicitudes resultan improcedentes, al advertirse que, en primer lugar, la tutelante no demostró que, previo a la interposición de esta acción, haya formulado petición alguna ante la accionada en orden a que se pronuncie sobre la situación concreta que la aqueja.
En segundo lugar, como lo señaló el juez de primer grado, el principio de autonomía universitaria impide que las autoridades intervengan en el trámite de admisión de los estudiantes, ni en los requisitos establecidos en sus reglamentos para convalidar u homologar créditos; en ese sentido, no puede el juez de tutela, ni la autoridad administrativa accionada compeler a determinada Institución de Educación Superior para que admita a la accionante en sus programas, correspondiendo a la tutelante realizar esa gestión, con la observancia de los requisitos de la institución a la que aspire ingresar.
Finalmente, la petición presentada por la accionada y los vinculados, tendiente a que se ordene al Ministerio de Educación Nacional que permita a la UNICJAO continuar el proceso de reconocimiento de personería jurídica y aprobación del registro calificado de los programas, no es procedente, en atención a que la actuación administrativa que desplegó el Ministerio frente a las irregularidades que encontró en el funcionamiento de la UNICJAO, derivó en la expedición de las resoluciones 18961 y 24488 del 30 de diciembre de 2015, cuya legalidad debe ser discutida a través de los medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo previstos por el legislador para tal efecto.
Al respecto, es importante precisar que ya esta Corporación, tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre un asunto de similares características, a través de la sentencia CSJ STP3250-2016, en la cual expuso: 2.2. En el presente caso, se observa que razón le asistió al A quo cuando señaló que la actora se equivocó al elegir la tutela como ruta para censurar la decisión mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional multó a la Universidad Indígena e Intercultural de Colombia (UNICJAO) y decretó el cierre de sus instalaciones, ya que es claro que el camino al que debe concurrir es a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para exponer en ella los argumentos de carácter legal y constitucional que avalen la tesis propuesta en su demanda; ello, porque no es de recibo que so pretexto de la violación de derechos fundamentales se intente trasladar una discusión propia de la jurisdicción ordinaria, para que de manera inconsulta sea desatada por la vía constitucional.
(…) Es así como la autoridad llamada a solucionar el problema planteado por el actor es el juez de lo contencioso administrativo, quien podrá decretar la nulidad de las resoluciones N° 18961 y 21488 de 2015 emitidas por el Ministerio de Educación Nacional; además, con la posibilidad de solicitar, la suspensión de las mismas, actuación regulada en el artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 y que en virtud del artículo 233 ejúsdem, se puede resolver incluso desde la admisión de la demanda.
La mencionada medida precisamente está contemplada para contener el perjuicio inmediato que se pueda presentar con ocasión de la decisión y, por ello, descarta la viabilidad de la demanda constitucional, incluso, como mecanismo de protección transitorio, al guardar identidad en los efectos que se pretenden soportar. En esos términos, se confirmará la decisión de primera instancia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.- Confirmar el fallo impugnado. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 12