República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 65653 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL5052-2016 Radicación no 65653 Acta no 12 Bogotá D.C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, contra la providencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA el 4 de febrero de 2016, dentro de la acción de tutela promovida por la recurrente contra el JUZGADO SEXTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA.
I.
ANTECEDENTES La peticionaria presentó acción de tutela en contra de la autoridad judicial accionada, al considerar que esta le vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el «principio de Sostenibilidad Financiera del Sistema Pensional». Para el efecto manifestó, y en lo que interesa al trámite tutelar, que el señor Blas Antonio Saltarín Jiménez laboró al servicio del Instituto de Seguros Sociales del 26 de abril de 1971 al 31 de enero de 1972 y del 20 de noviembre de ese mismo año al 12 de junio de 1979; en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes del 6 de noviembre de 1981 al 31 de diciembre de 1993; y en el Invias desde el 1º de enero al 30 de junio de 1994, cuando fue retirado por supresión del cargo.
Expuso que la Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución N° 007051 del 25 de octubre de 2005, y al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo No. 0079 de 5 de enero de 2005, reconoció al señor Saltarín Jiménez una pensión de vejez a partir del 30 de diciembre de 2003 y en cuantía de $401.597. Expresó que el pensionado inició un proceso ordinario laboral, asunto del cual conoció el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla, quien dictó sentencia el 30 de abril de 2010 en la que condenó al INVIAS al reconocimiento y pago de la pensión sanción, efectiva a partir del 30 de diciembre de 2003 y en cuantía de $224.254.
Soportó su decisión en que al interior del proceso no se demostró la afiliación del trabajador al sistema de pensiones, como tampoco que en la actualidad se encuentre disfrutando de una pensión de jubilación; decisión a la cual dicha entidad dio cumplimiento. Adujo que con posterioridad, y mediante oficio No. OAJ 35070 del 4 de julio, el Invias le comunicó al pensionado «la prohibición legal y constitucional de recibir más de una pensión con cargo a recursos de naturaleza pública, por lo cual se le solicitó el consentimiento para revocar una de las dos pensiones que fueron reconocidas a su favor, teniendo en cuenta la INCOMPATIBILIDAD de dicha prestaciones».
Ante la falta de respuesta, la UGPP mediante auto ADP No. 001543 de 24 de febrero de 2015 le informó que «iniciará las acciones judiciales a que haya lugar para tal fin». Agregó que tanto las obligaciones a cago del INVIAS como de CAJANAL le fueron trasladadas, asumiendo la defensa judicial de la primera a partir del 29 de diciembre de 2014 conforme se estableció en el Decreto 2350 de 2014.
Así mismo que si bien no se agotaron la totalidad de los medios de defensa judicial, tal situación no es imputable a la Unidad, por cuanto para dicha fecha ya había concluido el proceso ordinario y estaba precluído el término para interponer los recursos extraordinarios; y que el requisito de inmediatez se encuentra superado, por cuanto la acción, en atención a la necesidad de estudio de la totalidad de expedientes de afiliados y pensionados, se inicia en un término prudencial, ello sin dejar de lado que el perjuicio se mantiene en el tiempo.
Concluye que la presente acción constitucional tiene la finalidad de preservar el erario, el que está siendo transgredido con la decisión adoptada por la autoridad accionada que se torna irregular al ordenar el pago de una prestación de forma vitalicia, cuando pese a que por el tiempo laborado que sirvió de fundamento para el reconocimiento de la pensión sanción, ya se había otorgado una prestación de vejez, a más que tampoco cumplió con los requisitos consagrados en el artículo 133 de la Ley 100 de 1993.
Por lo anterior, solicitó la tutela de sus derechos fundamentales invocados y, como consecuencia de ello, se deje sin efecto la sentencia proferida el 30 de abril de 2010 por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla, ordenando en su lugar que se dicte una providencia ajustada a derecho, en la que se nieguen las pretensiones de la demanda.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, el 25 de enero de 2016, avocó el conocimiento y ordenó notificar al accionado para que ejerciera su derecho de defensa. Con fallo del 4 de febrero de 2016, denegó la protección procurada al considerar que el accionante no hizo uso de los medios de defensa que consagra el ordenamiento legal para cuestionar la determinación que estima conculca sus derechos fundamentales, sin que tampoco se advirtiera la existencia de un perjuicio irremediable.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la peticionaria la impugnó. Para tal fin adujo que el juez constitucional desconoció que la UGPP se encontraba imposibilitada para interponer el recurso de apelación contra la sentencia que impuso el pago de la pensión sanción, por cuanto solo hasta el 29 de diciembre de 2014 asumió las obligaciones que estaban a cargo del INVIAS.
Agregó que tampoco resulta procedente que se acuda a la jurisdicción ordinaria laboral a efectos de cuestionar el reconocimiento de la pensión sanción, ello en atención a que lo definido por el juzgado accionado hizo tránsito a cosa juzgada. Argumentó a su vez que estaba acreditado al interior del plenario el perjuicio ocasionado con la decisión cuestionada.
Finalmente remarcó que el señor Blas Antonio Saltarín Jiménez no cumplió con las exigencias establecidas en el artículo 133 de la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión sanción, toda vez que no fue despedido y fue afilado a Cajanal, entidad a la cual se hicieron los respectivos aportes. Ello sin dejar de anotar que en la actualidad disfruta de una pensión de vejez, desconociendo la incompatibilidad a que hace alusión los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la ley 4ª de 1994.
IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no se hubiere establecido otro medio de defensa judicial o, existiendo, se utiliza de forma transitoria, con el fin de evitar un perjuicio irremediable.
Ahora bien, en principio, la acción constitucional puede desplegarse en cualquier momento y aunque si bien no existe una restricción de índole legal respecto de su uso en el tiempo, se ha decantado jurisprudencialmente que en virtud del principio de la inmediatez que rige el impulso de la tutela, su ejercicio deberá efectuarse en un término prudente que proporcione la protección perentoria y urgente de los derechos fundamentales que sean deprecados.
Así, la mora en la utilización de la acción de tutela, la inhabilita como mecanismo inmediato para conjurar la amenaza o violación de los derechos fundamentales, de tal manera que su invocación debe hacerse dentro de un plazo suficientemente razonable para con ello lograr la efectiva protección constitucional como medio expedito y único ante la supuesta trasgresión de los derechos suplicados.
Es por eso que al intentar conseguir la protección constitucional después de transcurridos casi seis años de ocurrida la presunta vulneración, como quiera que la decisión cuestionada se remite al 30 de abril de 2010, fecha en la cual el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Barranquilla dictó sentencia en la que condenó al Instituto Nacional de Vías -Invias al pago de una pensión sanción a favor del señor Saltarín Jiménez a partir del 30 de diciembre de 2003, se desconoce el principio de inmediatez tantas veces mencionado y con ello se desvirtúa la existencia de la violación inminente de los derechos que se pretenden amparar y del perjuicio irremediable que hubiere podido causársele a la peticionaria, pues esta corporación ha considerado como un plazo prudencial y razonable para hacer uso de esta acción constitucional, el de seis (6) meses luego de proferida la decisión cuestionada o de ocurridos los hechos de los cuales se deriva la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se invoca.
De otra parte, si en gracia de discusión se omitiera el referido término, de todas maneras la decisión a la que se arribaría sería la misma. Cierto es que la accionante contaba con otros mecanismos de defensa judicial, lo que, conforme al numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, es causal de improcedencia de este amparo. Sobre el particular, aparece innegable que dentro del citado juicio, la condenada no hizo uso de los medios de impugnación previstos por el legislador contra la determinación ya referida, siendo ese el escenario indicado para abogar por las garantías constitucionales peticionadas.
Así las cosas, pese a los ingentes esfuerzos por acreditar los yerros endilgados al fallador de primer grado, el amparo resulta improcedente, toda vez que en atención a la naturaleza residual y subsidiaria de la acción constitucional, no es posible su impetración como instrumento jurídico para subsanar deficiencias que por la incuria de la parte accionante o la de su apoderado, dieron lugar a consecuencias adversas a sus intereses dentro del proceso judicial adelantado.
Ahora bien, la accionante sostuvo que los requisitos de inmediatez y subsidiariedad deben flexibilizarse y entenderse cumplidos, considerando que la UGPP sólo asumió la defensa judicial de los procesos a partir del 29 de diciembre de 2014, por lo que a pesar de que la sentencia cuestionada data del 30 de abril de 2010, el término dentro del cual interpuso la acción de tutela resultaba racional y proporcionado, aunado al hecho de que se trata de una prestación periódica y que estaba imposibilitada para hacer uso de los mecanismos ordinarios de defensa.
Frente al argumento expuesto por la parte actora, esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un caso de similares contornos al que ahora se estudia, pues si bien se hace referencia a la situación acaecida con CAJANAL, sus razonamientos resultan aplicables al presente asunto. Así en sentencia CSJ STL8235-2014, manifestó: Frente al primer argumento, relativo al estado de cosas inconstitucional que se declaró en la sentencia T-068 de 1998, debe precisar la Sala que la Corte Constitucional ordenó que en el término de 6 meses se corrigieran las fallas de organización que afectaban «la pronta resolución de solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones».
La decisión se motivó en la necesidad de que se adoptaran medidas tendientes a garantizar que la Caja Nacional de Previsión Social no continuara trasgrediendo sus obligaciones frente a los afiliados. Así mismo, en la sentencia T-1234 de 2008, las medidas que se adoptaron fueron por causa de la incapacidad estructural de la entidad para cumplir los términos legales de respuesta a las peticiones presentadas por los ciudadanos. En ese orden, se infiere que si bien es cierto, la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional, su finalidad no fue otra que impulsar medidas tendientes a evitar que los derechos fundamentales de los afiliados, pensionados y usuarios de CAJANAL continuaran siendo vulnerados, por la desatención de sus peticiones.
Por tanto, no puede la entidad accionante valerse de este argumento, para justificar las omisiones o falencias que tuvo CAJANAL en la defensa de los procesos judiciales que estaban a su cargo, pues tal aspecto no fue cubierto por el mencionado estado de cosas inconstitucional; debe resaltarse que una cosa era la función de atención y respuesta a los usuarios y otra era la actividad de defensa procesal de la entidad, aspectos éstos que no pueden confundirse para darle los mismos efectos; razón por la que, a juicio de la Sala, no resulta plausible la justificación esgrimida.
Frente al segundo argumento, referente a que sólo hasta el 12 de junio de 2013, la UGPP asumió la defensa judicial de los procesos, la Sala considera que tampoco resulta admisible, pues si en gracia de discusión, se partiese de esa fecha para verificar el requisito de inmediatez, a la fecha de la interposición de esta acción han transcurrido más de 9 meses, superando el mínimo de 6 meses, que esta Corte estima como prudente y razonable para ejercer la acción. En este caso específico, respecto del argumento de que la UGPP solo asumió la defensa judicial de los procesos de INVIAS a partir del 29 de diciembre de 2014, con el cual pretende disculpar la tardanza en la defensa de los derechos presuntamente conculcados, es preciso advertir que no es recibo, porque aun si se tuviere en cuenta dicha fecha para el cumplimiento del requisito de inmediatez, lo cierto es que entre esa data y el 19 de enero de 2016, cuando interpuso el amparo constitucional, transcurrió más de un año. Aunado a todo lo anterior, es preciso indicar que la acción de tutela no resulta procedente, porque la entidad accionante tiene a su alcance otro medio de defensa judicial idóneo, como es acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para atacar la legalidad de los actos administrativos con los cuales dio cumplimiento a las providencias que considera violatorias de derechos fundamentales.
Al respecto esta Sala, en un asunto donde también la UGPP mostraba su inconformidad frente a providencias judiciales que ordenaron la reliquidación de una pensión de vejez, en fallo CSJ STL5239-2015, expresó: Ahora bien, aun cuando se admitiera que el recurso a la constitución fue formulado en tiempo, éste no tiene vocación de prosperidad, pues, una de las principales características de este dispositivo constitucional es su residualidad, que lo convierte en la última herramienta de la que pueda hacer uso una persona para proteger los derechos que cree desconocidos, presupuesto que aquí, se itera, no se encuentra satisfecho.
En efecto, la entidad convocante tiene a su alcance las acciones ordinarias que la ley consagra para efectos de controvertir la resolución UGM 015810 de 31 de octubre de 2011, solicitar su nulidad, e incluso, obtener la suspensión provisional de su propio acto administrativo, en los estrictos términos de la L. 1437/2011, art. 230 y ss. Las acciones contencioso administrativas son idóneas y eficaces para alcanzar el cometido perseguido por la actora, que no es otro que obtener la invalidez de la resolución citada a través de la cual se dio cumplimiento a los fallos que tilda de «irregulares», para lo cual el Legislador ha previsto la vía descrita en el art. 97 ibídem:
ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. De ahí, se tiene que la parte interesada puede hacer uso de los mecanismos legales y acudir a la jurisdicción correspondiente para que se dirima la controversia por medio del agotamiento de las formas propias del proceso que la Ley ha consagrado.
En cuanto al argumento planteado por la parte actora acerca de la existencia de un perjuicio irremediable al erario que, en su sentir, justificaría la intervención excepcional del juez de tutela y que tornaría inocuo el agotamiento de la vía ordinaria, dado el perjuicio que se le ocasiona al patrimonio del Estado al pagar una pensión más elevada a la que tiene derecho el particular, debe resaltar la Sala que tal planteamiento entraña un debate jurídico que no puede ser ventilado en esta sede ius fundamental, además que tal situación no implica per sé que deban tomarse medidas impostergables y de extrema urgencia, pues aquel, puede ser restablecido eventualmente, si así se llegase a probar en el curso del proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa.
De este modo, el amparo deprecado no puede prosperar, ni siquiera como mecanismo transitorio, ya que corresponde a la entidad competente y a la jurisdicción contenciosa administrativa, determinar, con apego a la Ley que gobierna el asunto, si le asiste o no razón a la accionante respecto de la revocatoria de su propio acto administrativo, pues está claro que lo que se encuentra en discusión es si la resolución n° UGM del 31 de octubre de 2011 es o no legal, punto que no puede entrar a decidir de fondo el juez constitucional en sede de tutela, pues ello implicaría una usurpación a las competencias de quien por ley ha sido designado para ello.
En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, se confirmará la decisión impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA el 4 de febrero de 2016, dentro de la acción instaurada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- contra el JUZGADO SEXTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA.
SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 4