CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 53425 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL5038-2014 Radicación nº.53425 Acta nº.13 Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil catorce (2014). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali el 3 de marzo de 2014, dentro de la acción de tutela que instauró Geovanna Martínez Ortega en su contra y en la del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, el Banco Agrario, Bancoldex y el Fondo Para la Financiación del Sector Agropecuario -FINAGRO-.
I.
ANTECEDENTES Los hechos confusos expuestos por la accionante en su escrito de tutela se pueden resumir de la siguiente manera: Que como las entidades accionadas tienen la obligación de ayudarla en su proyecto productivo, necesita que le den lo que le corresponde, «ya que el Departamento para la Prosperidad Social manifiesta que las ayudas humanitarias se demoran un año», además de que «hay 10 millones de pesos en el PAC para los desplazados», los cuales deben usarse en cumplimiento de las leyes que protegen a las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, y que establecen la creación de 13 programas específicos para el fortalecimiento personal, psicológico y emocional de las personas perjudicadas.
Que aunque según «la nueva Ley 1448 y la sentencia T- 025 del 2004 y la 1190 y demás autos», hay muchas entidades como la Alcaldía y la Gobernación encargadas de otorgarles un proyecto productivo, nadie cumple con dicha obligación. Que a pesar de que le solicitó verbalmente a la Alcaldía de Cali «el acceso a un proyecto productivo digno», a la fecha no ha recibido ninguna respuesta sobre tal requerimiento.
Afirmó que «la sostenibilidad no puede depender de proyectos productivos que promueven el acceso a la informalidad, y que tales acciones han ido en deterioro de las víctimas», y que «en Colombia un victimario recibe cuatro veces más recursos del Estado que una víctima del desplazamiento, que de esta manera debe sumar al despojo inicial que representó el desplazamiento la desatención del Estado.
Revista Economía Colombiana, Contraloría, óp. Cit, p 111 ». Que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 387 de 1997, en consonancia con los tratados internacionales vigentes, es beneficiaria del derecho a tener un nivel de vida adecuado, a recibir de las autoridades competentes, como mínimo, los alimentos esenciales y agua potable, vestido adecuado, servicios médicos y saneamiento básico ambiental.
Que además de que no tiene empleo para la sostenibilidad y alimentación de sus hijos, se encuentra en malas condiciones socioeconómicas, razón por la que «no entiende porque Acción Social no ha decidido sobre el proyecto productivo». Que se le vulneraron sus derechos fundamentales de petición, a la dignidad humana, a la igualdad, a la vida, a la paz, a la salud, a la integridad física, al sano desarrollo, a la protección, a la supervivencia, a la salubridad pública, al saneamiento ambiental y a la vivienda digna, por lo que solicitó que ordenar a los accionados que se implemente su proyecto productivo por un valor mínimo de 17.4 salarios mínimos legales mensuales vigentes para lograr su estabilización y no depender de la ayuda de emergencia, de esta manera brindarle a su familia calidad de vida como la tenían antes del desplazamiento.
II. TRÁMITE Mediante proveído del 17 de febrero de 2014, el Tribunal Superior de Cali avocó conocimiento, ordenó notificar a las entidades accionadas para que hiciera uso del derecho de defensa, y vinculó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, a la Alcaldía de Santiago de Cali, al Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- y al Ministerio de Trabajo.
El Coordinador Grupo de Procesos Judiciales del Ministerio de Agricultura alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva y carencia de vulneración de derechos fundamentales, toda vez que de acuerdo a la normatividad vigente «no tiene competencia respecto de la pretensión del accionante, relacionada con el reconocimiento de la prerrogativa a recibir ayudas humanitarias que como presunto desplazada manifiesta tener derecho, por cuanto dichas funciones se encuentran asignadas a otra entidad del sector público…».
El Coordinador Representación Judicial de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- manifestó que si bien forma parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas, «cada uno de los organismos que pertenecen al sistema cumplen funciones específicas de acuerdo con sus competencias y cometidos legales, en virtud de la aplicación del principio de especialidad y especificidad de los diversos órganos administrativos», de lo que se colige que no puede cumplir con lo solicitado por el accionante.
El Director Jurídico del Fondo Para la Financiación del Sector Agropecuario -FINAGRO- indicó que la Ley 16 de 1990, estipuló que su objeto es la financiación de las actividades de producción y comercialización del sector agropecuario a través del «redescuento de las operaciones que hacen las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Crédito Agropecuario u otros intermediarios financieros vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia y las Cooperativas de Ahorro y Crédito sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia de la Economía Solidaria e inscritas en el FOGACOOP», de lo que concluyó que es un establecimiento que no otorga créditos de manera directa, ya que quienes deseen tales beneficios deben cumplir con los requisitos y procedimientos señalados por la Comisión Nacional de Créditos Agropecuarios.
La Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación pidió su exclusión del trámite constitucional al afirmar que «aunque el DNP haga parte fundamental del SNARIV, no es una entidad ejecutora de la política pública de atención, asistencia y reparación dirigida a la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia (PVDFV)».
La apoderada especial del Banco de Comercio Exterior –BANCOLDEX- aclaró que para solicitar un crédito debe existir una empresa a la cual financiar o un proyecto a emprender, «por lo cual las personas naturales o jurídicas interesadas en tramitar un crédito deben realizar un proceso previo auspiciado por el Gobierno nacional a través del Programa de Atención y Capacitación para la Población Desplazada, que tiene la misión de contribuir a la elaboración del plan de negocios», entonces, el hecho de que la demandante en su escrito de tutela, «no afirma el haber presentado ante algún intermediario financiero un proyecto productivo que cumpla las condiciones para ser financiado con recursos de redescuento de Bancoldex» determina que no existe vulneración de derecho fundamental alguno. El Representante Judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo señaló que «suscribió un Convenio Marco de Cooperación y Asistencia Técnica, con la Agencia Presidencial para la Acción Social, para el desarrollo de un modelo de atención para la población en situación de desplazamiento en el tema de generación de ingresos», por lo que se contempló que «Acción Social entregaba a los operadores de proyectos una vez aprobados por FOMIPYME, los listados de personas desplazadas a atender, debidamente caracterizadas».
La Jefe Oficina Asesora Jurídica del Departamento Para la Prosperidad Social explicó que las funciones que tenía la transformada Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -ACCIÓN SOCIAL-, fueron escindidas a cada una de las autoridades que conforman el Sector Administrativo de la Inclusión Social y la Reconciliación, por ello la Ley 387 de 1997, determinó las entidades competentes en el desarrollo de programas de estabilización socioeconómica par la población desplazada, así como que «corresponde en general a todas las entidades que conforman el ahora Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas de la Violencia –SNARVI-, no siendo entonces la competencia del DPS exclusiva y excluyente frente a las otras entidades del orden nacional y territorial».
Por último advirtió que la acción de tutela no puede reemplazar los trámites existentes y más aún «si la persona siquiera ha intentado hacer uso de una vía o procedimiento establecido para acceder a los beneficios a los cuales tiene derecho». La Coordinadora de Formación Profesional, Empleo y SNF del Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, Regional Valle, expuso todos los pasos necesarios para cumplir con el procedimiento para atender y brindar los servicios institucionales a las víctimas del conflicto armado; por otro lado informó que le asignó a la peticionaria una gestora para que la asesore y le indique todos los programas que ofrece el SENA relacionados con la población afectada por la violencia. El Secretario de Desarrollo Territorial y Bienestar Social del Municipio de Santiago de Cali, luego de detallar el proyecto productivo que actualmente se encuentra en ejecución, afirmó que en la contestación al derecho de petición de la accionante, se le enseñó «los lineamientos de las políticas de generación de Ingresos para la Población en Situación Extrema y/o desplazamiento, en donde participan las diferentes entidades que conforman SNARV donde cada una asume funciones en cada una de las fases de implementación de esta política de ingresos», además de que «la elegibilidad de la organización o la empresa estará sujeta al concepto emitido por el jurado del Comité Local de Apoyo a Proyectos –CLAP- lo cual quiere decir que la sola postulación en el proceso, no implica obligatoriedad ni compromiso alguno del Departamento Para la Prosperidad Social», ni genera «derecho a recibir apoyo económico para quienes hayan recibido visita de caracterización, hayan presentado la propuesta en el CLAP o en cualquier otra instancia previa a la aprobación de los proyectos».
El representante legal del Banco Agrario de Colombia arguyó que como de la situación descrita por la accionante «no se colige de manera alguna la conculcación de los postulados de la Constitución Nacional», se debe negar la tutela. Sin embargo, enunció que según lo pretendido puede acceder a los programas en favor de los desplazados, tales como el de Vivienda de Interés Social Rural y los Programas de Crédito.
Por último, el Asesor Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Trabajo pidió su desvinculación de la presente acción, ya que los programas de formación y acompañamiento al emprendimiento o al «empresarismo del programa de Rutas Integrales de Empleo Urbano y Rural para las Víctimas, como medida de reparación integral en los términos del artículo 130 de la Ley 1448 de 2011, se enfocan en la restitución de las capacidades de las víctimas preparadas para ingresar a la ruta de generación de empleo» y no en la entrega de montos de dineros.
III. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Superior de Cali, mediante sentencia del 3 de marzo de 2014, realizó un recuento de las disposiciones que gobiernan la política de ayuda a la población desplazada y citó algunos pronunciamientos judiciales sobre el tema, con lo cual determinó que la peticionaria no había sido orientada para poner en marcha el proyecto productivo, para cesar la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, y así «lograr el auto sostenimiento (sic), pues las entidades se limitan a endilgar responsabilidad entre una y la otra, sin asumir la propia conforme sus competencias, hecho que de entrada vulnera los derechos fundamentales como la vida en condiciones dignas, a la igualdad real y efectiva y el trabajo, ante la imposibilidad de generar una fuente de autosostenibilidad».
Por lo anterior, concedió el amparo tutelar reclamado ordenándole a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en coordinación con la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, a y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y el apoyo del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, « que de acuerdo al ámbito de sus competencias, que en el término de dos (02) meses, procedan a asesorar, guiar, orientar y apoyar con los recursos pertinentes a la señora GEOVANNA MARTÍNEZ ORTEGA en la implementación del proyecto productivo denominado “Restaurante y Asadero Pipe” previo análisis de su viabilidad y sostenibilidad, acompañamiento que se debe dar en conjunto hasta tanto el proyecto quede en marcha, y permita la cesación del estado de vulnerabilidad manifiesta que afronta el actor (sic) ».
III. LA IMPUGNACIÓN El Departamento para la Prosperidad Social impugnó e insistió en su falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando entre otros motivos plasmados en la contestación del amparo, que acorde con el Decreto 1997 de 2009, las funciones de atención a la población desplazada corresponde asumirlas a las autoridades que componen el sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada y por otro lado a las entidades territoriales.
Finalmente, ratificó que mediante Radicado N° 20144060175131, le dio respuesta clara, concreta y de fondo al derecho de petición formulado por la accionante, con lo cual se configura un hecho superado. Por su parte, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas mencionó que «no es responsable por los daños o perjuicios que presuntamente se le pudieron causar a la demandante por la no entrega de recurso para proyecto productivo», ya que «no es la entidad a quien le corresponde el tema concerniente a la entrega del auxilio, (…), pues tal función está en cabeza de otras entidades del Estado, que cuentan con los conocimientos, competencias, recursos humanos, técnicos y facultades legales para el efecto».
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El mecanismo judicial consagrado en el artículo 86 de la Carta Política se caracteriza por la subsidiariedad, que consiste en que no puede acudirse a él cuando el interesado tenga a su alcance otro medio judicial para la defensa del derecho conculcado, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Lo pretendido por la accionante es que se le otorgue el monto de 17.4 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la implementación de su proyecto productivo «Restaurante y Asadero Pipe», toda vez que aduce pertenecer a la población desplazada. Respecto al tema aquí discutido, esta Sala mediante sentencia STL3470-2014, razonó de la siguiente manera: En el caso de marras, estima la Corte que la decisión acogida en la sentencia objeto de impugnación, en cuanto dispuso conceder el amparo deprecado por la parte actora, no atiende la regulación constitucional, ni legal de dicho medio defensivo de los derechos fundamentales, toda vez que, no obstante los razonados argumentos que ofrece, es lo cierto que quien hoy acude a la tutela, no empleó los medios ordinarios instituidos a su favor, contrariando de ese modo el principio de residualidad.
Adviértase como, la accionante aspira que a través de este mecanismo se ordene el otorgamiento de financiación para poner en marcha el proyecto productivo denominado Variedades Andre, a fin de no depender de manera indefinida de la ayuda humanitaria que otorga el Gobierno Nacional a la población desplazada, para lo cual presentó la respectiva propuesta a la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, ente que con oficio radicado 2013411120015011 fechado 28 de noviembre de 2013, le informó a la petente los requisitos para acceder a los recursos solicitados para el emprendimiento del proyecto productivo aludido y le indicó las entidades que estarían a su servicio para dar curso a su pedimento.
Al respecto debe decirse que, contrario a lo concluido por el colegiado a quo, para esta Sala no es posible acceder a las aspiraciones de la petente, por cuanto impartir una orden de tal índole desbordaría la órbita de acción del juez de tutela, a quien no le es dable declarar la titularidad de derechos de rango legal, en cabeza de los administrados, además de afectar la legalidad del gasto público, cuya competencia está radicada en autoridades distintas de la judiciales.
En este punto importa mencionar que la asignación de beneficios, como los reclamados por la parte actora, se encuentran sometidos a unos requisitos y condiciones reglados que no pueden ser desconocidos por el juez constitucional y, por lo mismo, la petición de amparo resulta en este aspecto improcedente, pues no es dable en sede de tutela introducir u omitir condiciones diferentes para su entrega, so pena de invadir la competencia legal de las autoridades establecidas para tales efectos.
Y es que no resulta dable al juez de tutela, soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a los recursos que reclama con miras a obtener el capital necesario para su proyecto productivo con miras a mitigar las difíciles condiciones que según la demandante viene atravesando, para ordenar directamente y sin ninguna otra consideración, su entrega inmediata, como lo pretende la parte actora; máxime cuando la peticionaria no ha agotado el procedimiento regular a tales fines, pues no ha acudido a las entidades competentes con miras a activar los trámites administrativos correspondientes para beneficiarse de programa de capitalización mocroempresarial, pues se limitó a elevar una solicitud a la Alcaldía de Cali, ente que le comunicó el procedimiento a seguir y las entidades competentes para dar curso a su solicitud, sin que se evidencie que la actora cumple con tales exigencias menos que se hubiera postulado ante tales autoridades con dicha finalidad.
Así las cosas, se torna improcedente la intervención del juez constitucional, pues implicaría pronunciarse sobre la regulación especial para acceder a los proyectos productivos que otorga el Departamento Para la Prosperidad Social, los cuales tienen un trámite interno a seguir por parte de las entidades competentes en el desarrollo de programas de estabilización socioeconómica para la población desplazada, de acuerdo a la convocatoria registrada en la base de datos de las personas que se encuentran en esa situación. Por otro lado, contrario a lo afirmado por la señora Geovanna Martínez Ortega de que no ha obtenido ninguna respuesta por parte de las entidades accionadas sobre el derecho de petición elevado, debe advertírsele, que la Alcaldía de Santiago de Cali mediante telegrama Radicado N° 2013411120016291 del 30 de diciembre de 2013, explicó detalladamente los lineamientos sobre la entrega de ingresos para la población en situación de desplazada, hecho corroborado por la misma actora, pues con su escrito de tutela allegó dicha respuesta.
En esas condiciones, bien puede afirmarse que está acreditado que efectivamente la parte accionada remitió la respuesta a la solicitud, lo que obliga a concluir que en realidad no se vulneró el derecho de petición. Lo anterior en suficiente para revocar el fallo impugnado y en su lugar negar el amparo constitucional solicitado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR el fallo impugnado y en su lugar NEGAR el amparo constitucional solicitado por Geovanna Martínez Ortega. SEGUNDO.-NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.-REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 9