República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 65355 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL4852-2016 Radicación n ° 65355 Acta n°12 Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por MARÍA JACKELINE ROJAS CASTAÑEDA, quien actúa en nombre propio y en representación de su hija MAYRA ALEJANDRA VARGAS ROJAS contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, el 22 de febrero de 2016, dentro de la acción de tutela que la recurrente promovió contra el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDTO PÚBLICO, el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, EN LIQUIDACIÒN ISS, el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES-INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL EN LIQUIDACIÓN-P.A.R.I.S.S., FIDUAGRARIA S.A., la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y COLPENSIONES.

ANTECEDENTES La accionante hizo uso del presente mecanismo constitucional con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental al «debido proceso», presuntamente vulnerado por las autoridades accionadas. Relata que 16 de junio de 2015, se notificó, a través de dirección electrónica, de la Resolución REDI 0008632 de 11 de marzo de 2015, suscrita por el apoderado general del Instituto de los Seguros Sociales en Liquidación, por medio de la cual se le reconocieron los montos de dinero correspondientes a la condena impuesta al ISS por falla en la prestación del servicio médico dentro del proceso administrativo que le promovió al citado instituto; que tal reconocimiento se admitió con cargo a los bienes de la masa liquidatoria, pues para la fecha de los hechos el ISS se hallaba en liquidación; que en el mismo acto administrativo se «graba» la acreencia como un crédito quirografario de quinta categoría debido a la extemporaneidad de la reclamación; que interpuso recurso de «apelación» (con posterioridad se refiere a reposición) contra tal decisión porque se grabó como acreencia de quinta categoría comercial dentro del proceso liquidatorio del ISS en Liquidación, pues se trata de una declaratoria de responsabilidad que hizo tránsito a cosa juzgada, los que «al determinarse de tal manera, solo porque la entidad los consideró extemporáneos, violaría el derecho que tienen las víctimas de ser indemnizadas por las omisiones del estado (sic), además que causa impunidad sobre los daños causados que fueron demostrados en una instancia judicial».

Señala que el 9 de julio de 2015, en respuesta a su recurso, quien para la época actuaba como apoderado general del PAR ISS Liquidado, precisó que, “ frente a la contestación de la reposición del acto administrativo”, no podía pronunciarse, debido a que “…el PAR ISS no tiene la competencia para pronunciarse modificando actos administrativos expedidos por el liquidador del ISS hoy liquidado…”, con lo cual queda en un limbo jurídico respecto de sus derechos como víctima del Instituto de Seguro Social; que en los meses posteriores envió una serie de derechos de petición al ISS con el fin de no acudir a los estrados judiciales, en los que se explicó con detalle por qué la acreencia no debía gravarse como un crédito quirografario de quinta categoría, sino como lo que es, una obligación exigible dentro del marco de la sentencia No. 2001-01509 del Consejo de Estado; que tales pretensiones fueron negadas; que debe tenerse en consideración que para lograr tal condena debió tramitar un proceso administrativo que duró más de 17 años; que se afectó su debido proceso al no haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto; que la graduación que da el ISS a la acreencia es comercial dentro del proceso liquidatorio, debido a que las mismas no concurren con las acreencias del Código Civil, sino que corresponden a partidas distintas, las que deben ser pagadas según la provisión efectuada para el pago de asuntos litigiosos; que el haber gravado el crédito como de quinta categoría, da lugar a que posiblemente el dinero no pueda ser desembolsado «y el ISS quede impune por los actos cometidos en su vigencia».

Manifiesta que entiende el orden y prioridad de los créditos de indemnización a las víctimas, y no pretende mostrar que tiene mejores derechos que aquellas personas «que llegaron primero», pues respeta el orden establecido para el pago de las mismas; que no es cierto que su acreencia se haya presentado de manera extemporánea, pues solo hasta el momento en que conoció de la sentencia, ésta se pudo incluir dentro de las obligaciones del ISS; que habiendo sido calificado lo adeudado como un crédito quirografario de quinta categoría, puede que los recursos asignados no alcancen a cubrir el monto total de sus pasivos; que dentro del balance general para 31 de diciembre de 2015, y el estado de resultados para la misma fecha, se encuentra que la entidad tiene unos pasivos por 1.759.580.394.201.38 y unos activos por 877.490.744.833.22, lo cual demuestra la gran cantidad de pasivos que tiene por cubrir; que considera la acción de tutela como un mecanismo idóneo, debido a que una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en torno al acto administrativo REDI 0008632 tardaría demasiado, y puede suceder que al momento en que se falle no existan los recursos para el pago.

Solicitó en consecuencia ordenar al PAR ISS o a quien represente al liquidado Instituto de Seguro Social «dar respuesta a la resolución 008632 del 11 de marzo de 2015»; que se le decrete al mismo ente informar una fecha probable de pago sobre la acreencia. Como pretensiones subsidiarias pidió ordenar al PAR ISS o a quien represente al liquidado Instituto de Seguro Social calificar la condena como una obligación de igual o mejor derecho a las que se encuentran en primer nivel de prevalencia crediticia y disponer que PAR ISS, FIDUAGRARIA S.A. y FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A procedan a la cancelación de los valores que fueron reconocidos en el acto administrativo REDI 0008632.

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 12 de febrero de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga, admitió la acción, dispuso la notificación y concedió el término de un (1) día para el ejercicio del derecho de defensa. El Coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, explicó que de conformidad con los decretos Nos. 2115 de 2013 y 0652 de 2014, el artículo 1º del Decreto No. 2013 de 2012 y el numeral 2.1.4. del artículo 4º del Decreto No. 4107 de 2011, el Instituto de los Seguros Sociales, en Liquidación, fue una entidad vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social, figura que hace relación al grado de autonomía de que gozan los entes descentralizados por servicios y que conlleva el control de tutela o control administrativo ejercido por las entidades del sector central sobre las descentralizadas, con el fin de que estas últimas encausen su actividad dentro del derrotero que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo, lo cual no implica la existencia de relación jerárquica o de subordinación entre la entidad citada y ese Ministerio, pues se trata de una entidad autónoma e independiente.

Expuso que el 1 de abril de 2015, se suscribió contrato interadministrativo de Prestación de Servicios con Fiduciaria La Previsora S.A. con el fin de que dicha entidad, en un plazo de tres (3) meses, única y exclusivamente adelante actividades post cierre y de entrega al Patrimonio Autónomo, conforme al artículo 6º del Decreto No. 553 de 27 de marzo de 2015; que en el entendido que la solicitud de la accionante involucra una reclamación de carácter monetario al Instituto de Seguros Sociales, en Liquidación, de conformidad con las normas que rigen los procesos liquidatorios, en desarrollo de los mismos se deben adelantar diferentes etapas dentro de las cuales se encuentran las de emplazamiento y presentación de reclamaciones; que el 15 de noviembre de 2012 y el 4 de diciembre siguiente, se emplazó al público en general, para que todas las personas que se consideraran con derecho a presentar reclamaciones de cualquier índole en contra del ISS en liquidación, se hicieran parte en el proceso liquidatorio, presentando su reclamación; que en el citado aviso se hizo la advertencia de que una vez vencido dicho término, el liquidador no tendría facultad para aceptar ninguna reclamación y las presentadas con posterioridad se calificarían como reclamaciones extemporáneas y se tramitarían como pasivo cierto no reclamado, de conformidad con el artículo 34 del Decreto 254 de 2000; que fue obligación del liquidador respetar el principio de igualdad de los acreedores contra el patrimonio de la liquidación, situación que le impidió realizar pagos por fuera de los procedimientos previstos en las normas citadas; que la empresa liquidada no puede quedar sujeta a la presentación ilimitada e indefinida de solicitudes y reclamaciones.

Sostuvo que los actos administrativos expedidos por el entonces liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales se encuentran en firme y que gozan de presunción de legalidad; que la facultad para decidir sobre la aplicabilidad del mismo o sobre su modificación le corresponde a la autoridad competente, esto es, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, calidad que no ostenta el Ministerio de Salud y Protección Social.

Solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expresó que le son ajenos los planteamientos de la acción de tutela, y por tanto, sus pretensiones, pues la entidad no tiene ni ha tenido obligación con la accionante, por lo que solicitó se le desvincule del trámite. Colpensiones precisó que solamente puede asumir asuntos relativos a la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida en materia pensional, ya que éste es el marco de su competencia y en consecuencia, no puede asumir otros temas diferentes, pues no se encuentra legalmente facultado para ello.

Por fallo de 22 de febrero de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga negó por improcedente la protección por las siguientes razones, …Preciso es atender que el proceso liquidatorio del ISS se produjo el 31 de marzo de 2015, fecha desde la cual dejó de existir el ISS en liquidación, luego desde entonces no era posible pronunciarse sobre un acto emitido por quien por efecto de la extinción del ISS dejó de fungir como liquidador, por demás el PAR ISS no está facultado para modificar las resoluciones que el liquidador emitió respecto del pasivo externo de la entidad liquidada, como no sea para usurpar órbitas de competencia, y porque Fiduagraria S.A. es solo administrador y vocero del PAR ISS.

De otra parte los actos del liquidador tienen medio de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, mecanismo de defensa al que puede acudir la interesada, habida cuenta que el recurso de reposición no es obligatorio y por ende no se exige su agotamiento para acudir al estrado judicial, escenario expedito, apropiado, natural y propio para debatir sobre la legalidad de la resolución REDI 008632 del 11 de marzo de 2015, sea por falsa motivación, abuso de poder, incompetencia, vulneración del derecho de defensa o desconocimiento del orden constitucional o legal.

IMPUGNACIÓN El actor impugnó la sentencia, sin argumentos adicionales. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y con los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La exigencia de agotar los medios ordinarios que provee el ordenamiento jurídico para lograr la defensa de los derechos presuntamente conculcados o hacer cesar un daño que está siendo consumado, revela el presupuesto de subsidiariedad, presente en la acción constitucional a la que ahora se acude, por cuya inobservancia no es posible emprender el estudio de fondo de la cuestión planteada y menos aún, dispensar una orden de resguardo, pues lo contrario constituiría una irrupción de competencias que no le está permitida al Juez de tutela, el que en modo alguno puede patrocinar la adopción de ésta como un mecanismo sustitutivo de recursos u acciones administrativas o judiciales.

Dicho lo anterior, la Sala encuentra que la invocante, quien acciona en nombre propio y en el de su hija interdicta Mayra Alejandra Vargas Rojas, hace consistir la vulneración de sus derechos de raigambre superior en que, i) la condena impuesta al liquidado Instituto de los Seguros Sociales dentro de la acción de reparación directa que le promovió, fue calificada por el apoderado general de Fiduciaria La Previsora S.A. entidad liquidadora del ISS como un “crédito quirografario de quinta clase”, cuando en verdad se trata de «partidas totalmente distintas» que deben ser canceladas con la provisión para el pago de asuntos litigiosos, pues catalogarla como obligación comercial conllevaría, incluso, el no pago de la misma, ii) interpuesto el recurso de reposición, su documento contentivo, junto con los anexos, fue devuelto porque el 31 de marzo de 2015, se extinguió o desapareció del ámbito jurídico la autoridad que debía resolverlo.

A juicio de la accionante, ello constituye una violación de su debido proceso, al no estudiarse el asunto en sede del recurso de reposición, y obligársele a iniciar una acción contenciosa que tardaría años. Lo primero que debe destacarse es que la emisión de la Resolución 008632 de 11 de marzo de 2015, se produjo en un contexto especial, la liquidación del Instituto de los Seguros Sociales, cuyo proceso fue previamente reglado y en el que las obligaciones presentadas para su pago debían atender ciertas exigencias.

En tal orientación, en virtud del Decreto Ley 254 de 2000, por aviso fijado en un lugar visible de la entidad y publicado en los diarios El Tiempo y La República, el 15 de noviembre y el 4 de diciembre de 2012, se emplazó al público en general, para que todas las personas que se consideraran con derecho a presentar reclamaciones de cualquier índole contra el ISS se hicieran parte en el proceso liquidatorio, y se advirtió, -se hace énfasis en este punto- que vencido tal término, el liquidador no tendría facultad para aceptar ninguna reclamación, y las presentadas con posterioridad se calificarán como reclamaciones extemporáneas, y se tramitarán como pasivo cierto no reclamado, de conformidad con el artículo 34 del Decreto 254 de 2000.

De lo anterior se desprende, de una parte, que la clasificación de extemporaneidad del crédito que reclama la accionante deriva es de la fecha límite que estableció la normatividad en cita para presentar solicitudes de pago y no traduce que el PAR ISS le esté endilgando inactividad a la accionante, pues es claro que no podía reclamar lo que se encontraba sub judice, y de otra, que la falta de decisión del recurso obedece a que quien actuaba como gerente liquidador del ISS, quien fuera el que expidió la resolución que graduó y calificó el crédito, perdió competencia para resolver la reposición, conforme a las normas que orientaron la liquidación, luego, cualquier inconformidad que le asista a la accionante respecto al acto administrativo, incluida la manera en que se apreció su crédito, debe ser expuesta en sede judicial, lo que en modo alguno traduce desconocimiento de su debido proceso, pues, entiéndase, ella se profirió, como se anotó precedentemente, en desarrollo de un proceso liquidatorio.

Ahora bien, no es verdad juzgada que el hecho de que en el acto administrativo cuestionado se haya determinado la obligación a favor de la actora como crédito quirografario de quinta clase conlleve al no pago de la misma, pues de cualquier manera tal obligación no fue objetada en la resolución y cualquier apreciación sobre su pago o no resulta presurosa.

En tales condiciones, al no haberse logrado demostrar la vulneración del derecho invocado, obligado es confirmar la sentencia impugnada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Presidenta de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN PAGE 13