CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 83167 CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Conjuez ponente STL5197-2019 Radicación n.° 83167 Acta de conjueces 05 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil diecinueve (2019) Resuelve la Corte sobre la impugnación interpuesta por LAURA HALIMA LIÉVANO JIMÉNEZ, mediante apoderado judicial, frente a la sentencia de tutela proferida por la Sala de Casación Civil de esta Corte, que resolvió en primera instancia la acción de amparo constitucional interpuesta contra la SALA PLENA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, por la presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Al trámite fueron vinculados la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y el Magistrado José Elver Muñoz Barrera, del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.
Acéptense los impedimentos presentados para conocer de este proceso, por los actuales magistrados de la Sala de Casación Laboral de esta Corte, doctores Gerardo Botero Zuluaga, Fernando Castillo Cadena, Clara Cecilia Dueñas Quevedo, Rigoberto Echeverri Bueno y Jorge Luis Quiroz Alemán. I.
HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La acción constitucional se dirige contra los autos proferidos el 9 de agosto de 2018 por Magistrada ponente (que declaró probada la excepción de caducidad y ordenó el archivo del proceso mediante el cual la accionante demandó la nulidad y el restablecimiento del derecho, con ocasión del nombramiento en propiedad que hiciera el H. Consejo de Estado al Magistrado del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, José Élver Muñoz Barrera), y el 11 de septiembre de 2018, por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (por el cual se resolvió el recurso de súplica interpuesto por la misma accionante contra la providencia anteriormente descrita, y que confirmó lo resuelto en el auto recurrido).
La accionante solicita que se tutelen los mencionados derechos fundamentales y que, en consecuencia: i) se declaren sin valor las decisiones contenidas en los dos autos referidos; ii) Se le dé continuidad a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por ella, que debe conocer esta Corte por disposición expresa del art. 149 CPCA, primer parágrafo.
Todo ello porque, para la accionante, el término de caducidad (4 meses) comienza a correr cuando se cumpla la ejecución (o sea, desde cuando la demandante abandona el cargo de Magistrada en provisionalidad del citado Tribunal, es decir, desde el 26 de abril de 2016), y no, como lo consideraron tanto la Magistrada Ponente como luego la Sala Plena de la Corte –al desatar el recurso de súplica-, desde el día siguiente al de confirmación del nombramiento del Magistrado José Elver Muñoz B., quien reemplazó a la aquí accionante (es decir, desde el 13 de abril de 2016, con vencimiento de los cuatro meses el 24 de agosto del mismo año, por lo cual la demanda ante el contencioso administrativo fue declarada extemporánea, al ser presentada el 24 de noviembre de 2016).
Todo ello –arguyó la accionante- configura tanto un defecto fáctico como un defecto sustancial, por falta de aplicación y violación del precedente. II. LA SENTENCIA IMPUGNADA La acción de tutela fue conocida en primera instancia por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, integrada en su totalidad por conjueces, dados los impedimentos formulados por los magistrados titulares.
Luego de referirse a las respuestas procuradas por los intervinientes vinculados al trámite, la Sala Civil formuló el problema jurídico objeto de la actuación, en los siguientes términos: ¿el asunto debatido está gobernado (en lo relativo a la caducidad de la acción), “por el término indicado en el literal a) del numeral 2º del artículo 164” del CPACA, “tal y como lo dijo la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia” en auto del 9 de agosto de 2018, confirmado luego por vía de súplica, mediante providencia del 11 de septiembre siguiente, “o por el término consagrado en el literal d) del numeral 2º del ya citado artículo 164 del CPCA, tal como lo indica la aquí accionante?”.
Tras hacer un recuento suscinto de los hechos y las decisiones atacadas por la tutelante, la Sala Civil examinó con detalle los argumentos aducidos por esta y concluyó que no es procedente el amparo constitucional deprecado. Razonó así: i) La accionante señala una “confusión” en que, según ella, incurrieron los autos atacados, y que condujo a un “defecto procedimental”, al apreciar los jueces equivocadamente -dice ella-, que el tema por resolver era la declaratoria de nulidad del nombramiento en propiedad del Magistrado José Elver Muñoz (art. 164, 2-a del CPACA) y no la declaratoria de caducidad del medio de control electoral (art. 164, 2-d), lo que llevó -continúa-, a que la Corte Suprema utilizara indebidamente la jurisprudencia del Consejo de Estado referida a la caducidad para el beneficiario del acto administrativo y no para el perjudicado con dicho acto.
Ante este argumento, la Sala Civil puntualizó que ni la Magistrada ponente del auto que decretó la caducidad, ni la Corte Suprema –al resolver el recurso de súplica-, se apartaron de la pretensión claramente expresada por la hoy accionante en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello porque la tercera pretensión (darle continuidad a tal demanda) estaba evidentemente condicionada por la prosperidad de la declaración de nulidad de la elección y confirmación del Magistrado Muñoz Barrera.
O sea, el acto atacado por la ahora impugnante en su demanda contencioso-administrativa fue precisamente la elección y confirmación de este último. Así las cosas, la primera instancia de esta acción constitucional concluyó que en los autos atacados por tal vía no se había cometido error alguno al afirmar que, según el numeral 2º-a) del art. 164 del CPACA, cuando se requiera confirmación del nombramiento, el término de caducidad de la acción se contará “a partir del día siguiente a la confirmación”. ii) También encontró infundado el argumento de que existió en este proceder un “defecto procedimental”, pues, al decir de la ahora impugnante, se debió continuar con el proceso contencioso administrativo hasta su culminación con fallo definitivo y que además existió un impedimento por parte de algunos magistrados.
Con respecto a lo primero, apreció el a quo que, según el art. 169 de la L. 1437 de 2011, procede el rechazo de la demanda “1. Cuando hubiere operado la caducidad”, y con respecto a lo segundo, en parte alguna está probado que los integrantes de la Corporación accionada estaban incursos en una causal de impedimento, ni lo manifestado por la accionante encaja en alguna de las causales de recusación previstas en el art. 141 del Código General del Proceso. iii) Y en cuanto a la supuesta violación del precedente del Consejo de Estado, referente a que con respecto a actos administrativos que impliquen el retiro del cargo, el término de caducidad se cuenta a partir de la fecha de retiro del funcionario y no antes, la primera instancia en esta acción observa que los “precedentes” citados por la actora “se refieren a situaciones ajenas a la que fue objeto de controversia, es decir, a procesos que contienen una ratio decidendi muy diferente, en la medida en que ellos se ocuparon de supuestos y situaciones disímiles a la planteada” en este asunto.
Para afianzar su aseveración, la Sala Civil examina con detalle los distintos fallos aducidos, descartándolos uno a uno. iv) Concluye el juez de primera instancia en esta acción constitucional, que la accionante desempeñaba el cargo de Magistrada en provisionalidad del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, situación que es distinta a la de empleados de libre nombramiento y remoción, desde el punto de vista de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Basada en lo anterior, la Sala Civil deniega el amparo incoado en la acción de tutela. III. LA IMPUGNACIÓN Insiste la accionante en su impugnación que la Sala Civil se equivoca, al considerar “que las pretensiones están encaminadas a atacar la elección del señor José Elver Muñoz como Magistrado en propiedad del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, así como también el acto de confirmación en propiedad”, evento en el cual, según el art. 164, # 2º, lit. a) del CPACA, “no cabe duda de que el término de caducidad se cuenta a partir del día siguiente de la confirmación y no a partir de la fecha de retiro” de la impugnante.
Para desvirtuar la anterior conclusión del a quo, la accionante argumenta en su impugnación que “el órgano de cierre en materia contencioso administrativa es el Consejo de Estado” y que éste ha mantenido una postura uniforme en el sentido de que “el término de caducidad frente a actos administrativos que decretan insubsistente a un empleado de libre nombramiento y remoción inicia a partir de la ejecución del mismo, es decir, a partir del momento en el cual se retira del cargo”.
La impugnante cita dos sentencias del Consejo de Estado, de fechas 4 de mayo de 2016 y 2 de marzo de 2017. Adicionalmente, una sentencia de esa misma corporación, de fecha 5 de octubre de 2018, referida a la aplicación de los principios pro actione y pro damato. Con fundamento en tales providencias, sostiene que: i) “la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera para el caso concreto a partir del retiro de la parte actora y no a partir de la comunicación o notificación de los actos administrativos demandados”; ii) El tema de la demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa era la nulidad de los actos administrativos que llevaron a la desvinculación de la aquí accionante, “circunstancia por la cual no hay lugar a declarar la prosperidad de la caducidad”.
IV. CONSIDERACIONES No se encuentra en los puntos a los que se contrae la impugnación presentada, razones suficientes para derruir lo decidido por la Sala Civil, al resolver en primera instancia esta acción constitucional. De un lado, no existe violación al precedente judicial en los actos de la Corte Suprema de Justicia, atacados por vía de tutela.
La doctrina constitucional ha sostenido de forma reiterada (por ejemplo en la sentencia C-621/2015, entre otras), que en el juez recae el deber “de aplicar el precedente en las decisiones que incumban casos posteriores con similares supuestos de hecho, con el fin de garantizar seguridad jurídica, la igualdad de trato en la actividad judicial y mantener la línea jurisprudencial respecto al caso en concreto” (se resalta).
Esta doctrina fue invocada por la Sala Civil en la sentencia ahora impugnada. La impugnante aduce que debe tenerse en cuenta la doctrina del Consejo de Estado, atinente al “término de caducidad frente a actos administrativos que decretan insubsistente a un empleado de libre nombramiento y remoción”, lo que no es pertinente, toda vez que el presente caso se refiere a una empleada que no era de libre nombramiento y remoción sino con nombramiento provisional, que son dos figuras diferentes[footnoteRef:1].
Aparte de ello, la impugnante, en la misma dirección, trae a colación dos fallos del Consejo de Estado, que no había invocado en el libelo inicial de tutela, con el fin de seguir sosteniendo que no se respetó el precedente judicial. Sin embargo, se observa que –igual a lo encontrado por el juez de primera instancia en esta acción con respecto a las otras sentencias aducidas por la accionante-, estos últimos tampoco son precedentes pertinentes, pues los supuestos de hecho no son los mismos del asunto objeto de la presente controversia.
En efecto, la sentencia del 2 de marzo de 2017 (No. 13001-23-33-000-2013-00224), se refiere a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que declaran insubsistentes “a empleados de libre nombramiento y remoción”; y la sentencia del 4 de mayo de 2016 (no. 41001-23-33-000-2013-00022-01), se refiere a la caducidad de actos administrativos que dispongan “el retiro del servicio” (Ley 270 de 1996, art. 149).
En contraste, los autos atacados en esta acción de tutela se basaron en el art. 164 del CPACA, que versa sobre designaciones de funcionarios que requieran confirmación, y también sobre jurisprudencia del Consejo de Estado al respecto (decisión del 19 de marzo de 2015, Rad. 110010230280002014-00133-0[S]). De lo anterior fluye que la primera instancia en esta acción constitucional no erró al concluir que “las citas jurisprudenciales (…) en nada constituyen un precedente aplicable al asunto que resolvió la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia” en este caso y que el conteo del término para la caducidad de la acción, se inicia a partir del día siguiente al de la notificación de la confirmación del nombramiento del funcionario designado en propiedad.
No hubo, entonces, una vulneración a derechos constitucionales de la impugnante, pues los jueces hicieron una aplicación razonable de la ley pertinente e incluso se basaron en jurisprudencia del Consejo de Estado –esa si relevante-, como lo fue la citada sentencia del 19 de marzo de 2015. [1: Al respecto, sentencias T-800/1998, SU-917/2010, T-147/2013, 556/2014, T-096/2018, de la Corte Constitucional, entre otras.] Y con respecto al punto de la “confusión” o “yerro” que aduce la impugnante, en que supuestamente incurrieron tanto la Corte Suprema de Justicia como la Sala de Conjueces de la misma Corporación, debe decirse que no corresponde al juez de tutela revisar las interpretaciones que los jueces de instancia hayan hecho de las normas jurídicas aplicables, a menos que se tratare de defectos sustantivos, en los eventos señalados reiteradamente por la doctrina constitucional.
Y claramente –vistos la demanda instaurada por la ahora accionante ante la jurisdicción contencioso-administrativa, el auto de la magistrada ponente que declaró la caducidad de la acción, y también lo resuelto por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia al resolver el recurso de súplica-, no se hallan ese tipo de defectos evidentes o manifiestos.
Este punto fue debidamente examinado por la Sala Civil, actuando en este caso como juez constitucional de primera instancia, y no se encuentran en la impugnación elementos que ameriten derruir la decisión tomada por ella al respecto. Es de reiterar aquí lo dicho por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en el auto que resolvió la súplica: “(…) la conclusión es idéntica si se atiende el plazo de 30 días dispuesto para la acción electoral, o si se considera el lapso de cuatro (4) meses que de manera general y residual concierne a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho”.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista por el D.2591/1991 art. 30. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ JUAN GUILLERMO HERRERA GAVIRIA CARLOS ARIEL SALAZAR VÉLEZ GERMAN GONZALO VALDÉS SÁNCHEZ SCLAJPT-11 V.00 12 SCLAJPT-11 V.00