CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 50429 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado Ponente STL4328-2014 Radicación N° 50429 Acta N°11 Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil catorce (2014). Se procede a resolver la impugnación presentada por ANDREA YERALDINE VARGAS HENAO, actuando a través del Personero Municipal de Dosquebradas, el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – CARDER y el FONDO DE ADAPTACIÓN, contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PEREIRA, dentro de la acción de tutela que instauró ANDREA YERALDINE VARGAS HENAO contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y el FONDO DE ADAPTACIÓN, trámite al que fueron vinculados el CREPAD DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, la CARDER Y FONVIVIENDA.
I.
ANTECEDENTES La accionante, a través del personero municipal de Dosquebradas, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vivienda, a la vida en condiciones dignas, a la integridad personal y a la protección especial de las personas de la tercera edad, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.
Refiere la petente, en síntesis, que cuenta con 21 años de edad, es madre cabeza de familia, vive con su hijo menor de tres años, y labora en oficios varios domésticos, actividad de la cual deriva su precario sustento y el de su familia. Afirma que reside en el barrio Álvaro Patiño Amariles II, catalogado como zona de alto riesgo por la Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres OMPADE, organismo que rindió concepto en el sentido de precisar que se trata de una zona no permitida para construcción de vivienda de acuerdo al plan de ordenamiento territorial, debido a la amenaza hidrológica que representa su cercanía a la quebrada Frailes.
Destaca que las viviendas asentadas en dicho sector se encuentran propensas a afectarse por procesos de inundación, lo que pone en riesgo la vida de sus moradores. Indica que debido a las fuertes lluvias que azotan al municipio de Dosquebradas se agudiza la situación de vulnerabilidad de la accionante y su grupo familiar, razón por la cual -relata- solicitaron acompañamiento de la Personería Municipal el 4 de junio de 2013, con la finalidad de evitar el desalojo programado por la Secretaría de Gobierno de Dosquebradas.
Informa que el núcleo familiar de la actora en tutela, continua viviendo en esa zona de alto riesgo, lo cual vulnera los anotados derechos fundamentales. Con base en los hechos narrados, la accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales, y que para su efectividad se ordene a la autoridad competente la reubicación inmediata del grupo familiar en riesgo, « en una vivienda que cuente con condiciones dignas para su subsistencia»; reclama también se ordene al Ministerio de Vivienda tener en cuenta a esta familia en los programas de vivienda planeados y ejecutados por dicho ente.
Como medida provisional solicitó ordenar a quien se considere competente el otorgamiento de un subsidio de arrendamiento, hasta el momento en el que dicha familia sea reubicada. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 30 de julio de 2013, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, admitió la acción de tutela, requirió a las entidades accionadas y posteriormente ordenó vincular al Crepad del Municipio de Dosquebradas, a la Carder y a Fonvivienda, a fin de que rindieran informe respecto a los hechos expuestos en ella.
Dentro del término, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio señaló que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no es el ente encargado de coordinar, otorgar, asignar o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, lo que por ley le compete a Fonvivienda. Agregó que verificado el número de cédula de la accionante en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda, no se encontraron datos de postulación frente a ninguna de las convocatorias adelantadas a la fecha.
Por su parte, el Departamento de Risaralda, manifestó no ser la autoridad competente para reubicar en otra vivienda a la accionante, por corresponder dicha función al Municipio de Dosquebradas y a Fonvivienda. En términos semejantes se pronunció el Fondo de Adaptación, ente que advirtió que las pretensiones de reubicación del núcleo familiar de la actora son un asunto que escapa a su competencia, por estar en cabeza del municipio de Dosquebradas tal obligación, acorde con la sentencia T-109 del 22 de febrero de 2011 proferida por la Corte Constitucional.
El Municipio de Dosquebradas, en su contestación, luego de aludir a la falta de legitimación del personero municipal para incoar la presente acción en representación de la tutelante, advirtió que la accionante cuenta con otros mecanismos para solicitar ayuda del Estado en materia de vivienda, procedimientos que aparecen reglados a través de los Decretos 2480 de 2005 y 4587 de 2008; destacó que el proceso de adjudicación debe respetar la igualdad de oportunidades, siendo requisito indispensable haber participado en el proceso de selección ante la entidad competente y someterse a la metodología de priorización, y que la acción de tutela no está instituida para pretermitir los trámites administrativos establecidos de manera precedente.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda Carder, por su parte, insistió también en que la entidad encargada de realizar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo de los asentamientos localizados en zonas de alto riesgo es el municipio de Dosquebradas, siendo de cargo de la CAR únicamente la asesoría y asistencia técnica frente al riesgo.
Finalmente, Fonvivienda, luego de precisar las condiciones, procedimientos y beneficiarios del subsidio de vivienda, y de citar la normatividad que regula la materia, señaló que la demandante no figura en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda del Ministerio de Vivienda como postulante en ninguna de las convocatorias realizadas por esa entidad para personas en situación de desplazamiento, por lo que deprecó la improcedencia de la acción. Con fallo del 13 de agosto de 2013, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira concedió el amparo tutelar reclamado, para lo cual ordenó al Municipio de Dosquebradas reubicar temporalmente a la actora por un período cuatro meses, reubicación que puede hacerse por alguno de los programas de reubicación temporal en los casos de atención desastres con que cuente el ente territorial; que así mismo, proceda a informar de manera completa y detallada a la accionante sobre la existencia y los procedimientos necesarios para acceder a los programas de solución de vivienda ofrecidos en el Municipio por autoridades públicas o personas privadas.
Además, se dispuso frente a las restantes entidades accionadas y vinculadas, que en la medida de sus competencias, apoyen al ente territorial en el cumplimiento de tales determinaciones. Para ello consideró, luego de desestimar el argumento referido a la falta de legitimación del personero municipal para incoar la presente acción, como ciertos los hechos referidos al lugar de residencia de la accionante y su núcleo familiar, como también las afirmaciones sobre las precarias condiciones que dice padecer la actora en su libelo, por no haber sido controvertidos tales supuestos por las autoridades accionadas, de esta manera tuvo por acreditada la existencia de peligro inminente por ubicarse la vivienda en zona de alto riesgo no mitigable.
Agregó que es evidente que el presente asunto amerita la intervención del juez constitucional para proteger el derecho a la vivienda digna en conexidad con el derecho a la vida de sujetos de especial protección constitucional, sin que sea posible que el Municipio de Dosquebradas se sustraiga de la obligación legal que le asiste de adoptar las medidas necesarias para evitar la consolidación de un daño originado en una emergencia por inestabilidad de terreno, alegando la dificultad que ha revestido la consecución de un lugar apto para implementar programas de interés social o la falta de recursos provenientes del Gobierno Nacional.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó, por no haberse resuelto de fondo la pretensión de asignación de una unidad de vivienda, lo que implica que el amparo resulte temporal y que en tiempo cercano se reitere la vulneración de los derechos de la actora quien se encuentra en estado de debilidad manifiesta.
Por su parte, el Municipio de Dosquebradas también impugnó el fallo, para lo cual reiteró los razonamientos expuestos en la contestación de la tutela y señaló que si bien la Ompade conceptuó sobre el escenario de riesgo advertido en la zona en el momento de la visita, también puso de presente que las viviendas fueron recientemente levantadas, en material liviano, sin servicios, por lo que se trata de construcciones ilegales, y no existe un derecho legítimo de sus moradores, quienes ostentan la calidad de invasores en sitio vedado para esa clase de intervenciones.
Destacó que la administración municipal identificó oportunamente el proceso constructivo y procedió de manera inmediata a gestionar el operativo para la evacuación de los invasores, diligencia que no se practicó debido a la intervención de la personería municipal. Que en este caso lo que hizo el Municipio de Dosquebradas fue cumplir a cabalidad con la ley y ordenar la recuperación del espacio público, pero el personero municipal se opone al desalojo e instaura tutela en beneficio de los invasores, contrariando el orden constitucional y poniendo en riesgo el desarrollo normal de la administración pública.
Que no es legal ni justo que a invasores profesionales se les proteja con el amparo de subsidios o asistencias inmerecidas. Ellos deben acogerse a los procedimientos establecidos para acceder a los beneficios de obtención de vivienda digna cumpliendo con los requisitos prescritos en la ley para todos los ciudadanos La Corporación Autónoma Regional de Risaralda, también se opuso a lo decidido por el a quo, por cuanto –estima- no se analizó de manera integral el marco de competencias que la eximen de responsabilidad frente al tema de reubicación de viviendas por riesgo y por ocupación de zona forestal protectora, por ser de su resorte únicamente lo atinente a asesoría técnica y gestión del riesgo.
En términos semejantes, argumentó su recurso de alzada el Fondo de Adaptación, tras advertir que la reubicación del grupo familiar aquí perseguida es asunto que escapa de su ámbito de competencia, pues tales obligaciones han sido atribuidas al Municipio de Dosquebradas. La Nación Ministerio de Vivienda también apeló el fallo cuestionado, recurso que no fue concedido por el a quo dada su tardía formulación, según da cuenta el proveído del 15 de noviembre de 2013.
IV. CONSIDERACIONES Establece la Carta Política en su artículo 86, que para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, cuando se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, de los particulares, se cuenta con la vía judicial preferente de la tutela, para cuyo ejercicio se exigen mínimos requisitos.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Así mismo, conforme lo señalado en la normativa en cita, no puede acudirse a la tutela cuando se cuente con otros medios ordinarios de defensa, a no ser que con la actuación o la omisión del funcionario público o del particular se le cause al administrado un perjuicio irremediable, lo cual torna la acción de tutela en un mecanismo de protección excepcional.
No es, entonces, una figura de la cual se pueda abusar, ni sustituir con ella las vías naturales diseñadas por el legislador. En el caso de marras, estima la Corte que la decisión acogida en la sentencia objeto de impugnación, en cuanto dispuso conceder el amparo deprecado por la parte actora, no atiende la regulación constitucional ni legal de dicho medio defensivo de los derechos fundamentales, toda vez que, no obstante los razonados argumentos que ofrece, es lo cierto que quien hoy acude a la tutela, no empleó los medios ordinarios instituidos a su favor, contrariando de ese modo el principio de residualidad.
Adviértase que la accionante aspira que a través de este mecanismo se ordene su reubicación inmediata y la de su grupo familiar en una vivienda que cuente con condiciones dignas para su subsistencia, por estar habitando una zona de alto riesgo, e insiste en tal pedimento en el escrito impugnativo, al indicar que el amparo decretado resulta temporal y la avoca a padecer la misma situación de vulnerabilidad en corto tiempo.
Al respecto debe decirse que, contrario a lo concluido por el colegiado a quo, para esta Sala no es posible acceder a las aspiraciones de la petente, por cuanto impartir una orden de tal índole desbordaría la órbita de acción del juez de tutela, a quien no le es dable declarar la titularidad de derechos de rango legal, en cabeza de los administrados, además de afectar la legalidad del gasto público, cuya competencia está radicada en autoridades distintas de las judiciales.
En este punto importa mencionar que la asignación de beneficios, tales como el reclamado por la parte actora, se encuentran sometidos a unos requisitos y condiciones reglados que no pueden ser desconocidos por el juez constitucional; por lo mismo, la petición de amparo resulta en este aspecto improcedente, pues no es dable en sede de tutela introducir u omitir condiciones diferentes para la entrega del bien reclamado, so pena de invadir la competencia legal de las autoridades establecidas para tales efectos.
Esta ha sido la posición que ha sostenido esta Sala de la Corte sobre el tema, siendo pertinente traer apartes de la sentencia CSJ STL, 22 ene. 2013, rad.41407, donde al estudiar un tema similar, se dijo: “Ahora bien, respecto del otorgamiento inmediato del subsidio de vivienda peticionado por la parte actora, se observa de lo manifestado por Fonvivienda que el accionante no se ha postulado a ninguna de las convocatorias dirigidas a la población desplazada, que tienen como objetivo asignar Subsidios Familiares de Vivienda ni ha adelantado trámite administrativo alguno para beneficiarse de los programas de vivienda.
En consecuencia, tampoco es posible acoger la pretensión del actor respecto del otorgamiento del subsidio de vivienda, sin que haya cumplido con los trámites y exigencias legalmente dispuestos para tal fin, pues estaría el juez de tutela extralimitando su competencia e irrespetando los derechos de otro sector de la población desplazada, que si ha realizado los trámites requeridos para acceder al subsidio.
En este orden de ideas, no se advierte que las entidades accionadas estén sustrayéndose de la responsabilidad que tienen de atención a la población desplazada, ni que se presenten actuaciones arbitrarias con las cuales se puedan vulnerar los derechos fundamentales de la parte actora.” Así las cosas, no resulta dable al juez de tutela, soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a una vivienda, o a un subsidio para mitigar las difíciles condiciones que según la demandante viene atravesando, para ordenar directamente y sin ninguna otra consideración, su entrega inmediata, como lo pretende la actora; máxime cuando se advierte que la peticionaria no ha agotado el procedimiento regular a tales fines, pues no ha acudido a las entidades competentes con miras a activar los trámites administrativos correspondientes para beneficiarse de tales subsidios familiares, ni de los programas de vivienda existentes en la actualidad.
Tampoco se ha postulado a las convocatorias abiertas por Fonvivienda para ese sector vulnerable de la población, pues así lo ratificó esa entidad al dar contestación a esta acción constitucional. Bajo este panorama, el amparo constitucional no puede tener vocación de prosperidad, ni siquiera como mecanismo transitorio, dado que no viene probado el padecimiento de perjuicio irremediable para la actora que permita la aplicación de la excepción a la aludida regla general de improcedencia de la tutela ante la existencia de otras vías defensivas, por ser lo cierto que no se acredita la ocurrencia de situaciones de carácter excepcional, con respecto a la población que igualmente espera la asignación de ayudas y subsidios, para obtener la protección que reclama por esta vía preferente y sumaria.
Adviértase, además que, según lo informa el municipio de Dosquebradas en su respuesta, si bien el sector donde –afirma- la actora habita actualmente ha sido catalogado como zona de riesgo, “no es menos cierto que el peligro no es inminente y que los programas de reubicación que se están adelantando permitirán la solución satisfactoria dentro de plazos razonables”, situación que también excluye la presencia de un perjuicio irremediable en este evento.
En ese orden de ideas, debido a que la acción de tutela no tiene vocación de prosperidad, imperioso resulta revocar el fallo impugnado, que otorgó el excepcional resguardo del canon 86, dada su improcedencia. En su reemplazo, se denegará el amparo de los derechos fundamentales invocados, conforme las razones que vienen expuestas. Consecuente con ello, se dispondrá dejar sin efectos las órdenes impartidas en sede de tutela por el colegiado a quo, al igual que las decisiones y/o actuaciones que, en cumplimiento de aquellas, se hubieran adelantado.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE PEREIRA, dentro de la acción de tutela promovida por ANDREA YERALDINE VARGAS HENAO, contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, el DEPARTAMENTO DE RISARALDA y el FONDO DE ADAPTACIÓN, trámite al que fueron vinculados el CREPAD DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, la CARDER Y FONVIVIENDA.
En su lugar denegar el amparo deprecado, dejando sin efectos las órdenes impartidas en sede de tutela por el Colegiado a quo, al igual que las decisiones y/o actuaciones que, en cumplimiento de aquellas, se hubieran adelantado.
SEGUNDO. NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 PAGE 12