República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 65665 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL5499-2016 Radicación n° 65665 Acta n° 14 Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MIGRACIÓN COLOMBIA, contra el fallo proferido el 24 de febrero de 2016 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, dentro de la acción de tutela que interpuso JOSÉ GREGORIO DOMÍNGUEZ ARIAS, coadyuvado por su hijo OSWALDO JOSÉ DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante fundamentó su petición en los hechos que a continuación se resumen: Que es un hombre humilde de 51 años de edad, honesto, sin ninguna reseña legal que se desempeñaba desde hace años en Venezuela como conductor de flota en la ciudad de Caracas; que desde hace algún tiempo venía sufriendo dolorosas adversidades por el maltrato y persecución contra él y su familia por parte de las autoridades de ese país, por lo que decidió venir a Colombia el país de su esposa, yendo y viniendo siempre correcta y regularmente.
Que el 3 de julio de 2015, entró legalmente a Colombia por el puesto fronterizo «El Amparo – Estado Apure», para «tantear el terreno» y gestionar posibilidades de subsistencia; que se albergó en casa de unos amigos con el ánimo de estar retornando para poder ubicarse con mediana estabilidad; que el 15 de julio retornó a la frontera y en Arauca compró el tiquete en la Flota los libertadores para que sus tres hijos salieran, pues la situación era difícil en Venezuela y le contaron que amenazaba con ponerse peor donde residían por cuanto se sentía hostilidad y él venía siendo catalogado como traidor por tener familia colombiana, por lo que los esperó allí y con la ayuda de familiares pudo traerlos a Bogotá. Que el 19 de agosto de 2015, se precipitaron hechos que empeoraron la situación por la declaratoria del estado de excepción y cierre de la frontera, impidiéndoles regresar y sacar sus enseres, obligándolos a permanecer en éste país en estado de calamidad y mendicidad por cuanto habían traído poca ropa; que el 3 de septiembre, en la iglesia en la cual se presentaron desde su llegada, les ayudó con dinero para poder ir a la zona fronteriza en Arauca a sacar al resto de su familia, su esposa, su nuera y sus dos nietas y compró dos pasajes y solo tienen en su poder copias simples de sus documentos porque lo perdieron todo.
Que su familia está conformada por su esposa Yadira Martínez Beleño (Colombiana) con quien contrajo matrimonio el 26 de agosto de 1994, quien había recibido cédula de identidad Venezolana, y tres hijos, una niña nacida en Venezuela y dos varones nacidos en Colombia. Que su hija Yeniree de los Ángeles Domínguez Martínez nació en Venezuela el 12 de febrero de 1987, tiene cédula de identidad Venezolana pero no tiene documentos legales en Colombia, por las mismas razones de imposibilidad que todos, teniendo madre y hermanos Colombianos, su hijo Oswaldo José Domínguez Martínez nació en San Sebastián de Buenavista, Magdalena, el 2 de agosto de 1990, siempre tuvo cédula venezolana pero por haber nacido en Colombia pudo tramitar su cédula de ciudadanía el 18 de junio de 2015; que su otro hijo, Daniel José Domínguez Martínez nació en Bogotá el 29 de junio de 1999, aún es menor de edad y solicitó su tarjeta de identidad.
Que su nuera Katerin Yarieth Mendoza Beleño, compañera permanente de su hijo Oswaldo José Domínguez Martínez, desde hace 9 años, es venezolana e ingresó irregularmente a Colombia por el retorno obligatorio e involuntario de su esposo; que la pareja tiene 2 hijas, una de crianza y una consanguínea; que Kerin Yulieth Castillo Mendoza de 9 años hija natural de Katerin y de crianza de su hijo Oswaldo José, nacida el 12 de agosto de 2006, en Venezuela, ingresó abrupta e irregularmente a Colombia, lo cual no realizó por Cúcuta por lo que no fue incluida en el RUD como ninguno de ellos; que la Registraduría le negó su registro al no aceptar el parentesco de crianza, y su nieta Nathaly Yarieth Domínguez Mendoza que tiene 6 años, fue registrada como colombiana en la jornada extraordinaria que realizó el Distrito Capital.
Que el 30 de agosto de 2015, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo como directora y coordinadora del Sistema Nacional GR en la circular 65, señaló que para sortear los hechos ocurridos en la frontera colombo-venezolana, las entidades territoriales debían dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 12 a 14 de la Ley 1523 de 2012; que los apoyos de emergencia se debían dar de los recursos del Fondo y que las entidades territoriales que reciban población damnificada con ocasión de la emergencia humanitaria tendrían que dar la atención suficiente y necesaria para la protección de los derechos fundamentales de la población, pero ello no se concretó. Que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres también expidió la circular No. 066 del 31 de agosto de 2015 para contrarrestar el delito «fraude de subvenciones y solicitó a los damnificados permanecer en los refugios fronterizos mientras se validaba el registro único de damnificados».
Que el 7 de septiembre de 2015, el Gobierno de Colombia mediante Decreto 1770 declaró el estado de emergencia económica y social y ecológica en todos los municipios limítrofes a lo largo y ancho de la frontera con Venezuela – Guajira, Cesar, Norte de Santander, Arauca, Vichada y Guainía. Con base en dicha declaratoria se expidieron los Decretos 1772, «Disposiciones especiales para garantizar la unificación familiar de los nacionales deportados, expulsados o retornados como consecuencia de la declaratoria del Estado de Excepción en la República Bolivariana de Venezuela», permisos especiales de ingresos y permanencia y exoneración de tasas o multas por infracción a la Ley migratoria; el Decreto 1814 reglamentó el 1772, y estableció otras excepciones para garantizar la reunificación familiar y otros decretos ofreciendo beneficios en subsidios de vivienda, oportunidades de negocio, exenciones y flexibilidades para las personas afectadas colombianas o extranjeros con vínculo familiar con nacionales colombianos con la información suministrada por la UNRGD.
Que el 18 de septiembre de 2015, asistió a la casa rosada de la Secretaría Distrital de Integración Social que por convocatoria pública ofreció atender a la población deportada, en la cual se llevó a cabo una jornada en la cual daban pequeños paliativos pero solo para colombianos; que iban a atender las instituciones requeridas para el tema pero no participaron ni la Cancillería ni la Oficina de Migración, ni la Defensoría del Pueblo, ni la Personería Distrital, ni la Procuraduría General de la Nación, siendo válida la inscripción en el registro único de damnificados únicamente si se realizó en PMU Cúcuta, o quienes ingresaron por otro lado podían inscribirse en Cúcuta pero en un lapso determinado y que no les fue posible inscribirse en tanto en dicha ciudad se habían cerrado las inscripciones.
Que el 30 del citado mes y año, se realizó una segunda jornada interinstitucional, allí revisaron su pasaporte y le indicaron que tenía dos días para conseguir $90.000 que costaba una extensión del permiso de permanencia; que una vez conseguido el dinero se acercó a la oficina de Migración Colombia y allí le informaron que hacía 2 días había vencido el sello del pasaporte y que debían formularle pliego de cargos por irregularidad, haciéndole firmar una notificación y dándole un término para responder y presentar descargos, los cuales se rindieron el 27 de octubre.
Que sólo han recibido ayuda transitoria de la Subdirección Local de Kennedy de la Secretaría Distrital de Integración Social consistente en un bono canjeable por alimentos que fue dado por tres meses a nombre de Oswaldo José y que reciben la ayuda de amigos que los albergan y del pastor de la iglesia; que su esposa se enfermó y se fue al pueblo de la Costa Atlántica de donde es oriunda, y que pese a tener esposa e hijos colombianos no ha sido auxiliado por el Estado Colombiano, amparado en la normatividad interna o internacional.
Por lo anterior solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la unidad familiar o reunificación, al reconocimiento de la identidad legal con exoneración y flexibilización, justicia e igualdad con la inscripción en el registro único de damnificados de la UNGRD, y al debido proceso, y en consecuencia pidió que se ordenara a las accionadas: i. (…) la suspensión inmediata de las acciones y/o omisiones perturbadoras del ejercicio de sus derechos y los de su grupo familiar, para poder legalizar su permanencia en este país, con el pleno goce de las garantías constitucionales y legales y de los beneficios consagrados en las disposiciones especiales. ii.
(…) a la UNGRD su inclusión en el registro único de damnificados; que nos permita acceder a los beneficios, exenciones y flexibilidades concedidas por el Gobierno Nacional de Colombia en los diversos sectores y materias para la población afectada con la crisis suscitada entre Colombia y Venezuela. iii. Se ordene el registro civil como Colombiana de la niña Kerin Yulieth Castillo Mendoza, como hija de crianza de Oswaldo José Domínguez Martínez atendiendo el beneficio concedido a los hijos de nacionales colombianos, para garantizar y proteger los derechos superiores de la niña. iv.
Ordénese a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia el archivo de la actuación administrativa en contra del señor José Gregorio Domínguez Arias adelantada por infracción de la ley migratoria, ya que fue inducido a error y con pleno desconocimiento de los funcionarios de la oportunidad en la solicitud. v. Exímase al señor José Gregorio Domínguez Arias y a la señora Katerin Yarieth Mendoza Beleño, de las sanciones económicas que pudieran derivarse por la imposición de multas a que hubiere lugar. vi.
Exímase al señor José Gregorio Domínguez Arias y a la señora Katerin Yarieth Mendoza Beleño del pago de las tasas previstas para prorroga de permanencia en el territorio nacional, cédula de extranjería y demás servicios migratorios, por ser cónyuge y compañera permanente e hija de crianza respectivamente, de nacionales colombianos retornados de la República Bolivariana de Venezuela como consecuencia de la declaratoria de los estados de excepción. II.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto del 16 de febrero de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá asumió el conocimiento y ordenó notificar a las entidades accionadas para que hicieran uso del derecho de defensa. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, luego de hacer un recuento de las funciones asignadas a dicha entidad y de explicar lo concerniente al registro único de damnificados – R.U.D.- y la oferta puntual presentada por la entidad para la población damnificada, destacó que la vigencia del RUD en el marco de la emergencia humanitaria a causa de las deportaciones, expulsiones y retornos voluntarios desde la República Bolivariana de Venezuela a la República de Colombia, fue desde el 19 de agosto de 2015, hasta el 21 de septiembre del mismo año, fecha en la cual se clausuró mediante Resolución No. 1257 del 25 de septiembre de 2015; asimismo en cuanto a las pretensiones, pidió que fueran negadas por «carecer todas ellas de fundamentos jurídicos que le permitan razonadamente concederlos, el accionante no aparece en el registro único de damnificados, por lo que no es de los damnificados provenientes de Venezuela y el Programa para atender esta problemática está dirigido exclusivamente para esta población».
El Director de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores señaló que el Ministerio «carece de competencia funcional para resolver lo pretendido, razón por la cual no se ha vulnerado (…) ningún derecho fundamental a los accionantes por acción u omisión». El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia – UAEMC-, indicó que en el trámite administrativo que se ha venido adelantando en contra del señor José Gregorio Domínguez Arias, en ningún momento ha vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, puesto que su actuación se encuentra amparada por las facultades legales que le han sido conferidas, particularmente en los Decretos 1067 de 2015 y 4062 de 2011, las Resoluciones Nos. 297 y 340 de 2012 y la Resolución No. 714 del 12 de junio de 2015.
Agregó que en este caso «la acción de tutela resulta improcedente, teniendo en cuenta que buscar modificar una actuación administrativa que se encuentra en curso, y frente a la cual no se ha emitido una decisión, así como eximirse de una potencial sanción en caso de ser probados los cargos. Es de resaltar que en caso de que la decisión resulte desfavorable para el accionante, este cuenta con los respectivos recursos de ley».
Finalmente, en lo que respecta a su inclusión en el RUD, este no es procedente, dado que «el accionante entró junto con su familia el 15 de julio de 2015, es decir, antes de que se hubieran emitido los Decretos 1772 de 2015 y 1814 de 2015, los cuales crearon las ayudas paras las personas afectadas por la situación fronteriza». El Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, pidió negar el amparo instaurado, toda vez que en ningún momento la entidad ha vulnerado derecho fundamental alguno, y por ello solicita declarar la carencia actual de objeto; además destacó que la menor Kerin Yulieth Castillo Mendoza es nacida en Venezuela, hija madre venezolana y por esta razón no es viable su inscripción en el registro civil de nacimiento.
Por sentencia del 24 de febrero de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá tuteló los derechos fundamentales de los menores Nathaly Yarieth Domínguez Mendoza y José Daniel Domínguez Martínez, para lo cual ordenó a la Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia que «en el término perentorio e improrrogable de 48 horas, contadas a partir de la notificación del presente proveído, se disponga todo lo necesario para proporcionar a los citados menores y a su núcleo familiar, incluidos sus padres y hermanos, mencionados de manera expresa en los hechos narrados y consignados en la parte antecedente, a través del accionante Oswaldo José Domínguez Martínez idénticas ayudas humanitarias y beneficios brindados a las familias que se encuentran inscritas en el Registro único de Damnificados – RUD-, frontera, relacionadas con alimentación, alojamiento, subsidios y en general las previstas por la ley para dichas personas, por el término establecido en los decretos y resoluciones reglamentarios que los han previsto, así como también brindándoles a sus padres aquí accionantes la asesoría pertinente a la regulación de su situación familiar y de permanencia en Colombia, con la advertencia de que la orden aquí impartida no tiene incidencia alguna en la resolución de la condición de permanencia irregular en el país de los señores José Gregorio Domínguez Arias y Katerin Yarieth Mendoza Beleño, quienes deberán acudir a las autoridades competentes a efecto de definir su situación legal», al estimar que era claro que de acuerdo a los hechos, los menores «se encuentran en una situación de vulnerabilidad e indefensión, dado que según lo afirmado por sus progenitores, estos no cuentan con medios económicos que permitan suplir sus necesidades básicas, con ocasión del desplazamiento que tuvieron que realizar como medida de emergencia del país de Venezuela a Colombia a efecto de velar por su integridad física y personal, como otros colombianos en situación de frontera, hechos de público conocimiento, por lo cual son sujetos de especial protección por parte del Estado, (…)», y negó las restantes pretensiones elevadas por los accionantes.
III. IMPUGNACIÓN El Director de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores alegó que debe revisarse la decisión de primera instancia teniendo en cuenta que «en el presente caso la consecuencia jurídica declarada es incongruente frente a los razonamientos esgrimidos en la parte motiva de la sentencia, desconociendo el marco normativo, el contexto de los hechos y el objeto misional de este Ministerio, adicionalmente ignorando la imposibilidad jurídica de la entidad para dar cumplimiento al fallo, debido a que el mismo desborda las competencias atribuidas legalmente al presente, (…)».
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia – UAEMC- indicó que dicha entidad «no ha violado ningún derecho fundamental de los accionantes y de los menores, pues como el mismo despacho lo señaló, el accionante busca que se realice la inscripción en el registro único de damnificados, etapa que se encuentra surtida legalmente, y además que se exonere dentro del procedimiento administrativo que se adelanta en su contra, el cual no ha terminado y dentro del cual se han otorgado todas las garantías», y resaltó que «más allá de la protección de los derechos fundamentales de las personas, es necesario el respeto de principios jurídicos transversales, como lo es la seguridad jurídica».
IV. CONSIDERACIONES En el presente asunto, la Sala limitará el estudio a los hechos que fueron motivo de inconformidad por parte de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia – UAEMC-, en lo que tiene que ver con la decisión proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, al amparar los derechos fundamentales de los menores Nathaly Yarieth Domínguez Mendoza y José Daniel Domínguez Martínez, y en la que ordenó a las referidas entidades disponer todo lo necesario para proporcionar a los citados menores y su núcleo familiar, incluidos sus padres y hermanos, idénticas ayudas humanitarias y beneficios brindados a las familias que se encuentran inscritas en el registro único de damnificados – R.U.D. Frontera-.
Al respecto, es de público conocimiento que la emergencia producida por la migración masiva de connacionales desde la vecina República Bolivariana de Venezuela con ocasión de las medidas político administrativas adoptadas por el presidente venezolano se presentó desde el 19 de agosto de 2015, y que el Gobierno Nacional, como respuesta al decreto del cierre fronterizo por Venezuela, creó el 21 de agosto del citado año, el puesto de mando unificado, el cual se encargó de coordinar la estrategia interinstitucional con las más de 10 entidades, entes de control y agencias internacionales que participaban de esta mesa, aclarando que dicho puesto de mando lo presidía el Director Nacional de la Unidad de Gestión del Riesgo; adicionalmente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 1770 del 7 de septiembre de 2015, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional y empezó a darse aplicación en lo dispuesto en la Resolución 1256 de 2013 que estableció la herramienta del Registro único de Damnificados – R.U.D-, buscando identificar y caracterizar a las personas naturales damnificadas a causa de las deportaciones, expulsiones y retornos voluntarios desde el 19 de agosto de 2015, teniendo en cuenta que el mismo debía realizarse a través de la página web del R.U.D. ( http://rud.gestiondelriesgo.gov.co ), en desarrollo de lo cual se registraron en el R.U.D Frontera unas 22.255 personas y se recibieron en albergues 6.129.
Posteriormente, el puesto de mando unificado determinó que ya se había surtido el trámite de registro de damnificados que ingresaron al país de manera masiva en el R.U.D., y a través del cual se buscaba identificar a los afectados por dicha emergencia, con el fin de orientar las acciones y programas que el Gobierno Nacional estaba adoptando para la atención de esa población, y por ello, mediante Resolución No. 1257 del 25 de septiembre de 2015, resolvió clausurar el R.U.D. desde el 21 de septiembre de la citada anualidad a las 11:59 p.m., razón por la que a partir de esa fecha no se registraron más solicitudes de ingreso en la base de datos del respectivo registro.
De lo anterior, se puede establecer que las personas que hacen parte del registro único de damnificados son las que se registraron hasta el 21 de septiembre de 2015, por lo tanto es en este marco jurídico mediante el cual se brinda atención integral únicamente a los connacionales inscritos en el R.U.D., en cualquier lugar del país de acuerdo al artículo 1° de la Resolución 1257 de 2015; es decir, que es requisito indispensable para acceder a los beneficios y apoyos dispuestos por el Gobierno Nacional, el estar inscrito en el R.U.D. Ahora bien, según el reporte emitido por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (folios 197 a 199), y según los hechos narrados por los accionantes, estos no se inscribieron en el R.U.D., y además ingresaron al país junto con sus familias en el período comprendido entre el 5 y 15 de julio de 2015, viviendo y laborando de manera informal en la ciudad de Bogotá, es decir, antes del 19 de agosto de 2105 y de la emisión de los Decretos 1772 y 1814 de 2015, los cuales crearon las ayudas para las personas afectadas por la situación fronteriza.
Así las cosas, es claro que la decisión proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, desconoce lo dispuesto en la Resolución No. 1257 de 2015, en lo que respecta al límite temporal comprendido entre el 19 de agosto de 2015 y el 21 de septiembre del mismo año, para la inscripción en el R.U.D., así como el respeto de los principios jurídicos transversales como lo es el principio de la seguridad jurídica, pues con su pronunciamiento está permitiendo que personas que no cumplieron con los requisitos temporales para inscribirse al registro único de damnificados, ingresen a este y reciban las ayudas ofrecidas por el Estado; asimismo, no resulta razonable que le otorgue no solo a los menores implicados, sino a toda su familia, los beneficios establecidos en el Decreto 1772 de 2015, «Por medio del cual se establecen disposiciones excepcionales para garantizar la reunificación familiar de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como consecuencia de la declaratoria del Estado de Excepción efectuada en la República Bolivariana de Venezuela», el cual exige estar inscrito en el R.U.D., en tanto si bien es cierto que los niños, niñas y adolescentes son sujetos de especial protección constitucional, también lo es que esto no implica que por extensión se agreguen pretensiones extemporáneas a principios rectores constitucionales de los demás miembros de la familia.
Lo anterior es suficiente para revocar el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela impugnado, y en su lugar, NEGAR el amparo solicitado por las razones expuestas en la sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 3