CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 91481 OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Magistrado ponente STL540-2021 Radicación n.° 91481 Acta 2 Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintiuno (2021). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD –ADRES- y LA AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO (ANDJE) contra el fallo proferido el 18 de noviembre de 2020 por la SALA DE CASACIÓN CIVIL, dentro de la acción de tutela que adelantan los recurrentes contra la SALA CIVIL FAMILIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA y el JUZGADO CUARTO CIVIL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, trámite que se hizo extensivo a las partes e intervinientes en el proceso que originó la queja.
I.
ANTECEDENTES La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES- y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE- instauraron acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por las autoridades convocadas. En lo que interesa al presente trámite constitucional, refirieron que la Clínica Santa Ana interpuso proceso ejecutivo contra el Ministerio de Salud y de la Protección Social, correspondiéndole su conocimiento al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta, bajo el radicado 54001315300420160010400.
Indicaron que el despacho de conocimiento, mediante proveído de 5 de mayo de 2016, libró mandamiento de pago en contra del referido Ministerio y del Consorcio Fosyga S.A., habiendo comunicado de la existencia del proceso a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Agregaron que mediante auto de fecha 1 de junio de 2016, se admitió la reforma a la demanda, en el sentido de tener como demandado al Consorcio SAYP 2011, y no al Consorcio FOSYGA 2011.
Añadieron que la Nación Ministerio de Salud y de la Protección Social presentó recurso de reposición en contra del mismo, contestó la demanda y alegó las excepciones de inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación y del FOSYGA dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y que, por su parte, el Consorcio SAYP 2011, formuló recurso de reposición contra el mandamiento de pago por falta de título ejecutivo y propuso las excepciones previas de «falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de jurisdicción y competencia, no darle a la demanda el trámite que correspondía, no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios y la citación de otras personas que la ley ordena citar» y como excepciones de mérito «falta de legitimación en la causa por pasiva, el CONSORCIO SAYP 2011 no reemplaza no responde solidariamente con el nuevo FOSYGA 2014 ni con el consorcio FIDUFOSYGA 2005, imposibilidad jurídica, inexistencia de la obligación y enriquecimiento sin justa causa».
Narraron que la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles solicitó que se declarara probada la excepción de prescripción de la acción cambiaria en relación con los títulos respecto de los cuales hubiese operado dicho fenómeno jurídico, por haber transcurrido más de tres (3) años entre la fecha de su exigibilidad y la presentación de la demanda ejecutiva.
Señalaron que, el a quo, mediante proveído de 30 de enero de 2017, resolvió los recursos de reposición y las excepciones formuladas contra el auto que libró la orden de pago, de manera negativa, al concluir, entre otras consideraciones, que no se configuraba la ausencia de título ejecutivo y se ordenó excluir de la ejecución al Consorcio SAYP 2011.
Explicaron que el juzgado en audiencia celebrada el 13 de agosto de 2018, i) reconoció a la ADRES como sucesor procesal del Ministerio de la Salud y de la Protección Social, ii) declaró probada la excepción de prescripción, interpuesta por la demandada Ministerio Público, iii) se abstuvo de seguir adelante la ejecución, iv) ordenó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en autos librando las comunicaciones correspondientes y v) condenó en costas a la parte demandante, decisión contra la cual la parte ejecutante interpuso el recurso de apelación. Manifestaron que en cumplimiento de lo dispuesto por el superior en proveído de 16 de julio de 2019, el juzgado de origen celebró diligencia de reconstrucción del expediente y adicionó la sentencia emitida el 13 de agosto de 2018, para declarar probada la excepción de prescripción interpuesta por la demandada Ministerio Publico, respecto de las facturas señaladas en la parte motiva de ese proveído y ordenó seguir adelante la ejecución, respecto de aquellas facturas que no fueron afectadas por el fenómeno prescriptivo, y practicar la liquidación de crédito en la forma y términos del artículo 446 del Código General del Proceso, decisión que fue apelada por la parte demandante.
Añadieron que ADRES radicó incidente de nulidad ante el sentenciador de primer grado, al considerar que se transgredió su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la audiencia programada por el juzgador de primer grado tenía como finalidad la reconstrucción de proceso y, no proferir un fallo judicial, sin que el mismo hubiese sido resuelto por el juzgado de conocimiento al momento de la presentación de la acción de tutela Afirmaron que la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, al desatar el recurso de apelación, mediante fallo proferido el 7 de julio de 2020, confirmó parcialmente las sentencias apeladas.
Adujeron que el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cúcuta y la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta les vulneró el derecho fundamental al derecho al «debido constitucional», por afectar el principio de seguridad jurídica, toda vez que desconocieron el precedente jurisprudencial contenido en la Circular PSAC14-29 de 16 de septiembre de 2014, que en su parte pertinente dispuso: CUARTO-Solicitar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que en cumplimiento de la presente providencia y en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su notificación inicie las gestiones pertinentes para remitir copia de la misma a todos los Juzgados, Tribunales y Altas Cortes de la República de Colombia que pertenezcan a la jurisdicción de los contenciosos administrativo y a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social; con el objetivo de que conozcan y acaten el precedente en materia de conflictos de competencia por falta de jurisdicción relativos a recobros judiciales al Estado, dentro del sistema General de Seguridad Social en salud, por prestaciones no incluidas en el POS y por conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Destacaron que a pesar de lo anterior y en abierta contradicción a lo que la jurisprudencia había señalado «respecto de la jurisdicción que debía conocer este tipo de procesos, esto es que se debe dirimir el conflicto en un proceso ordinario laboral y no en un proceso ejecutivo, las entidades accionadas profirieron las providencias judiciales», razón por la cual, consideran que «se cumpl [ío] uno de los requisitos que exige la parcialmente transcrita Sentencia T-945 de 2008», para que sea procedente la acción de tutela.
Por otra parte, alegaron que se configuró la consolidación de la causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela denominada «defecto material o sustantivo», toda vez que las autoridades judiciales «consideraron las facturas presentadas por la IPS a la ADRES como títulos valores en donde les aplicaría las reglas del Código de Comercio, generándose una contradicción entre la valoración realizada por los despachos judiciales y la normativa actual vigente aplicable», De conformidad con lo anterior, solicitaron el amparo de la prerrogativa constitucional invocada y que, como consecuencia de ello, se «revoquen las sentencias citadas y se ordene a los despachos judiciales accionados proferir nuevamente la sentencia judicial que en Derecho corresponda».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 4 de noviembre de 2020, la Sala de Casación Civil admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las convocadas y vinculó a los demás intervinientes en el asunto cuestionado, con el fin de que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción. Dentro del término respectivo, la Clínica Santa Ana S.A. solicitó que se negara el amparo invocado, toda vez que, en su criterio, lo que pretendían las entidades accionantes era revivir oportunidades procesales que perdieron por su propia incuria y reabrir debates que ya fueron zanjados por los juzgadores encartados mediante una motivación que no involucra vías de hecho.
Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social dijo coadyuvar la solicitud de amparo, toda vez que «las Corporaciones accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente contenido en la Circular PSAC14-29 de 16 de septiembre de 2014 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura». Surtido el trámite de rigor, en sentencia de 18 de noviembre de 2020, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional en primera instancia negó por improcedente la tutela, al encontrar que la misma incumplió los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, al considerar que: […] Del análisis de los hechos expuestos se concluye que el cuestionamiento que se hace no atiende el postulado que viene de comentarse, ya que la « falta de competencia y jurisdicción » en la que aquí insisten las quejosas, fue desestimada por el fallador de primera instancia mediante auto del 30 de enero de 2017, mientras que la presente tutela se radicó el 3 de noviembre de 2020.
(Negrillas del texto original) Así las cosas, las eventuales afectadas debieron acudir oportunamente a esta vía excepcional, pues su prolongado silencio es signo inequívoco de asentimiento frente a la decisión atacada, además, ha sido clara la postura de la Corte en cuanto a que el análisis preliminar de dicho criterio debe precisarse aún más en tratándose de ataques a sentencias judiciales. […] Además, señaló: […] las querellantes desaprovecharon la oportunidad de exponer ante el tribunal accionado todos los argumentos que aquí esgrimieron sobre la naturaleza extracartular de las facturas adosadas como base del recaudo y la consecuente competencia judicial para resolver sobre el pago de su importe, contingencia que impide abordar de fondo la problemática planteada.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte accionante la impugnó con fundamento en los mismos argumentos planteados en el escrito de tutela. Discrepó de la decisión del juez de primer grado constitucional en cuanto concluyó que la acción de tutela incumplió el requisito de inmediatez, toda vez que, en su opinión, contrario a lo afirmado por la homóloga Civil la vulneración no ha cesado en el tiempo, ya que las autoridades judiciales accionadas decidieron «alejarse y desconocer, con sus providencias, los precedentes judiciales -sin siquiera expresar el por qué se aparte del mismo-, como lo es la Circular PSAC14-29 de 16 de septiembre de 2014, proferida por la Sala Administrativa del Consejo» y, por el contrario, ordenaron « el pago de unas facturas que han recibido el manejo de los títulos valores, generando con esto una carga presupuestal injustificada en contra de los recursos del Sistema General de la Seguridad Social en Salud», sin que, en su criterio, se pueda entender incumplido el requisito de inmediatez, en razón a las particulares circunstancias que rodearon la vulneración del derecho fundamental invocado, máxime cuando la tutela fue interpuesta dentro de los 6 meses siguientes al término de ejecutoria de la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, proferida el 7 de julio de 2020.
De conformidad con lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia impugnada y, como consecuencia ello, se «declar [ara] que los accionados incurrieron en vías de hecho y se revo [caran] las sentencias motivo de la presente acción de tutela». Además, pidió, subsidiariamente, que se ordene a los demandados a «reconocer y declarar la nulidad insubsanable por falta de jurisdicción, de la que son objeto las providencias proferidas por los despachos judiciales demandados, incluso las más recientes, en las que subsiste la vulneración de los derechos cuya protección se reclama».
CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Ha estimado la Corte que lo anterior solo acontece en casos concretos y excepcionales, cuando con las actuaciones u omisiones de los jueces se violenten en forma evidente derechos fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.
Al descender al sub judice y analizada de manera integral la demanda de tutela y las pruebas allegadas a esté mecanismo preferente y sumario, advierte la Sala que lo que en realidad cuestiona la parte accionante es la falta de «jurisdicción y competencia» de las autoridades judiciales accionadas, con fundamento en el desconocimiento de «los precedentes judiciales -sin siquiera expresar el por qué se aparte del mismo-, como lo es la Circular PSAC14-29 de 16 de septiembre de 2014, proferida por la Sala Administrativa del Consejo», situación que condujo a la configuración de una «vía de hecho», pues, en su criterio, la autoridad competente para conocer el proceso cuestionado es la jurisdicción ordinaria laboral.
Ahora bien, lo primero que debe entrar a dilucidar esta Sala de Casación Laboral, es si de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, como lo establecido por la Corte Constitucional en varias sentencias, entre ellas la CC SU-267/19, la presente acción cumple con las causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, es decir, si acata los siguientes requisitos: (i) legitimación en la causa por activa;
(ii) legitimación en la causa por pasiva[46]; (iii) relevancia constitucional; (iv) subsidiariedad o agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; (v) inmediatez; (vi) de tratarse de una irregularidad procesal, que ésta tenga incidencia directa en la decisión[47]; (vii) identificación de los hechos del caso y los derechos fundamentales presuntamente vulnerados; y (viii) que no se trate de una acción de tutela formulada contra sentencias adoptadas en procesos de tutela.
Así, es importante indicar que: (i) La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES- y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE-. se encuentran legitimadas en la causa por activa para la presentación de esta acción de tutela, en tanto fungen como demandadas en el proceso proceso que origina la solicitud de amparo.
(ii) Igualmente, existe legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la solicitud se dirige contra la autoridad que emitió las providencias cuestionadas. (iii) El asunto tiene relevancia constitucional, habida cuenta que involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales de la parte convocante. (iv) No se cuestiona una sentencia de tutela.
(v) La irregularidad procesal denunciada por la parte actora deviene de la decisión atacada. (vi) La parte identificó de manera razonable los hechos y derechos invocados. (vii) Ahora bien, advierte esta Sala de la Corte, en lo tocante con el requisito de inmediatez y subsidiariedad que la parte accionante pasó por alto los mismos, en la medida en que no solo contaba con otros mecanismos de defensa judicial, lo que, conforme al numeral 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, es causal de improcedencia de este amparo, sino que a la luz de los requisitos establecidos por la Corte Constitucional en varias sentencias, entre ellas la CC SU-267/19, la presente acción no reúne el requisito de inmediatez.
Sobre el particular, lo primero que debe señalarse es que si bien, por regla general, la acción constitucional puede desplegarse en cualquier momento, se ha decantado jurisprudencialmente que en virtud del principio de la inmediatez que rige el impulso de la tutela, su ejercicio deberá efectuarse en un término prudente que proporcione la protección perentoria y urgente de los derechos fundamentales que sean deprecados.
Así, la mora en la utilización de la acción de tutela, la inhabilita como mecanismo inmediato para conjurar la amenaza o violación de los derechos fundamentales, de tal manera que su invocación debe hacerse dentro de un plazo suficientemente razonable para con ello lograr la efectiva protección constitucional como medio expedito y único ante la supuesta trasgresión de los derechos suplicados.
Recuérdese que lo cuestionado por la parte accionante radica en la «falta de jurisdicción y competencia» que predica respecto de las autoridades judiciales accionadas. Conforme a lo expuesto y del análisis de las pruebas allegadas al trámite procesal, así como las actuaciones del proceso cuestionado registradas en la página web de la Rama Judicial, se advierte en el presente asunto que, mediante auto calendado el 30 de enero de 2017, el juzgador de primer grado desestimó la excepción de «falta de competencia y jurisdicción» a que hace referencia la parte accionante.
Por tanto, al intentar el accionante conseguir la protección constitucional luego de más de 3 años y 10 meses, contados a partir de la fecha del proveído referido en precedencia y el término en que fue radicada la presente queja constitucional, lo que ocurrió el 3 de noviembre de 2020, se desconoce el principio de inmediatez tantas veces mencionado y con ello se desvirtúa la existencia de la violación inminente de los derechos que se pretenden amparar y del perjuicio irremediable que hubiere podido causar a la parte peticionaria, pues esta corporación ha considerado como un plazo prudencial y razonable para hacer uso de esta acción constitucional, el de seis (6) meses luego de proferida la decisión cuestionada o de ocurridos los hechos de los cuales se deriva la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se invoca.
Aunado a lo anterior, no se justificó por la parte accionante que hubiere mediado algún acontecimiento idóneo que le impidiera instaurar oportunamente, en un término razonable, la presente acción; inactividad que pone en entredicho la urgencia del reclamo y que conduce a que no concurran las circunstancias necesarias para estudiar de fondo la acción de tutela.
Así mismo, advierte la Sala que la parte accionante no hizo uso de los recursos y mecanismos legales al interior del proceso ejecutivo que motivó la interposición de esta acción constitucional, puesto que no interpuso el recurso de apelación contra la providencia proferida el 17 de octubre de 2019, mediante la cual se adicionó la sentencia proferida el 13 de agosto de esa misma anualidad, que dispuso la continuidad parcial del recaudo promovido en su contra, limitándose su actuación a la presentación de un incidente de nulidad ante el juez de conocimiento, respecto del cual deberá estar atenta la parte interesada al resultado del mismo, a fin de hacer uso de los mecanismos de defensa judicial, en caso de que resulte desfavorables a los interese de la entidad incidentalista.
Al respecto, recuérdese que esta Corporación ha reiterado que las especiales características de subsidiariedad y residualidad de la acción de tutela, impiden utilizarla como mecanismo para lograr la intervención del juez constitucional en procesos en trámite y, de esta manera, reemplazar los procedimientos ordinarios de defensa, pues el amparo se concibió precisamente para suplir la ausencia de estos y no para resquebrajar los existentes; todo lo cual impide considerarla como medio alternativo o paralelo de defensa o instancia adicional a la cual acudir para enderezar actuaciones judiciales supuestamente viciadas.
Así las cosas, observa la Sala, que, si la parte accionante no se encontraba de acuerdo con la providencia fechada el 17 de octubre de 2019, que adicionó la sentencia proferida el 13 de agosto de esa misma anualidad, y dispuso la continuidad parcial del recaudo promovido en su contra debió hacer uso del recurso de apelación, a fin de discutir al interior del trámite procesal cuestionado la controversia aquí formulada, en lo tocante con la naturaleza de «las facturas presentadas por la IPS a la ADRES como títulos valores».
Además de lo anterior, debe destacar la Sala que la autoridad judicial accionada no incurrió en una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela, por desconocimiento del precedente jurisprudencial, por lo que se pasa a explicar. Alega la parte accionante que los sentenciadores de instancia incurrieron en una causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales por desconocimiento del precedente, referido en la «Circular PSAC14-29» de 16 de septiembre de 2014, emitido por Consejo Superior de la Judicatura.
En efecto, la referida circular hizo mención a la sentencia emitida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura calendada el 11 de agosto de 2014, dentro del proceso con radicado 11001010200020140172200, que dispuso en el ordinal cuarto de la parte resolutiva:
CUARTO: Solicitar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura que, en cumplimiento de la presente providencia y en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su notificación, inicie las gestiones pertinentes para remitir copia de la misma a todos los Juzgados, Tribunales y Altas Cortes de la República de Colombia que pertenezcan a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social; con el objetivo de que conozcan y acaten el precedente en materia de conflictos de competencia por falta de jurisdicción relativos a recobros judiciales al Estado, dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por prestaciones no incluidas en el POS y por conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La providencia proferida en esa oportunidad por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se emitió para dirimir la colisión de competencia entre jurisdicciones distintas, como fue entre la jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria laboral, habiéndose otorgado la misma a ésta última, en virtud de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, en concordancia con la cláusula general y residual de competencia consagrada en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, óptica bajo la cual no se observa la configuración del desconocimiento del precedente jurisprudencial alegado por la parte accionante, ya que los supuestos fácticos sobre los cuales se cimentó esa providencia distan de los que ahora ocupa la atención de la Sala.
Así mismo, se debe indicar que esta Corporación en decisión CSJ APL2642-2017, emitida el 23 de marzo de 2017, reiterado en providencia CSJ APL4544-2019, al resolver un conflicto de competencia suscitado entre juzgados pertenecientes a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades civil y laboral, relacionado con el conocimiento de una demanda ejecutiva de mayor cuantía formulada por el Hospital Universitario de Santander, representado por la Cooperativa Especializada en Servicios de Salud Coesprosalud C.T.A., contra CAFESALUD E.P.S., a fin de que se librara mandamiento de pago por los valores contenidos en las facturas generadas por la prestación de servicios de salud a los afiliados de esa entidad, precisó lo siguiente: […] 1.
Hasta la presente fecha, en asuntos similares la Corporación atribuyó la competencia de «[l]a ejecución de obligaciones emanadas (…) del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad», a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, a partir del artículo 2º, numeral 5º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el artículo 100 ibídem. 2.
Sin embargo, un nuevo análisis de la situación que plantea el conflicto que ahora reclama la atención de la Corte, hace necesario recoger dicha tesis y, en lo sucesivo, adjudicar el conocimiento de demandas ejecutivas como la que originó este debate, a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, teniendo en cuenta las razones que a continuación se exponen. 3.
Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º, cuyo texto señala que es atribución de aquella: (…) 4.
Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. (…). Ocurre sin embargo que dicho sistema puede dar lugar a varios tipos de relaciones jurídicas, autónomas e independientes, aunque conectadas entre sí. La primera, estrictamente de seguridad social, entre los afiliados o beneficiarios del sistema y las entidades administradoras o prestadoras (EPS, IPS, ARL), en lo que tiene que ver con la asistencia y atención en salud que aquellos requieran.
La segunda, de raigambre netamente civil o comercial, producto de la forma contractual o extracontractual como dichas entidades se obligan a prestar el servicio a los afiliados o beneficiarios del sistema, en virtud de lo cual se utilizan instrumentos garantes de la satisfacción de esas obligaciones, tales como facturas o cualquier otro título valor de contenido crediticio, el cual valdrá como pago de aquellas en orden a lo dispuesto en el artículo 882 del Código de Comercio.
Así las cosas, es evidente que como la obligación cuyo cumplimiento aquí se demanda corresponde a este último tipo de relación, pues surgió entre la Entidad Promotora de Salud Cafesalud S.A., y la Prestadora del servicio Hospital Universitario de Bucaramanga, la cual se garantizó con un título valor (factura), de contenido eminentemente comercial, la competencia para conocer de la demanda ejecutiva, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
De conformidad con el anterior precedente jurisprudencial, debe reiterar la Sala que no le asiste razón a la parte accionante al endilgarle a las autoridades judiciales accionadas la configuración de una causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales por desconocimiento del precedente jurisprudencial y, por ende, la transgresión de la garantía constitucional invocada, ya que, como quedó visto, la controversia aquí planteada ya fue definida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, definiendo que la jurisdicción competente para conocer del cobro de facturas derivadas por servicios de salud corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
Por otra parte, se debe recordar, según la jurisprudencia de esta Sala, que el instrumento de amparo tutelar procede excepcionalmente cuando la lesión de garantías se origina en una decisión judicial, pero en este evento el convocante debe acreditar que el contenido de la providencia que censura es caprichoso, arbitrario, abiertamente irracional o contrario a los fines esenciales del Estado social de derecho.
Ahora bien, analizada la sentencia proferida por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta el 7 de junio de 2020, se debe indicar que el amparo no tiene vocación de prosperidad, en tanto que la misma no se vislumbra arbitraria ni caprichosa. Por el contrario, se observa que la autoridad judicial accionada actuó dentro del marco de la autonomía e independencia que le es otorgada por la Constitución y la ley, y con fundamento en la realidad procesal.
En efecto, el sentenciador de segundo grado, luego de centrar la controversia en establecer la naturaleza de los títulos arrimados como base del recaudo y si fue acertada la decisión de la juez de primera instancia, en tanto declaró probada la excepción de prescripción alegada por la parte ejecutada, hizo las siguientes consideraciones respecto del primer reproche: Conforme a lo señalado en el artículo 430 del Código General del Proceso, para que el juez pueda librar mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación pedida, la demanda debe ir acompañada del título ejecutivo que preste merito ejecutivo.
La juez de instancia consideró que los documentos anexados como títulos ejecutivos que son las facturas y los oficios de radicación para su cobro ante la entidad convocada a la litis, eran títulos valores que cumplían los requisitos esenciales especiales de los artículos 774 y 621 del Código de Comercio y el artículo 422 del CGP para efectos de ejecutar la obligación demandada, librando la correspondiente orden de pago y posteriormente ordenando seguir adelante la ejecución respecto de aquellas que no se encontraban prescritas.
Sin embargo, para la Sala ello no es así dado que las facturas de venta fueron expedidas con ocasión de la prestación de servicios de salud y, por tanto, no deben estudiarse en exclusivo bajo la ley mercantil, sino en forma principal teniendo en cuenta el faro orientador de las reglas jurídicas especiales que se han expedido para la ejecución de obligaciones emanadas del sistema de seguridad social integral, que exigen para el cobro ejecutivo de estas obligaciones la integración de un título ejecutivo complejo, compuesto por la factura de venta respectiva y los documentos complementarios requeridos para adelantar el trámite administrativo previsto para su cobro, de cuyo conjunto es que se desprende la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor de una parte y en contra de la otra, en voces del artículo 422 del Código General del Proceso.
Seguidamente, en lo tocante con la solicitud efectuada por la ejecutante IPS Clínica Santa S.A. para que se librada el mandamiento de pago conforme a las reglas del Código de Comercio, precisó: En este caso, si bien se fundamentó por la parte actora IPS CLÍNICA SANTA S.A. su solicitud para que se librara la orden de pago en facturas de venta reguladas por el Código de Comercio, igualmente se hizo claridad que éstas se refieren a la atención en salud de pacientes en la modalidad de pago por evento contemplado en el literal b) del artículo 4 del Decreto 4747 de 2007 a los usuarios y/o beneficiarios del FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍA -FOSYGA- adscrito al MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, con cargo a la subcuenta de seguros de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT-, que según el artículo el 7 del Decreto 056 de 2015, que derogó el Decreto 3990 de 2007, y el artículo 2.6.1.4.1 del Decreto 780 del 2016, son los que se otorgan a las víctimas de accidente de tránsito, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas o de los eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del FOSYGA, hoy ADRES.
El hecho que la demanda y el mandamiento de pago únicamente se refieran a las facturas como unos títulos valores, que reúnen las condiciones de los artículos 620 y 774 del Código de Comercio y 617 del Estatuto Tributario, no permite argumentar que la relación entre el demandante y demandado es de raigambre puramente comercial, por cuanto se dejó suficientemente expuesto que para el cobro de la prestación de los servicios de salud debe imperativamente observarse las normas y procedimientos que constituyen el sistema de seguridad social, lo que resta cualquier influencia exclusiva de las disposiciones mercantiles, máxime que el tema de los recobros en situaciones como las planteadas, está regulado expresamente por directrices del Ministerio de la Protección Social, del Gobierno Nacional y de las leyes expedidas para tal efecto.
Debe decirse que en este asunto la factura es el documento legal establecido por el legislador, para que el prestador de servicios de salud pueda cobrar a la entidad responsable el pago de los servicios prestados, la que debe cumplir con los requisitos señalados por la ley mercantil y el estatuto tributario. Pero este instrumento, por la especial reglamentación en la materia, está desprovisto de cualquier mérito cambiario pues para que sirva de fundamento a la ejecución y en consecuencia pueda librarse la orden de pago solicitada, deberá integrarse con otros documentos para que reúna los requisitos de forma y de fondo que debe tener todo título ejecutivo, por lo que es menester acudir a ellos para su determinación ya que la unicidad de estos documentos es lo que finalmente permite establecer si la obligación (i) es expresa, es decir, la existencia de la obligación a favor del demandante y a cargo del demandado, (ii) si es clara por aparecer debidamente determinada en el título y (iii) si se dan las condiciones jurídica para predicar su exigibilidad.
Posteriormente, con fundamento en el Salvamento de voto, proferido dentro del proveído CSJ APL2642-2017, expediente 110010230000201600178-00, adujo: Sobre este tema en el salvamento de voto citado los miembros de la Sala Civil Familia de la Corte Suprema de Justicia, se itera como juez natural de este tipo de causas, dejaron visto que no existe duda que ‘…el tratamiento dado a las facturas por el derecho de la seguridad social, desdice de los principios de literalidad, autonomía, incorporación y legitimación que informan a los títulos valores en general (art. 619 del C.Co.), siendo para ello suficiente, destacar que tal normativa del sector salud impide predicar que documentos como los aducidos por la demandante puedan legitimar el ejercicio de un derecho literal y autónomo incorporado en los mismos (…) ‘4.3.
En definitiva, la factura de que trata la regulación en salud, esta despojada de cualquier mérito ejecutivo como título valor, al igual que como título ejecutivo si se le considera de manera aislada de los condicionamientos legales especiales del sector ya referenciado’. Igualmente es necesario precisar que por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de justicia se ha destacado ‘…la imposibilidad de confundir el ‘título ejecutivo con título valor’, pues cada uno responde a características jurídicas que los diferencian, aspecto obre el cual esta Corte ha advertido: ‘( ) todo título valor puede ser título ejecutivo, pero no todo título ejecutivo es un título valor.
A mayor abundancia, los títulos valores en nuestra legislación son de carácter taxativo, verbi gratia, sólo los así calificados por la ley son tenidos como tales (…)’. A renglón seguido, expuso: Así las cosas, no puede admitirse entonces por la Sala que por parte de la a quo se hubiesen apreciado los documentos que sirven de alimento a las pretensiones como títulos valores, porque sería desconocer que estamos frente al cobro de unos títulos ejecutivos que tienen una regulación prevista en normas especiales, por lo que vale concluir que así se le haya puesto en la demanda el rótulo de ‘título valor’ ello no apareja per se el cambio del régimen jurídico aplicable, por cuanto un error en el nomen (apellido) no tiene el alcance para disparatar todo el andamiaje jurídico que el Estado ha erigido, en orden a salvaguardar y proteger la funcionalidad del sistema de seguridad social en salud.
De otra parte, de la revisión del expediente se logra extraer que existe prueba que permite inferir que las facturas por prestación de servicios de salud y los mencionados oficios contentivos de cobro, fueron radicadas y recibidas por la entidad demandada, sin que por parte de ésta se hubiese cuestionado o desconocido el valor y/o saldo de las obligaciones ejecutadas por la entidad demandante a través de este proceso, ya que solo se limitó por vía de reposición contra el mandamiento de pago a atacar la existencia del título ejecutivo, al hacer referencia a la forma como debían presentarse las reclamaciones de pago, añadiendo que existía un gran número de facturas cuyo trámite de reclamación no se había agotado en debida forma, asunto que fue valorado y decidido por la juez de primera denegando la reposición. En atención a que la parte demandada no desvirtúo el mérito ejecutivo de las mismas, dado que no demostró haber formulado glosas y objeciones dentro de los términos legales, única forma de restar dichos efectos, sumado a que implícitamente reconoce la existencia originaria del derecho reclamado toda vez que fue un tópico no discutido, por sustracción de materia nada le queda por decir a la Sala sobre el cumplimiento o no de las formalidades atendibles por la demandante para viabilizar el cobro administrativo o judicial, lo que permite concluir que los documentos base del recaudo en su conjunto prestan mérito ejecutivo en los términos previstos de que trata el artículo 422 del Código General del Proceso.
En consecuencia, por las razones que acaban de explicarse el reparo incoado a la sentencia está llamado a prosperar. Al abordar el segundo problema jurídico planteado por la parte apelante, relacionado con el trámite de la excepción de prescripción, señaló: En cuanto al cuestionamiento que hace el apoderado de la parte demandante frente al trámite de la excepción de prescripción de la acción interpuesta por la representante del Ministerio Publico, precisa la Sala que el ejecutante debió alegarlo a través de los recursos de ley contra el auto por medio del cual se le dio traslado y ninguna actuación desplegó en ese sentido, por lo tanto de existir alguna irregularidad en ese trámite, que no se advierte, el no haber sido invocada por la parte interesada se entiende saneada como lo señala el parágrafo del artículo 133 del Código General del Proceso.
Fuera de lo mencionado, olvida el recurrente que de conformidad con lo establecido en los numerales 1, 3, 4 y 7 del artículo 277 de la Constitución Política, al Ministerio Público le corresponde intervenir en los procesos e incidentes que se tramitan ante las diferentes jurisdicciones, entre ellas, la ordinaria en sus especialidades civil, penal, laboral y agraria, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales individuales, colectivos y del medio ambiente.
Quiere significar lo anterior, que los agentes o delegados del Procurador General de la Nación, en la intervención judicial, no son terceros frente al trámite, sino que ostentan la condición de parte y, por lo tanto, ostentan todas las capacidades de intervención y participación que son propias de los restantes sujetos procesales. De esta manera queda claro que no se está haciendo un estudio oficioso de la excepción de prescripción, toda vez que fue formulada por el Ministerio Público a través de la PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS CIVILES quien tiene la calidad de parte en el proceso.
En relación con el estudio de la excepción de Prescripción de la Acción, enervante del derecho subjetivo del acreedor-demandante, se torna necesario puntualizar que contrario a lo señalado por la Juez de primer grado, quedó establecido antecedentemente que cuando se trata de facturas de venta expedidas con ocasión de la prestación de servicios de salud, no pueden hablarse de títulos valores gobernados por el Estatuto Mercantil, por cuanto estamos de cara a un título ejecutivo complejo de naturaleza especial, dado que de acuerdo con las normas citadas en esta providencia los requisitos para su cobro está regido por unas normas particulares, como se explicó claramente por la Sala de Casación de Civil de la Corte Suprema de Justicia en el salvamento de voto citado de fecha 23-03-2017, vertido en el auto APL2642-2017-Expediente 110010230000201600178-00, tesis que ha sido adoptada por esta Sala de Decisión del Tribunal.
Con fundamento en lo anterior, explicó: Fijado ese marco litigioso, cumple señalar que en el caso que nos ocupa no resulta propio aplicar la prescripción conforme el artículo 789 del código de comercio, norma que enseña que ‘la acción cambiaria prescribe en tres años a partir del día del vencimiento’ como erradamente concluyó la a quo, sino que aplica es la prescripción extintiva de la acción ejecutiva que regula el artículo 2536 del C.C., modificado por el artículo 8º de la Ley 791 de 2002, estableciendo que ‘La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años’ máxime que, como se dejó visto en las premisas jurídicas, no existe norma que de manera especial regule un término de prescripción para el ejercicio de la acción ejecutiva, para el cobro de las facturas de prestación o venta de servicios de salud, pues el artículo 7 del Decreto 4747 de 2007 solo contempla que los prestadores de salud tienen un plazo de seis meses, contados a partir del momento de la atención para la presentación de las facturas con sus soportes para el cobro administrativo, norma de la que se colige que vencido este término podrá presentarse la factura pero sin que haya lugar al reconocimiento de intereses moratorios.
Conforme a lo consignado en el Artículo 6 del Decreto 3990 de 2007, norma que regía para cuando fueron radicadas las facturas con sus soportes para el cobro ante la entidad demandada, como igualmente de lo contemplado en el artículo 38 del Decreto 056 del 2015 que derogó el Decreto 3990 de 2007, disposiciones que fueron estudiadas en las premisas jurídicas, no cabe duda que la fecha en que las obligaciones contenidas en los títulos ejecutivos aportados como base de la ejecución se hicieron exigibles, fue dentro del mes siguiente de la presentación de la respectiva reclamación, pues dada la actitud asumida por la parte demandada y al no haberse determinado que hubiesen sido realmente controvertidas en la oportunidad legal, dada la ausencia de prueba al respecto en el material probatorio que milita en el expediente, se entiende que fueron aceptadas y deberán ser pagadas en el plazo previsto en la primera norma citada, que valga reiterar señala que: ‘Las compañías de seguros y la Subcuenta ECAT de Fosyga deberán cancelar el valor de los gastos facturados que no hubieren sido objetados dentro del término previsto en el artículo 1080 del Código de Comercio’, esto es, dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente su derecho ante el asegurador de acuerdo al artículo 1077.
Siendo ello así, se torna necesario revisar las fechas en que la parte ejecutante presentó las cuentas de cobro ante la entidad demandada, que fueron: 14 de enero de 2011, 15 de febrero de 2011, 16 de marzo de 2011, 15 de abril de 2011, 12 de agosto de 2011, 14 de septiembre de 2011, 15 de noviembre de 2011, 12 de abril de 2012, 14 de mayo de 2012, 02 de agosto de 2012, 15 de agosto de 2012, 13 de septiembre de 2012, 12 de diciembre de 2012, 13 de febrero de 2013, 13 de marzo de 2013, 14 de mayo de 2013, 15 de julio de 2013, 15 de octubre de 2013, 13 de noviembre de 2013, 09 de diciembre de 2013, 15 de enero de 2014, 12 de marzo de 2014, 12 de mayo de 2014, 15 de julio de 2014, 14 de octubre de 2014 y 14 de enero de 2015.
Del análisis de las cuentas de cobro señaló: […] con tan solo examinar los dos oficios más antiguos, esto es, los de fechas 14 de enero de 2011 y 15 de febrero de 2011, se deduce que las obligaciones que fueron objeto de cobro a través de los mismos se hicieron exigibles a partir del 14 de febrero de 2011 y 15 de marzo de 2011, respectivamente, por lo que el término prescriptivo se configuró para la primera el 1 4 de febrero de 2016 y la segunda el 1 5 de marzo de 2016, lo que significa que a la fecha de formulación de la presente demanda -29 de marzo de 2016- habían transcurrido los requeridos 5 años para que se predicara la extinción de la acción ejecutiva por vía de prescripción. Si bien la prescripción está sujeta al fenómeno de la interrupción, en el asunto no opera ni civil, ni naturalmente, la primera en razón a que cuando se ejercitó la acción ejecutiva ya estaba prescrita y no obra constancia que el demandante hubiese requerido al deudor y la segunda dado que no obra prueba que el deudor respecto de la suma ejecutada hubiese realizado el pago de intereses, abonos a capital, etc., ante el acreedor, como lo contempla el artículo 2523 del Código Civil.
Con lo que se ha dejado expuesto, resulta suficiente decir que respecto a las obligaciones que contienen las facturas que a continuación se relacionan, el medio de defensa invocado sí tiene la virtud de enervar la acción ejecutiva ejercida por la entidad demandante, por lo que hay lugar a reconocerse y abstenerse de seguir adelante la ejecución respecto de ellas.
Posteriormente, manifestó que las facturas relacionadas en el siguiente cuadro sí estaban afectadas por el fenómeno jurídico de la prescripción y, como consecuencia, debía abstenerse de seguir adelante con la ejecución: Luego, destacó que de cara a las demás obligaciones no había duda que a la fecha de la formulación de la demanda -29 de marzo de 2016- el término prescriptivo no se había cumplido.
Para el efecto, relacionó las siguientes: Además, afirmó: el mandamiento de pago proferido data de fecha 5 de Mayo de 2016, notificado por estado al demandante el 6 de mayo del mismo mes y año. A partir del día siguiente de esta fecha inicia el año de que habla el artículo 94 del Código General del Proceso, para que opere la interrupción de la prescripción con la presentación de la demanda.
Obra en autos que el MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL se notificó del pronunciamiento judicial mencionado el 16 de junio de 2016; la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA el 29 de Junio de 2016, manifestando la intención de intervenir en el proceso y el 22 de julio de 2016 hizo su intervención la PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS CIVILES; lo que permite decir, con sólo comparar las fechas referenciadas, que la interrupción de la prescripción de la acción ejecutiva efectivamente se dio con la fecha de presentación de la demanda como quiera que el acto de la notificación del mandamiento de pago a los demandados se cumplió en el término que señala el artículo 94, ibídem, condición que se exige para la operancia de la interrupción referida.
Y por ende para la fecha de enteramiento de la orden de pago por parte de los demandados, la acción ejecutiva para el cobro de las obligaciones que conciernen a los oficios mencionados no se encontraban prescritas. Con fundamento en lo anterior, concluyó: De los planteamientos precedentes se infiere que tienen asidero los argumentos esgrimidos por el apelante para derrumbar la sentencia proferida el 13 de agosto de 2018, adicionada con la sentencia del 17 de octubre de 2019, por lo que debe la Sala, en consecuencia y conforme a las consideraciones hechas, confirmarlas parcialmente, modificándolas en el sentido de declarar probada la excepción de prescripción de la acción ejecutiva, solo respecto de las obligaciones que fueron objeto de cobro a través de los oficios radicados con fechas 14 de enero de 2011 y 15 de febrero de 2011 ante la entidad demandada, que comprende las facturas relacionadas en la parte motiva de la providencia, las que deberán ser excluidas de la Litis y en su defecto ordenar seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las demás obligaciones, en la forma indicada en el auto que libró mandamiento de pago.
Como consecuencia de lo anterior, entre otras determinaciones, decidió: i) «CONFIRMAR parcialmente las sentencias apeladas de origen y fecha señalados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia»; ii) «MODIFICAR el numeral primero de la sentencia de fecha 13 de agosto de 2018 y el numeral segundo de la proferida el 17 de octubre de 2019», en el sentido de declarar probada la excepción de prescripción de la acción ejecutiva, pero solo respecto de las obligaciones que fueron objeto de cobro a través de los oficios radicados con fechas 14 de enero de 2011 y 15 de febrero de 2011 ante la entidad demandada; iii) «REVOCAR los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia de fecha 13 de agosto de 2018 y MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia del 17 de octubre de 2019, ordenando en su defecto SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN para el cumplimiento de lo ordenado en el mandamiento de pago», excluyendo de la Litis las facturas que se encontraban prescritas, absteniéndose de seguir adelante la ejecución respecto de ellas.
De conformidad con las consideraciones expuestas por la colegiatura accionada, resulta improcedente fundamentar la solicitud de amparo en discrepancias de criterio frente a interpretaciones normativas o valoraciones probatorias realizadas por los jueces naturales, como si se tratara de una instancia más y pretender que el juez constitucional sustituya en su propia apreciación, el análisis que al efecto hicieron los jueces designados por el legislador para adoptar la decisión correspondiente dentro de los litigios sometidos a su consideración. Frente a lo anterior, la Sala advierte que lo resuelto por la autoridad judicial, está lejos de configurar una violación constitucional, dado que es producto de una interpretación jurídica respetable, con apego a las normas que gobiernan el asunto sometido a su consideración, y a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Conforme lo anterior e independientemente de si se comparte o no la decisión controvertida, la Sala considera que la autoridad judicial accionada no incurrió en los errores evidentes que el convocante le atribuyó en el escrito inaugural, dado que resolvió el recurso de apelación con fundamento en una interpretación legítima, teniendo en cuenta todo el haz probatorio, las normas aplicables y la jurisprudencia aplacible a ese caso.
En síntesis, en este asunto no se estructuró ninguno de los presupuestos que excepcionalmente avalan la intervención del juez de tutela en decisiones de la misma naturaleza, pues este ejerció adecuadamente y en el marco de su autonomía la labor de administrar justicia y no incurrió en desatinos que pueden considerarse contrarios a las garantías invocadas.
En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, se confirmara el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 28 SCLAJPT-12 V.00