IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ Magistrado ponente STL510-2021 Radicado n.° 90433 Acta extraordinaria 01 Bogotá, D. C., quince (15) de enero de dos mil veintiuno (2021). La Sala decide la impugnación que la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA, el INSTITUTO ALEXÁNDER VON HUMBOLDT, el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PANEACIÓN, la GOBERNACIÓN DEL TOLIMA, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA y los MINISTERIOS DE MINAS Y ENERGÍA, AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL interponen contra el fallo que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué profirió el 12 de noviembre de 2019, en el trámite de la acción de tutela que JUAN FELIPE RODRÍGUEZ VARGAS y DANIEL RUBIO JIMÉNEZ, PROCURADOR II AMBIENTAL Y AGRARIO promovieron contra las recurrentes y al cual se vinculó a los MUNICIPIOS DE TULUÁ, PALMIRA, MIRANDA, FLORIDA, SEVILLA, PLANADAS Y GINEBRA, a la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES, a la CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL MEDIO AMBIENTE, a los TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS DEL TOLIMA y del VALLE DEL CAUCA y a la sociedad ANGLO AMERICAN COLOMBIA EXPLORATIONS S.A. I.
ANTECEDENTES Los convocantes promovieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, agua, medio ambiente sano, salud y seguridad social. Asimismo, invocaron la condición de agentes oficiosos de los niños, jóvenes, madres gestantes y adultos mayores de los departamentos del Tolima y Valle del Cauca y solicitaron que se amparen las mismas garantías a estas personas y a las «generaciones futuras».
Para respaldar su solicitud, afirmaron que el Parque Nacional Natural Las Hermosas-Gloria Valencia de Castaño se ubica entre los departamentos de Tolima y Valle del Cauca, posee ecosistemas de bosques andinos, humedales, páramos y especies de flora y fauna icónicas que están en peligro de extinción por la afectación de su hábitat. Indicaron que el Parque Natural presta servicios ecosistémicos a la humanidad, tales como regulación hídrica, climática, asimilación de contaminantes, protección de suelo y paisajes, conservación de la biodiversidad, entre otros.
Así, provee agua para los municipios de Palmira, El Cerrito, Tuluá, Buga, San Pedro, Chaparral, Rioblanco, triángulo del Tolima y Usosaldaña, y para las generadoras hidroeléctricas de Celsia e Isagén. Adujeron que miles de hectáreas del parque se han deforestado, degradado, erosionado y fragmentado como consecuencia de actividades antrópicas nocivas, tales como la expansión de la frontera agrícola, la ganadería extensiva, la caza indiscriminada, la minería, los asentamientos poblacionales humanos, entre otras.
Aseveraron que tales actividades perjudiciales se han realizado con la aquiescencia, falta de vigilancia, control y coordinación administrativa de las autoridades ambientales y mineras. Especificaron que existen títulos mineros tales como el identificado con el «código HBN-111 (5,85 Ha)» que generan daños ambientales. Asimismo, que varias personas ejercen derechos reales en el Parque Natural, situación que desconoce la función social y ecológica de la propiedad.
Refirieron que la situación del parque en comento se agrava por los siguientes fenómenos: (i) el cambio climático; (ii) el posconflicto, pues con el cese de la confrontación surgieron actividades de sobreexplotación de los recursos naturales por parte de nuevos actores sociales, y (iii) la pandemia de Covid-19 que implica una mayor demanda del recurso hídrico para la higiene.
Por último, expusieron que no existen datos oficiales sobre los límites del Parque Natural, omisión que dificulta su protección. Conforme lo anterior, solicitan que se protejan las prerrogativas constitucionales invocadas y para tal fin: (i) se ordene a las autoridades accionadas formular un plan estratégico de acción a corto y mediano plazo para reducir a cero los niveles de deforestación y degradación;
(ii) se conforme un comité permanente de seguimiento; (iii) se ordene al Instituto Geográfico Agustín Codazzi que determine las áreas de amortiguación del Parque Natural; (iv) se exhorte a las entidades públicas, servidores públicos y particulares para que no incurran en las actividades que dieron origen al presente reclamo; (v) se exhorte a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación para que investiguen y sancionen las conductas nocivas en contra del Parque Natural y (vi) se inste a la Defensoría del Pueblo para que se «apersone» de la acción de tutela, de cara a una eventual solicitud de revisión ante la Corte Constitucional.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto de 2 de septiembre de 2020, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué admitió la tutela y corrió traslado a las autoridades convocadas para que ejercieran su defensa. Asimismo, vinculó a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a los municipios de Rioblanco, Planadas, Chaparral, Palmira, Buga, El Cerrito, Tuluá y Pradera, al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, a la Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad del Tolima y a las gobernaciones del Valle del Cauca y Tolima.
Luego, a través de auto de 4 de septiembre de 2020 vinculó a los tribunales administrativos de Tolima y Valle del Cauca para que informaran si ante esas instancias cursan acciones populares para la protección del Parque Nacional Natural Las Hermosas. Durante el término de traslado, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura expuso que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Al margen de lo anterior, señaló que la acción de tutela es improcedente, dado que la defensa de los derechos colectivos debe ejercerse a través de la acción popular, máxime cuando no obra prueba de la conexidad entre la lesión de un derecho fundamental y los intereses colectivos ni de la existencia de un perjuicio irremediable. La apoderada del presidente de la República solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva o, en su defecto, que se declare improcedente la acción de tutela por la existencia de otro mecanismo judicial de defensa.
El secretario general del municipio de Planadas -Tolima- manifestó que su extensión no comprende áreas del Parque Natural Las Hermosas, por tanto, solicitó su desvinculación. La apoderada judicial de la Universidad del Valle adujo que no tiene injerencia en el trámite tutelar. El apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- informó que a la fecha no existen proyectos licenciados ni en evaluación sobre los terrenos del Parque Natural, además, destacó que en estas áreas no es viable el licenciamiento ambiental en atención a su carácter «conservacionista».
La coordinadora del Grupo de Defensa Judicial de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca señaló que no tiene competencia para realizar un plan de manejo ambiental sobre el Parque Natural Las Hermosas, pues estas áreas tienen una regulación especial y su administración le corresponde al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y a la Unidad Administrativa Parques Nacionales Naturales de Colombia, conforme al Decreto 3572 de 2011.
Informó que en su jurisdicción declaró como áreas protegidas Las Domínguez, Pan de Azúcar y Valle Bonito que forman parte del ecosistema de páramo y estas zonas cuentan con el Plan de Manejo que incluye programas de restauración y conservación. El representante del Ministerio de Minas y Energía indicó que las actividades extractivas en páramos y parques nacionales naturales es una actividad prohibida, según lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001.
Consideró que la acción popular es el medio judicial idóneo de protección, pues no existe una conexión directa entre los derechos colectivos que se pretenden proteger y los derechos fundamentales de los accionantes o de los agenciados. Argumentó que la naturaleza es objeto de especial protección, pero no sujeto de derechos y que su salvaguarda está confiada a otros instrumentos judiciales, no a un recurso expedito en el que no se puede tener certeza mínima sobre una afectación grave y real.
Señaló que en el parque existe un título minero, pero se encuentra en proceso de liquidación. La representante de la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación indicó que no es función de esa entidad resolver los conflictos ambientales, pues la acción penal es la última ratio del Estado.
Por otra parte, llamó la atención acerca de la existencia del Programa de Monitoreo del Parque Natural Las Hermosas, el cual comprende un plan de manejo ambiental, que de ejecutarse a cabalidad permiten satisfacer las pretensiones de los tutelantes, de modo que el instrumento idóneo de protección es la acción de cumplimiento. El jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Buga señaló que el municipio no ha incurrido en conducta alguna que atente contra los derechos fundamentales invocados, por el contrario, sus planes de desarrollo incluyen programas de protección del medio ambiente.
La apoderada judicial de Parques Nacionales Naturales de Colombia -PNNC- destacó que en el caso concreto no se probó una real afectación de derechos fundamentales. Con relación a los límites del parque, informó que el 18 de septiembre de 2017 se precisaron «a escala 1:1 y 1:25.000, con un margen de incertidumbre de 300 metros horizontales», lo que permitió tener claridad sobre su delimitación y priorizar acciones de señalización y amojonamiento, de modo que la afirmación de los tutelantes carece de sustento.
En cuanto a los riesgos y amenazas sobre el ecosistema, indicó que la entidad actualmente adelanta procesos de sensibilización y fortalecimiento de organizaciones que podrían ocasionarlas, entre otras medidas para la protección del ecosistema. Expuso que no existen proyectos mineros legales en el parque, en tanto es una actividad proscrita en estas áreas de protección especial.
Explicó que únicamente existe el título minero «HBN-111» que se superpone en 5,85 hectáreas, pero es un «traslape» que puede deberse a los ajustes de escala y que ha trabajado con la Agencia Nacional de Minería para eliminar títulos otorgados que no pueden operar. Al respecto indicó: En cuando a minería, debe resaltarse que Parques Nacionales Naturales -PNN-, en el marco del cumplimiento de sus funciones, estipuladas en el Artículo 2 del Decreto 3572 de 2011, nunca ha emitido concepto favorable para otorgar licencia ambiental para la ejecución de proyectos mineros al interior del PNN Las Hermosas GVC, como en ninguna otra área protegida del SPNN, en razón a que corresponde a una actividad proscrita para llevarse a cabo en su interior […] por lo que dada su calidad de actividad prohibida, como se ha señalado, esta última es un imposible legal al interior del PNN Las Hermosas Gloria Valencia de Castaño. Así las cosas y en cumplimiento del mandato dado a PNN a través del precitado decreto, no hay proyectos mineros y por lo tanto no hay áreas sujetas a fiscalización o de seguimiento ambiental minero […] situación sobre la cual PNN siempre ha estado atento como administrador del SPNN.
Destacó que con la suscripción del acuerdo de paz, desde el año 2017 se aumentaron las actividades de prevención, vigilancia y control. Asimismo, que los procesos de regeneración natural de cobertura del suelo han evidenciado una mejoría continua desde el año 2016, debido a la liberación voluntaria de actividades de ganadería y a la inversión de recursos en cooperación con otras entidades.
Indicó que desde el año 2010 no se han presentado incendios forestales. Específicamente frente a la ganadería señaló que: […] La actividad ganadera es el principal factor de transformación histórica en el PNN Las Hermosas GVC, una proporción muy pequeña respecto a la extensión del área, pero que ha tenido toda la atención para su recuperación y restauración. Consideramos que si bien existen presiones al sistema dentro del área, la identificada de la ganadería desde ningún punto de vista tiene la entidad jurídica de causar o generar violación de los derechos fundamentales presuntamente violados y ello tampoco conlleva a una violación grave al ambiente para efectos de la declaratoria de sujeto de derechos que se pretende.
Expuso que en el área de protección existen 236 predios, de los cuales 215 son privados, catorce figuran a nombre de La Nación, cinco a nombre del Incoder y otros pertenecen al Comité de Protección y Mejoramiento y a la Sociedad de Protección y Conservación. Agregó que se han caracterizado 33 familias y 58 predios se clasificaron como prioritarios para saneamiento.
Por último, afirmó que el 97,8% del área está en estado de conservación y que la entidad ha cumplido sus funciones de protección con diligencia, de manera que no existe una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados. De este modo, concluyó: Al respecto es de anotar que el accionante solo argumenta, pero no demuestra de fondo ni probatoriamente lo argumentado, presupuesto necesario para la declaratoria que pretende.
Esto, debería demostrar que en efecto el área protegida ha sido abandonada por el Estado, y no se están cumpliendo los mandatos constitucionales y legales que se le imponen a las autoridades para la conservación del área protegida, no basta con realizar imputaciones de carácter omisivo, para ello debe contar con toda la información veraz que le permite obtener el amparo solicitado, situación que no se encuentra debidamente soportada, dado que solo parte de una serie de supuestos e información descontextualizada y desactualizada que no puede permitir al fallador obtener una verdad material y formal del asunto a tratar.
El apoderado de la Agencia Nacional de Minería explicó que los parques naturales están excluidos de actividades mineras, por lo que no es cierto que en el Parque Nacional Natural Las Hermosas existan labores de minería legal. Por otra parte, estimó improcedente que este parque sea declarado sujeto de derechos, pues en este evento no se prueba la contaminación o afectación del ecosistema, a diferencia de «casos como el del Río Atrato».
El director territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. El director territorial (E) del Valle del Cauca del Instituto Geográfico Agustín Codazzi precisó que según el Decreto 2372 de 2010 la delimitación y alinderación de los parques naturales le corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mientras que la función del instituto se circunscribe a elaborar el censo en los parques.
El defensor del Pueblo Regional Tolima manifestó que los actores no aportan siquiera una prueba sumaria de la vulneración de derechos fundamentales, sino que esgrimen apreciaciones generalizadas y tampoco justifican la procedencia excepcional de la acción de tutela; en ese orden, estima que la protección de los derechos colectivos se debe reclamar a través de la acción popular.
La apoderada judicial de la Alcaldía de Tuluá expone que los accionantes manifiestan «vicisitudes» y enuncian de manera retórica daños irremediables. Argumentó que para que un recurso natural sea declarado como sujeto de derechos es necesario que obren pruebas técnicas o científicas suficientes de su afectación o de un daño irreversible, pues lo contrario «conduciría a una decisión arbitraria».
Por otra parte, afirmó que el municipio ha comprado más de 30 predios que corresponden a 1.600 hectáreas de protección como parte de las acciones de protección del Parque Natural; además, que ejerce acciones preventivas y se destaca por su gestión ambiental. Informó que no existen licencias mineras ni asentamientos humanos en el área de influencia del municipio sobre el territorio en comento.
El director de Gestión del Medio Ambiente de la Alcaldía de Palmira informó que el municipio adquirió dos predios del Parque Natural y, en conjunto con Parques Naturales de Colombia, trabaja en la restauración e implementación de pagos por servicios ambientales, tal como lo incluyó en su Plan de Desarrollo. Indicó que existe solicitud minera SGO11571 de Anglo American Colombia Exploration – Minerales de Cobre y el título minero HHO-14331 de Inés y Armando Reyes Buriticá. La apoderada de la Gobernación del Tolima indicó que no ha vulnerado derechos fundamentales y que lo expuesto por los accionantes corresponde a apreciaciones o consideraciones personales.
La apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional del Tolima explicó que su función es coadyuvar a los distintos organismos en la aplicación y ejecución de proyectos técnicos en áreas de influencia directa del Parque, por ejemplo, para adquirir nueve predios para el Triángulo del Tolima o para elaborar el plan de ordenamiento de la cuenca del río Amoyá. Por otra parte, arguyó que quien tiene la facultad para ejercer acciones policivas y de control es la Unidad de Parques Nacionales Naturales de Colombia e indicó que la vulneración de derechos fundamentales que los accionantes alegan únicamente tiene sustento teórico.
La apoderada judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible argumentó que según los informes del IDEAM la deforestación en el parque está «prácticamente en cero». Expone que es un error de los tutelantes sumar las áreas deforestadas en el tiempo, porque olvidan aquellas que han sido restauradas. Indica que el Programa de Monitoreo del Parque Natural refleja que su vulnerabilidad es moderada y su conservación es la deseable, pues es superior al 90%, el 6.38% evidencia cambios naturales positivos y el 2,02% registra recuperación de coberturas invertidas.
Señala que solo el 0,77% evidencia presión por limpieza de pastos para ganadería, sin embargo, estas afectaciones están claramente identificadas y su magnitud es manejable, por lo que no representan un daño ecológico que ponga en riesgo derechos fundamentales. También expuso que el título minero HBN-111 se superpone en 5,85 hectáreas al Parque Natural, pero no hay explotación minera alguna y, en todo caso, en la exploración se determina el área de aprovechamiento que no corresponde a la totalidad del título.
Enfatizó en que las citas que hacen los accionantes del Plan de Monitoreo son descontextualizadas, que confunden las áreas amortiguadoras con los límites del Parque Natural y que, en suma, no es cierta la existencia de una depredación y contaminación sistemática de sus recursos naturales. Por último, precisó que la cartera ministerial actualmente adelanta el «proyecto para la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas a nivel nacional y regional», el cual comprende la construcción de una política pública 2020-2030 y la definición de líneas estratégicas que buscan prevenir el deterioro de la diversidad y consolidar su conservación. Estas fueron las palabras del Ministerio: De acuerdo a la información del IDEAM la deforestación del Bosque Natural en lugar de aumentar y ser sistema evidencia que prácticamente se ha llevado a cero (0).
Esta información se había puesto en conocimiento de los accionantes de tutela en la respuesta al derecho de petición presentado a Parques Nacionales Naturales al que se dio respuesta mediante comunicación No. 20206190001153 del 4 de agosto de 2020. Es un error realizar la suma de las hectáreas deforestadas en el tiempo si tener en cuenta los procesos de recuperación o restauración en el PNN Las Hermosas.
Contrario a lo expresado por los accionantes lo que evidencia es la reducción sistemática de la deforestación en el área protegida […] La correlación del programa de Monitoreo del PNN Las Hermosas, arroja entre otras los siguientes elementos: · En el 90,83% del área, que corresponde a 113.492,09 no se registraron cambios en las coberturas, lo que evidencia de manera general un estado de conservación deseable. · Se registró que el 6.38% del área, correspondiente a 7.970 cambió de una cobertura natural a otra cobertura natural, representando cambios positivos. · En el 2,02% del Parque se registraron cambios de recuperación y transición que es un cambio positivo con relación a la recuperación de coberturas intervenidas. · El 0,77 del área correspondiente a 967,27 se identificó como cambio de coberturas naturales a coberturas de presión y que se denominó como limpieza de potreros, debido a que en su mayoría se debe a esta actividad para el aprovechamiento de pastos para la ganadería, asociado a la problemática de uso y ocupación del área protegida; estos cambios se encuentran en las zonas de recuperación natural del parque.
Esta situación evidencia que las presiones en el PNN Las Hermosas, corresponden a áreas precisadas, identificadas y cuantificadas que en ningún caso constituyen un daño ecológico […] El secretario de Ambiente y Vivienda de la Alcaldía de Pradera -Valle del Cauca- expuso que el municipio forma parte del Sistema Departamental de Áreas Protegidas del Valle del Cauca, a través del cual se articulan para proteger los ecosistemas.
La alcaldesa del municipio de Rioblanco -Tolima- indicó que este no se surte con aguas provenientes directamente del Parque Natural. Coadyuvaron la acción de tutela los ciudadanos Marcela Ibeth Palacios Larrota, Lilia María Andrade Vélez, Luis Fernando Rodríguez Herrera, César Augusto Jaramillo Páez, Héctor Alirio Méndez Díaz, la representante de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos de la Universidad de Ibagué y el Comité Ambiental de Defensa de la Vida.
Luego de surtirse el trámite anterior, mediante fallo de 15 de septiembre de 2020 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué concedió el amparo. No obstante, a través de auto CSJ ATL978-2020 esta Sala declaró la nulidad de aquella actuación, pues advirtió que el juez constitucional de primer grado no integró de manera adecuada el contradictorio con (i) la Agencia Nacional de Tierras, (ii) los titulares de las concesiones de los títulos mineros HBN-111 y HHO-14331, (ii) la sociedad Anglo American Colombia Exploration, (iii) los municipios de Miranda -Cauca- y Florida, Sevilla y Ginebra -Valle del Cauca-, (iv) al departamento del Cauca, (v) a la Corporación Autónoma Regional del Cauca, (vi) al Departamento Nacional de Planeación y al representante legal del Instituto Alexander Von Humboldt.
Así, esta Corte ordenó al Tribunal que rehiciera el trámite afectado por la nulidad y notificara en debida forma a aquellas autoridades, personas naturales y jurídicas. El juez constitucional de primer grado acató la decisión y notificó a las partes en comento. Como consecuencia de esta vinculación, se recibieron las siguientes respuestas: El alcalde municipal de Miranda -Cauca- afirmó que acatará el fallo de tutela que se profiera en este trámite, «cumpliendo con los lineamientos legales que le asisten a la Administración Pública y todos aquellos que deban ser de nuestra competencia».
La secretaria de la Alcaldía de Ginebra solicitó su desvinculación del trámite constitucional, pues considera que carece de legitimidad en la causa para actuar como interviniente. El representante legal de la sociedad Anglo American Explorations S.A. manifestó que esta sociedad «no adelanta actualmente ninguna actividad minera en el área del Parque Nacional Natural Las Hermosas».
Asimismo, señaló que presentó una «propuesta de contrato de concesión para la exploración y explotación de un yacimiento clasificado técnicamente como minerales de cobre y sus concentrados» sobre un predio ajeno al Parque Nacional Natural Las Hermosas, sin embargo, no ha sido aceptada por las autoridades ambientales. El curador ad litem de Inés y Armando Reyes Buriticá, titulares presuntos del título minero HHO-14331, afirmó que no le constan los hechos en que se fundamentó el instrumento de resguardo constitucional y que se atiene a la decisión que adopte el juez de tutela.
El director del Instituto Alexander Von Humboldt manifestó que «las pretensiones de la acción de tutela rebasan las competencias del Instituto, en tanto no es una autoridad ambiental con funciones sobre la regulación, control, gestión o afectación de los recursos naturales del país». El alcalde del municipio de Sevilla -Valle del Cauca- mencionó que el Parque Nacional Natural Las Hermosas tiene en ese territorio 65,6 hectáreas, las cuales conforman el Sistema Municipal de Áreas Protegidas de conformidad con el Decreto 2372 de 2010.
Asimismo, señaló que el Concejo municipal profirió el Acuerdo 006 de 29 de junio de 2013, por medio del cual declaró al parque y a uno de sus ecosistemas vecinos como área de especial protección. Agregó que por esa razón la alcaldía adelanta en la actualidad el plan «AVANCEMOS JUNTOS 2020-2023», cuyo objeto es la evaluación y monitoreo de cuerpos de agua de Sevilla, entre estos, los humedales de altura de especial importancia ecosistémica.
Por último, refirió que la entidad se sumó a la propuesta que realizó la Gobernación del Magdalena a la UNESCO, para que se declaren los páramos de Colombia como patrimonio natural de la humanidad y reserva de la biósfera. El jefe de la oficina asesora jurídica de la Corporación Autónoma Regional del Cauca afirmó que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados y solicitó que se declare improcedente la solicitud de resguardo constitucional.
El director del Departamento Nacional de Planeación afirmó que los promotores desconocieron el principio de subsidiariedad propio de la acción de tutela, en tanto pasaron por alto que la vía idónea para decidir su reparo es la acción popular. Por último, la apoderada judicial de la Agencia Nacional de Tierras manifestó que no se demostró la vulneración de derechos superiores invocada y requirió que se niegue la protección que se solicitó. Luego de analizar las intervenciones en comento, el Tribunal de conocimiento advirtió sobre la interdependencia que existe entre la naturaleza y la vida humana e indicó que esa relación innegable exige la adopción de medidas que permitan entender los recursos naturales como sujetos de derechos y garantizar su efectiva protección, preservación y conservación. De este modo, indicó: Para la Sala en este momento histórico existe una codependencia entre la humanidad y la naturaleza, que para efectos de la sentencia se concreta en el ecosistema de páramos, porque evidentemente dependemos de los servicios ambientales que nos suministran, pero también los páramos dependen de nosotros en la medida que seamos capaces de cambiar el rumbo y hacer efectiva la protección, preservación y conservación de sus tierras utilizando el andamiaje jurídico con el que se cuenta, porque no se trata de eliminar la intervención humana sino de lograr que la interacción se realice bajo el faro de la preservación de estas valiosas formaciones geográficas, porque finalmente la especie humana habita y habitará el planeta por muchos años más y solo una relación saludable entre humanos y naturaleza permitirá la subsistencia de todo lo que hoy conocemos, para nuestro presente y las generaciones futuras […] De todo lo expuesto resulta evidente que la declaración de un páramo como sujeto de derechos se ajusta al ordenamiento constitucional porque nuestra carta política tiene como pilar de protección la biodiversidad, así mismo la ley y la jurisprudencia (ley 1930 de 2018 y C-369-2019) han reconocido de manera expresa la vitalidad y necesidad de la conservación de los páramos para la vida digna de los colombianos. Esta declaración se puede hacer en el escenario de la acción de tutela porque están en juego los derechos fundamentales colectivos al agua y al medio ambiente, que dada su fundamentalidad pueden ser objeto de cautela en este trámite como se estudió preliminarmente.
A continuación, estudió el material probatorio que se aportó al expediente y concluyó que: «Con lo referenciado hasta el momento la Sala advierte el panorama esperanzador del Complejo de Paramos Las Hermosas porque se encuentra protegido en un porcentaje del 100% a través de diferentes figuras». Por otra parte, indicó que no existe actualmente en el Parque Nacional Natural Las Hermosas ninguna intervención ni extracción de carácter minero «ni se conoce que se esté realizando esta actividad».
Por ese motivo, concluyó que «el Parque Natural Nacional Las Hermosas se encuentra en buen estado de conservación». En la misma dirección, indicó que «la situación fáctica del Parque Nacional Natural Las Hermosas difiere de la presentada en la Amazonía, en el Río Atrato, incluso la del Parque de los Nevados», pues en estos últimos ecosistemas sí se han presentado situaciones que vulneran el medio ambiente sano. No obstante lo anterior, indicó que el juez de tutela «no solo debe operar cuando la degradación de la naturaleza sea alarmante», dado que «el faro de las decisiones judiciales debe ser la protección integral de la biodiversidad y el medio ambiente sano».
Conforme lo anterior, adoptó las siguientes decisiones: 1. Declaró que el Complejo de Páramos Las Hermosas es sujeto especial de derechos y tuteló sus garantías a la vida, salud y ambiente sano. 2. Ordenó al presidente de la república ejercer la tutoría y representación legal de los derechos del Complejo de Páramos Las Hermosas, para que, a través de la entidad que designe, y con representantes de las autoridades accionadas nacionales, departamentales, municipales y las entidades vinculadas, elaboren un Plan Conjunto de Recuperación, Manejo, Mantenimiento y Conservación del Parque Natural Las Hermosas que incluya tiempos, responsabilidades de implementación y compromisos a corto, mediano y largo plazo, con la finalidad de llegar al 100% de conservación y 0% de degradación. 3.
Otorgó un plazo de 15 días al presidente de la república y a las accionadas y vinculadas para designar a sus representantes y luego un lapso de 5 meses para integrar un comité que presida Parques Nacionales Naturales de Colombia, con el fin de preparar y presentar el Plan Conjunto de Recuperación, Manejo, Mantenimiento y Conservación del Parque Natural Las Hermosas. 4.
Ordenó a los departamentos y municipios accionados que incluyan en los planes de desarrollo e inversiones las partidas presupuestales para financiar el Plan Conjunto de Recuperación, Manejo, Mantenimiento y Conservación del Parque Natural Las Hermosas, que incluya recursos del Fondo Nacional de Regalías, presupuesto de las Corporaciones Autónomas Regionales y aportes que deseen hacer personas naturales o jurídicas defensoras del medio ambiente. 5.
Ordenó al Gobierno Nacional efectuar las modificaciones necesarias al Pan Nacional de Desarrollo y de Inversiones. 6. Ordenó la conformación de un grupo de seguimiento integrado por representantes de la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, quienes deben rendir informes trimestrales e informar sobre su incumplimiento, con el fin de iniciar los incidentes de desacato que correspondan. 7.
Ordenó a la Procuraduría General de la Nación que en el término de 3 meses convoque un panel de expertos para que haga acompañamiento al Comité y asesore la labor de seguimiento y ejecución. 8. Declaró que su decisión tiene efectos inter comunis, cobija a los coadyuvantes y a las personas que se surten del agua y del aire provenientes del Complejo de Páramos Las Hermosas. 9.
Desvinculó al municipio de Planadas, a la Agencia Nacional de Tierras y a la sociedad American Explorations S.A. Uno de los magistrados integrantes de la Sala salvó su voto, pues consideró que no se demostró la vulneración de garantías superiores que los accionantes invocaron. Asimismo, señaló que no existe un argumento sólido para restar eficacia a la acción popular y a la acción de cumplimiento e indicó que la acción de tutela se distorsiona cuando se emplea para resolver un problema como el planteado por los actores.
III. IMPUGNACIÓN Inconformes con la determinación anterior, la impugnaron los representantes legales de la Presidencia de la República, la Agencia Nacional de Minería, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Instituto Alexander Von Humboldt, el Departamento Nacional de Planeación, la Gobernación del Tolima y la Corporación Autónoma Regional de este último departamento, con fundamento en los mismos planteamientos iniciales.
Por su parte, la directora de la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales de Colombia señaló que el Tribunal se equivocó, dado que en el presente asunto no se cumplen los requisitos que la Corte Constitucional ha establecido para que la protección de derechos colectivos se realice a través de la acción de tutela. El apoderado judicial del Ministerio de Minas y Energía adujo que en este caso se quebrantó el principio de subsidiariedad propio del instrumento de amparo de derechos superiores, dado que la vía idónea para que se definan las pretensiones de los tutelantes es la acción popular.
Por último, el representante legal del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible señaló que «no existe una razón válida que haga procedente la acción de amparo para sustituir al Gobierno Nacional en las competencias asignadas por la Constitución Política». IV. CONSIDERACIONES La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 86 la acción de tutela como un instrumento sumario y expedito para que las personas logren la protección de derechos fundamentales, cuando las autoridades públicas o los particulares vulneran tales garantías.
Del texto del precepto en comento se extrae que, en principio, los titulares de la acción en referencia son las personas, no obstante, el avance del constitucionalismo hacia un entendimiento ecocéntrico y pro homine del ordenamiento jurídico permite entender que la naturaleza también es sujeto de derechos, en tanto entidad viviente compuesta por múltiples formas de vida y estrechamente ligada a la supervivencia de la especie humana.
Por esa razón, cuando existe duda razonable o se evidencia que las autoridades públicas o los particulares han amenazado o agredido los ecosistemas que conforman una unidad interdependiente con el hombre y sus derechos fundamentales, el juez de tutela debe actuar de manera preferente aun cuando no se hayan agotado mecanismos como la acción popular o de cumplimiento.
Asimismo, debe aplicar el principio de precaución en materia ambiental y adoptar de manera preferente medidas inmediatas e idóneas para lograr la protección, conservación y mantenimiento de aquellos. Esto conlleva Estas reflexiones las realizó la Corte Constitucional en la sentencia T-622-2016, por medio de la cual le atribuyó derechos susceptibles de protección al Río Atrato, al advertir que la minería ilegal, la tala indiscriminada y el vertimiento de metales pesados en el afluente afectaba sus derechos y ponía en peligro la salud, la vida y la seguridad alimentaria, no solo de las comunidades que habitan la ribera del río sino de todo el país y de las «generaciones futuras».
Así lo explicó la Corte: En efecto, teniendo en cuenta que el medio ambiente y su biodiversidad hacen parte del entorno vital del hombre y que resulta indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, nuestra Carta Política, de manera acertada ha reconocido la importancia de dicho bien y, en consecuencia, se ha ocupado -desde temprana jurisprudencia- de fijar los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones del Estado y la sociedad con la naturaleza, partiendo de mandatos específicos de conservación y protección del ambiente [77].
Dichos presupuestos y mandatos conforman lo que la Corte ha llamado la Constitución Ecológica, definición que, por demás, está muy lejos de ser una simple declaración retórica en la medida en que comprende un preciso contenido normativo integrado por principios, derechos fundamentales y obligaciones a cargo del Estado. 5.5. En este sentido, ha advertido esta Corporación que la defensa del medio ambiente sano constituye un objetivo fundamental dentro de la actual estructura del ESD colombiano. Representa simultáneamente un bien jurídico constitucional que reviste una triple dimensión, toda vez que es un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al Estado proteger las riquezas naturales de la nación (artículos 1º, 2º, 8º y 366 superiores); es un derecho constitucional fundamental y colectivo exigible por todas las personas a través de diversas acciones judiciales (artículos 86 y 88) [78]; y es una obligación en cabeza de las autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de protección (artículos 8º, 79, 95 y 333).
Además, la Constitución contempla el “saneamiento ambiental” como servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (artículos 49 y 366) [79]. De este modo, la Constitución y la jurisprudencia constitucional, en armonía con los instrumentos internacionales, se han decantado en favor de la defensa del medio ambiente y de la biodiversidad, en beneficio de las generaciones presentes y futuras, consagrando una serie de principios y medidas dirigidos a la protección y preservación de tales bienes jurídicos, objetivos que deben lograrse no solo mediante acciones concretas del Estado, sino con la participación de los individuos, la sociedad y los demás sectores sociales y económicos del país. En ese sentido, reconoce la Carta, por una parte, la protección del medio ambiente como un derecho constitucional, ligado íntimamente con la vida, la salud y la integridad física, espiritual y cultural; y por la otra, como un deber, por cuanto exige de las autoridades y de los particulares acciones dirigidas a su protección y garantía. 5.6.
Ahora bien, las múltiples disposiciones normativas que existen y el enfoque pluralista que promueve la propia Carta Política, hacen que la relación entre la Constitución y el medio ambiente sea dinámica y en permanente evolución. En este sentido, es posible establecer al menos tres aproximaciones teóricas que explican el interés superior de la naturaleza en el ordenamiento jurídico colombiano y la protección especial que se le otorga: (i) en primer lugar, se parte de una visión antropocéntrica [80] que concibe al ser humano presente como única razón de ser del sistema legal y a los recursos naturales como simples objetos al servicio del primero, (ii) un segundo punto de vista biocéntrico [81] reivindica concepciones más globales y solidarias de la responsabilidad humana, que abogan -en igual medida- por los deberes del hombre con la naturaleza y las generaciones venideras;
(iii) finalmente, se han formulado posturas ecocéntricas [82] que conciben a la naturaleza como un auténtico sujeto de derechos y que respaldan cosmovisiones plurales y alternativas a los planteamientos recientemente expuestos [83]. 5.7. De acuerdo a las anteriores interpretaciones, se tiene que respecto del enfoque antropocéntrico, al ser el más extendido en occidente [84], responde a una antigua tradición filosófica y económica -que va desde los teóricos naturalistas como Smith y Ricardo hasta los pragmáticos neoliberales como Stiegler y Friedman- que ha concebido al hombre como el único ser racional, digno y completo del planeta.
Desde este punto de vista, lo único que importa es la supervivencia del ser humano y solo en esta medida debe protegerse el medio ambiente, aún cuando admite la posibilidad de la explotación controlada de recursos naturales para promover el desarrollo estatal. Este enfoque en particular, al igual que los anteriores, encuentra pleno fundamento en la Constitución Política de 1991, en particular, en la fórmula del ESD (artículo 1º superior) en tanto define a Colombia como una República democrática, participativa y pluralista, y, por supuesto, en el mandato constitucional de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la nación (artículos 7º y 8º).
Respecto de este último enfoque la Corte ha señalado en la reciente sentencia C-449 de 2015 que la perspectiva ecocéntrica puede constatarse en algunas decisiones de esta Corporación; por ejemplo, la sentencia C-595 de 2010 anota que la Constitución muestra igualmente la relevancia que toma el medio ambiente como bien a proteger por sí mismo y su relación estrecha con los seres que habitan la tierra.
En igual sentido, la sentencia C-632 de 2011 expuso que: “en la actualidad, la naturaleza no se concibe únicamente como el ambiente y entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con derechos propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados. En este sentido, la compensación ecosistémica comporta un tipo de restitución aplicada exclusivamente a la naturaleza’.
Postura que principalmente ha encontrado justificación en los saberes ancestrales en orden al principio de diversidad étnica y cultural de la Nación (art. 7º Superior)” [87]. (Subrayado y negrilla fuera de texto original) En el mismo sentido, la sentencia T-080 de 2015, indicó que en esta línea, “ la jurisprudencia constitucional ha atendido los saberes ancestrales y las corrientes alternas de pensamiento, llegando a sostener que ‘la naturaleza no se concibe únicamente como el ambiente y entorno de los seres humanos, sino también como un sujeto con derechos propios, que, como tal, deben ser protegidos y garantizados ’ [88]. 5.10.
En este orden de ideas, el desafío más grande que tiene el constitucionalismo contemporáneo en materia ambiental, consiste en lograr la salvaguarda y protección efectiva de la naturaleza, las culturas y formas de vida asociadas a ella y la biodiversidad [89], no por la simple utilidad material, genética o productiva que estos puedan representar para el ser humano, sino porque al tratarse de una entidad viviente compuesta por otras múltiples formas de vida y representaciones culturales, son sujetos de derechos individualizables, lo que los convierte en un nuevo imperativo de protección integral y respeto por parte de los Estados y las sociedades.
En síntesis, solo a partir de una actitud de profundo respeto y humildad con la naturaleza, sus integrantes y su cultura es posible entrar a relacionarse con ellos en términos justos y equitativos, dejando de lado todo concepto que se limite a lo simplemente utilitario, económico o eficientista [90]. Dicho en otras palabras: la naturaleza y el medio ambiente son un elemento transversal al ordenamiento constitucional colombiano. Su importancia recae por supuesto en atención a los seres humanos que la habitan y la necesidad de contar con un ambiente sano para llevar una vida digna y en condiciones de bienestar, pero también en relación a los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, entendidas como existencias merecedoras de protección en sí mismas.
Se trata de ser conscientes de la interdependencia que nos conecta a todos los seres vivos de la tierra; esto es, reconocernos como partes integrantes del ecosistema global -biósfera-, antes que a partir de categorías normativas de dominación, simple explotación o utilidad. Postura que cobra especial relevancia en el constitucionalismo colombiano, teniendo en cuenta el principio de pluralismo cultural y étnico que lo soporta, al igual que los saberes, usos y costumbres ancestrales legados por los pueblos indígenas y tribales [91].
Es así como en el siguiente acápite precisamente se explorará una visión alternativa de los derechos colectivos de las comunidades étnicas en relación con su entorno natural y cultural, que se ha denominado, derechos bioculturales (énfasis original). Ahora, es oportuno señalar que esta Sala acogió esta visión en la sentencia CSJ STL10716-2020, en la cual analizó el caso del Parque Nacional Natural Los Nevados.
En esa ocasión, apoyada en el informe contundente que presentó la Unidad Administrativa Especial de Parques Naturales, concluyó que el ecosistema en referencia estaba afectado por la ganadería en páramos y humedales altoandinos, por incendios de cobertura vegetal, turismo no regulado, introducción de especies ajenas al equilibrio del ecosistema, expansión de la frontera agropecuaria, fragmentación de los bosques, alteración del hábitat de las especies y pérdida del área glaciar, entre otros.
Por tanto, adoptó medidas para protegerlo en tanto entidad autónoma titular de esas garantías de orden constitucional y conexa estrechamente con los derechos fundamentales de los entonces accionantes. En esa ocasión, la Sala señaló: De ahí que el Estado como guardián de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las áreas de especial importancia, es el llamado a cumplir su deber de salvaguardar y proteger tal tejido biodiverso, no por la utilidad material, genética o productiva que aquel pueda representar para el ser humano, sino porque al tratarse de una entidad viviente compuesta por otras formas de vida, lo convierte en un sujeto de derechos individualizables, tal como lo plantea el enfoque ecocéntrico, teoría que, en esta oportunidad, acoge la Sala en el sentido de reconocer al Parque Nacional Natural Los Nevados como sujeto de derechos, cuya representación legal, valga precisar, estará a cargo del Presidente de la República como Jefe de Estado (CC T-622 de 2016), quien podrá ejercerla a través de la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia o la entidad que haga sus veces.
Tal entendimiento resulta consecuente con los múltiples compromisos que sobre la materia ha adquirido el Estado colombiano, si se tiene en cuenta que la protección y conservación de la biodiversidad conlleva necesariamente a la preservación y protección de los modos de vida y culturas que con ella interactúan, situación que no es compromiso exclusivo en el territorio nacional, sino de la humanidad.
Recuérdese que Colombia es considerado […]el quinto entre los diecisiete países más “megabiodiversos” del mundo, y que cuenta con bosques naturales y páramos en cerca del 53% de su territorio -que aportan agua al 70% de la población nacional- en los que habitan más de 54.871 especies animales y vegetales, existen 341 tipos de ecosistemas diferentes y 32 biomas terrestres, y que además entraña importantes culturas ancestrales, la protección y preservación de la diversidad cultural se convierte en un supuesto esencial para la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica y viceversa […][footnoteRef:1]. [1: CC T-622 de 2016] De ahí que sea determinante la salvaguarda del Parque Nacional Natural Los Nevados, ecosistema que, se itera, cuenta con un porcentaje significativo de flora, fauna y recursos ambientales del país. Pues bien, en el presente asunto, los ciudadanos Juan Felipe Rodríguez Vargas y Daniel Rubio Jiménez nuevamente ponen en el centro del debate un tema como los que se analizaron, pues afirman que las autoridades convocadas han vulnerado su derecho colectivo al medio ambiente sano, en tanto han propiciado la deforestación, erosión y fragmentación de miles de hectáreas del Parque Nacional Natural Las Hermosas, como consecuencia de actividades antrópicas nocivas, tales como «la expansión de la frontera agrícola, la ganadería extensiva, la casa indiscriminada, la minería, los asentamientos poblacionales humanos», entre otras.
Por otra parte, aducen que la transgresión en referencia vulnera sus derechos fundamentales y los de los niños, jóvenes, madres gestantes, adultos mayores y «generaciones futuras» de los departamentos del Tolima y del Valle del Cauca. Conforme lo anterior, requieren que se proteja tal derecho colectivo, así como sus garantías fundamentales y los de estos ciudadanos. Al respecto, es oportuno señalar que mediante Resolución 158 de 1977, el entonces Ministerio de Agricultura reconoció la importancia del Parque Nacional Natural Las Hermosas para el tejido biodiverso del país y lo declaró como área de especial protección, pues posee ecosistemas de bosques andinos, humedales, páramos y especies de flora y fauna icónicas.
Por otra parte, los elementos de convicción que se aportaron al trámite de la tutela, se extrae que las autoridades convocadas han actuado en consonancia con la importancia de este ecosistema, pues los informes que se aportaron al trámite sumario evidencian que (i) el territorio del parque está alinderado e identificado debidamente, (ii) la deforestación del territorio es «prácticamente cero», (iii) los cambios naturales son positivos, (iv) hace diez años no hay incendios forestales y (v) las zonas que no están en estado de conservación óptimo son inferiores al 3% y actualmente están en proceso de saneamiento y sensibilización. De hecho, a juicio de la Sala, la intervención que el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Rural presentó con apoyo en el último informe del IDEAM es concluyente, en tanto hizo alusión a cifras que permiten entrever que el estado de conservación del parque se acerca al cien por ciento (100%) y que las áreas más sensibles en la actualidad son objeto de priorización y de medidas que han permitido una mejora gradual.
En consonancia con la manifestación del ministerio, la representante legal de la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales de Colombia informó que el Parque Nacional Natural Las Hermosas no está afectado por proyectos mineros, por deforestación o por actividades ganaderas que lo pongan en peligro, disminuyan su biodiversidad o que afecten de manera negativa su ecosistema.
Nótese que este planteamiento difiere de aquel que presentó la misma entidad en el caso del Parque Nacional Natural Los Nevados, pues en aquella oportunidad admitió y presentó cifras igualmente confiables, pero que revelaron la existencia de peligros que implicaron la adopción inmediata protección inmediata de aquel parque. Ahora, no puede perderse de vista que el Tribunal que obró como juez constitucional de primera instancia arribó a la misma conclusión, pues corroboró la inexistencia de amenazas, daños o perjuicios irremediables sobre las garantías que se invocaron, descartó la práctica de proyectos mineros en ese territorio y estimó que existe un «panorama esperanzador del Complejo de Paramos Las Hermosas porque se encuentra protegido en un porcentaje del 100% a través de diferentes figuras».
De este modo, la Sala comparte las consideraciones que el Tribunal realizó respecto a la importancia de asumir la naturaleza como sujeto de derechos, dada su relación intrínseca con el agua, el aire y la biodiversidad como elementos fundamentales para garantizar la supervivencia humana y hacer efectivas las demás prerrogativas constitucionales.
No obstante, considera que el caso del Parque Nacional Natural Las Hermosas no es asimilable al del Río Atrato o al del Parque Nacional Natural Los Nevados, pues, según se explicó, en este evento particular las autoridades han actuado de manera satisfactoria y no se constata con certeza la existencia de amenazas o daños que puedan afectar el tejido biodiverso del parque o que pongan en peligro los derechos fundamentales invocados.
Por otra parte, tampoco existe duda razonable en este caso particular sobre la existencia de peligros eventuales, indicios o amenazas que impliquen la aplicación del principio de precaución ambiental, pues este opera cuando exista una «duda razonable de que un acto determinado pueda causar un daño a la naturaleza y una valoración científica del daño», tal y como lo explicó la Corte Constitucional en sentencia T-614-2019, entre otras, al indicar que: Es tal la gravedad de los daños que se han causado al planeta, que el principio de precaución se ha erigido en un instrumento vital para evitar que se causen perjuicios irreversibles al ambiente o a la salud humana que, en la actualidad, son imposibles de prever bajo un esquema de certeza científica, propio de una lógica basada en la teoría del daño cierto y plenamente verificable[300].
De esta forma, si existe un caso en el cual se observan circunstancias de riesgo para el ambiente y/o la salud humana, pero no hay certeza absoluta sobre su incidencia en posibles resultados nocivos, es obligación de las autoridades estatales adoptar medidas suficientes que prevengan su ocurrencia, antes de que sea demasiado tarde para ello.
Tal directriz de actuación se relaciona intrínsecamente con el principio o criterio superior de in dubio pro ambiente o pro natura, “consistente en que ante una tensión entre principios y derechos en conflicto la autoridad debe propender por la interpretación que resulte más acorde con la garantía y disfrute de un ambiente sano, respecto de aquella que lo suspenda, limite o restrinja”[301]. 6.3.
Por otra parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[302] ha previsto ciertas condiciones de aplicabilidad del principio de precaución: (i) la existencia de un peligro de daño; (ii) la representación de un perjuicio grave e irreversible; y (iii) la valoración científica del riesgo, así no llegue a niveles de certeza absoluta; (iv) la finalidad proteccionista de la decisión, encaminada a impedir la degradación del medio ambiente; y, (v) la motivación de la sentencia o acto administrativo que aplique el principio.
De este modo, a esta Corporación como juez de tutela le asiste el deber de fallar con los elementos de prueba que se aportaron al trámite constitucional, de conformidad con los cuales no se evidencia necesaria ninguna medida configuran los presupuestos para conceder el amparo. Por consiguiente, en consonancia con la prueba que se aportó, se revocará la decisión del juez constitucional de primer grado y se negará la tutela, aunque se advierte que, de haberse constatado una afectación real del ecosistema, la decisión sería distinta.
Ahora, la Sala no puede perder de vista que la obligación de las autoridades ambientales y de los demás intervinientes en la acción de amparo constitucional es continuar con la expedición y ejecución de políticas públicas que permitan la protección integral del Parque Nacional Natural Las Hermosas –Gloria Valencia de Castaño-, deber que no es de medio sino de resultado, pues es imperativo no solo conservar el estado positivo de cosas en aquel ecosistema sino evitar que se presenten acciones humanas que amenacen o deterioren el parque.
Además, garantizar las condiciones para que continúe desplegando su potencial biodiverso de manera estable e indefinida. Conforme lo anterior y aun cuando en el estado actual de cosas no se evidencia la necesidad de adoptar órdenes perentorias susceptibles de ejecución a través de instrumentos legales coercitivos, sí se exhortará al Presidente de la República a que desarrolle el plan especial de protección del Parque Nacional Natural Las Hermosas, según lo prevé el artículo 5.° de la Ley 1536 de 2012,que establece lo siguiente: ARTÍCULO 5o.
Denomínese al Parque Nacional Natural las Hermosas “Parque Nacional Natural Las Hermosas - Gloria Valencia de Castaño”.
PARÁGRAFO. Dentro del año siguiente a la expedición de la presente ley, el Gobierno Nacional diseñará un programa especial de protección para el Parque Nacional Natural Las Hermosas - Gloria Valencia de Castaño. Para la elaboración de este plan, el Gobierno Nacional puede contar con la colaboración armónica y mancomunada de las autoridades ambientales que estime pertinentes, así como de las autoridades territoriales que tienen injerencia en el ecosistema en comento.
Asimismo, se conminará a las demás autoridades que comparecieron a este trámite a que continúen con las políticas públicas que han adelantado en el marco de sus competencias para proteger el ecosistema en referencia, entre tanto se expide el plan en cita. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, RESUELVE:
PRIMERO. Revocar el fallo impugnado. En su lugar, negar el resguardo constitucional invocado.
SEGUNDO. Exhortar al Presidente de la República a que expida a la brevedad el plan especial de protección del Parque Nacional Natural Las Hermosas, conforme lo prevé el artículo 5.° de la Ley 1536 de 2012. Para la elaboración de este plan, el Gobierno Nacional puede contar con la colaboración armónica y mancomunada de las autoridades ambientales que estime pertinentes, así como de las autoridades territoriales que tienen injerencia en el ecosistema en comento.
TERCERO: Conminar a las demás autoridades que comparecieron a este trámite a que continúen con las políticas públicas que han adelantado en el marco de sus competencias para proteger el ecosistema en referencia, entre tanto se expide el plan en cita.
CUARTO: Comunicar esta decisión a los interesados y a los intervinientes, en la forma prevista en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Notifíquese, publíquese y cúmplase. Radicado n.° 90433 SCLAJPT-11 V.00 5 SCLAJPT-11 V.00 ACLARACIÓN DE VOTO Radicación No. 90433 IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ Magistrado Ponente Con mi acostumbrado respeto, y de conformidad con lo expresado al momento de debatir en Sala el presente asunto, me permito manifestar que si bien estoy de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría, en el trámite de la acción de tutela de la referencia, en la que se resolvió la impugnación impetrada en contra de la sentencia emitida por el a quo, fallo en el que, esta Sala negó el resguardo constitucional invocado, discrepo de la disposición impuesta al Presidente de la República, consistente en expedir «a la brevedad», el «plan especial de protección del Parque Nacional Natural Las Hermosas», así como de las reflexiones anotadas en su parte considerativa, relativas a tener como punto de partida, la postura adoptada por la Sala en proveído CSJ STL10716-2020, en el que, la Corte analizó el caso del Parque Nacional Natural Los Nevados, sentencia respecto de la cual, presenté las razones de mi disentimiento.
( SCLA J PT - 12 V.00 ) Por lo tanto, aclaro mi voto, toda vez que, si bien comparto el análisis esbozado en el fallo, mismo que dio lugar a establecer que en este asunto, no se logró acreditar la existencia de amenazas o daños que «puedan afectar el tejido biodiverso del parque», y sin desconocer la necesidad de creación de un marco efectivo para la protección de los recursos naturales y la procura del equilibrio ecológico, en mi sentir, la temática puesta a consideración de la Sala, es un asunto que de manera alguna puede ser objeto de pronunciamiento por parte del juez de tutela, pues evidentemente, el propósito de esta acción constitucional, está fijado en la protección del derecho al medio ambiente, esto es, un derecho colectivo, aspecto que resulta preponderante si se tiene en cuenta que, el legislador previó un medio procesal especial, adecuado precisamente, para « asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular»1, y que no es otro, que la acción popular, estatuida en el artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada en la Ley 472 de 1998.
En ese orden, no desconozco que en la providencia se haga referencia al precedente desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia T – 622 de 2016, proveído en el que, se reconoció al Río Atrato, su cuenca y afluentes «como una entidad sujeto de derechos a la protección, conservación, mantenimiento y restauración a cargo del Estado», pronunciamiento bajo el cual, se sustentó la procedencia del resguardo en este asunto, criterio del que discrepo, en tanto que, a mi juicio, Radicación n.° 90433 1 Corte Constitucional.
Sentencia C - 622 de 2007. Mag. Ponente. Rodrigo Escobar Gil. SCLAJPT-12 V.00 2 esta tesis abre cabida a una multiplicidad de interpretaciones en un indeterminado número de casos posibles, que en su aplicación, lo que genera es la desnaturalización del carácter excepcional y subsidiario del que reviste la acción de tutela, pues muy a pesar de que en el fallo se niegue el resguardo, y se advierta que «de haberse constatado una afectación real del ecosistema, la decisión sería distinta», es evidente que, se itera, la problemática no es otra que analizar la vulneración de un derecho colectivo, y en mi sentir, es inadecuado, que en las argumentaciones de la sentencia, se dé cabida a interpretar que de haberse encontrado afectaciones al parque, debería proceder el amparo, lo que no tendría otro sustento, sino el de proteger los derechos fundamentales del grupo poblacional que relacionaron los accionantes, al residir estas personas en un lugar determinado, circunstancia que por sí sola no los habilita a acudir a este trámite preferencial, siendo que, el espíritu de la petición es la búsqueda de un derecho que no reviste el carácter de fundamental, y entender lo contrario, implicaría que cualquier ciudadano pueda direccionar una acción de tutela, en el marco de una situación que atañe a la colectividad, con el simple fundamento de existir conexidad entre un derecho colectivo y uno fundamental, por el hecho de desenvolverse en un entorno o lugar específico, escenario que, insisto, generaría un estado de caos, en el que, prácticamente se habilita a que un asociado, por la razón que considere, pueda acudir al recurso de amparo, y el juez esté obligado a conocer de fondo del caso, sin tenerse en cuenta que, el legislador dejó en claro que la tutela es procedente cuando no existan otros medios de defensa o recursos judiciales, requisito de procedibilidad que evidentemente no se cumple en este resguardo.
Ahora, si bien la Sala establece que, «cuando existe duda razonable o se evidencia que las autoridades públicas o los particulares han amenazado o agredido los ecosistemas que conforman una unidad independiente con el hombre y sus derechos fundamentales, el juez de tutela debe acudir de manera preferente aun cuando no se haya agotado mecanismos como la acción popular (…)», lo cierto es que, este constituye un punto respecto del cual, claramente también debo manifestar mi disentimiento, pues en el fallo nada se dijo referente a las medidas cautelares previstas por el legislador dentro del marco de las acciones populares, instrumento procesal que se encuentra regulado en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, y mediante el cual, es posible materializar la prevención de un daño inminente; hacer cesar el que se hubiere causado, y; ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado, disposición normativa que aplica perfectamente a las particularidades del caso, en el que, se busca la protección de un Parque Nacional, dada la presunta injerencia de los Entes gubernamentales accionados en la deforestación, erosión y fragmentación de «miles de hectáreas del Parque».
Así mismo, considero que no es propio del juez de tutela, emitir una serie de exhortos a las entidades gubernamentales, de tal magnitud como las dispuestas en esta sentencia, pues estas constituyen una serie de medidas que evidentemente le atañen específicamente al Gobierno Central; de manera que, desde mi perspectiva, no es adecuado que en sede de tutela, los jueces, profieran exhortos que implícitamente devienen en un acto de coadministración, rol que no es precisamente el que debe asumir el juez constitucional, pues para ello está diseñado un engranaje que se encuentra en cabeza del Ejecutivo, el que, conforme se anotó en el aparte anterior, de evidenciarse su ineficacia, no es la tutela el mecanismo idóneo para enmendar tal falencia institucional.
En efecto, con este tipo de decisiones, se patrocina en forma flagrante una ostensible desnaturalización de la acción de amparo prevista en nuestro ordenamiento jurídico, en tanto que, con disposiciones como las que se hicieron en este proveído, se incurre en una indebida interferencia de funciones por parte de la judicatura en los otros órganos de poder del Estado, que tiene dentro del marco de sus competencias, la conservación y protección de los recursos naturales, el equilibrio ecológico y el medio ambiente.
Esa invasión flagrante de competencias, y que atañe en el caso particular y concreto a la protección de los parques naturales y en general al ecosistema, está asignada por la Constitución y la ley a órganos especializados en la materia, sin que sea dable que a través de la acción de tutela, y en un trámite breve y sumario, con escasos elementos de juicio por la premura del tiempo que exige esta acción, los Jueces de la República terminen rigiendo los destinos del Estado en diferentes materias, a través de la acción de tutela, al punto de impartir exhortos al propio Presidente de la República, sobre la forma como debe conducir los destinos del Estado, pues de admitirse tal situación, se llegaría al extremo de lo que se ha dado llamar «el gobierno de los jueces», quienes terminarían colegislando y coadministrando, ante el abuso excesivo de sus competencias, sin el más mínimo respeto por el acatamiento a la separación de los poderes públicos, propia y garantista de una democracia y de un Estado Social de Derecho como el nuestro.
En ese orden, si bien coincido con que no hay lugar a declarar afectación alguna en este caso, no se puede desconocer, que el juez de tutela no es el llamado a emitir órdenes o exhortos al Gobierno Central, en aquellas temáticas como la puesta a consideración de la Sala, pues, conforme se anotó, para ello existen otros mecanismos que son ajenos a este trámite por excelencia excepcional.
En los anteriores términos dejo consignada mi precisión Fecha ut supra. GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado