República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicado n° 52957 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada Ponente STL 4078 - 2014 Radicación n° 52957 Acta n° 10 Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil catorce (2014) Decide la Corte la impugnación formulada por WILLIAM VELANDIA DELGADO, quien dice actuar en nombre y representación de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE PALEROS BRISAS DEL RÍO ARAUCA –COOPAL -, contra el fallo proferido el 7 de febrero de 2014, por el TRIBUNAL SUPERIOR DE ARAUCA, en el trámite de tutela que promovió contra la COOPERATIVA MULTIACTIVA ARAUCANA DE PALEROS –COOAP- y la POLICÍA, la cual se hizo extensiva a la SECRETARÍA DE GOBIERNO MUNICIPAL, EL COMANDO NACIONAL DE POLICÍA NACIONAL EN ARAUCA y la AGENCIA MINERÍA. I.
ANTECEDENTES WILLIAM VELANDIA DELGADO en representación de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE PALEROS BRISAS DEL RÍO ARAUCA –COOPAL- invocó la protección de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la salud, a la alimentación y a la vida en condiciones dignas y justas. Relató que integra la Cooperativa junto con 82 socios activos y 300 inactivos, los cuales, en su mayoría, pertenecen a población vulnerable, esto es desplazados, afrocolombianos, discapacitados y de la tercera edad “en díficiles condiciones económicas”; que hace más de 20 años se dedican a la extracción de arena en las inmediaciones del río Arauca, y que ese es el único medio de subsistencia con el que cuentan.
Refirió que desde el año 2012 una entidad solidaria, denominada Cooperativa Multiactiva Araucana de Paleros COOAP, empezó a cobrarles un valor de $2.300 por cada extracción de arena al río, el cual se cancelaba sin oposición “así nunca hubiéramos estado de acuerdo”; que con el cambio de Gerente, en el año 2013 se elevó la tarifa a 10.000 y 20.000, lo que los puso en imposibilidad de satisfacer esa exigencia, pero a la vez en la imposibilidad de poder subvenir su mínimo vital, y para ello aportó copias de las facturas de venta que dan cuenta de dicha situación. Aludió a que, ante lo injusto de la situación elevó requerimiento a la Cooperativa quien no le informó las razones legales que la habilitaban para imponer ese valor excesivo “teniendo en cuenta, en términos generales, que en promedio es la suma de DOS MILLONES DE PESOS M/CTE ($2.000.000) diarios, que al multiplicarlos por los treinta (30) días del mes resultan ser SESENTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($60.000.000) mensuales y podrían llegar a ser unos SETECIENTOS VEINTE MILLONES DE PESOS M/CTE ($720.000.000) anuales que ingresan a la Cooperativa Multiactiva Araucana de Paleros COOAP, los cuales nosotros no recibimos ningún beneficio”.
Indicó que en atención a tal problemática radicó un derecho de petición ante el Secretario de Gobierno del Municipio de Arauca, en el que le solicitó diversos documentos, entre ellos los que habilitan al referido ente cooperativo a cobrarles por la arena. Reseñó que, además de lo anterior, han sido objeto de persecución por parte de la Policía Nacional, en tanto no les permite sacar la arena “a tal punto que nos han detenido injustamente con todo y vehículo en repetidas ocasiones vulnerándose así nuestro derecho al trabajo que incide de manera grave en una vida digna tanto para nosotros como el núcleo familiar que conformamos”; que aunque la Alcaldía ha convocado a reuniones, no ha existido acuerdo y se les opone un certificado de la Agencia Nacional Minera que está expirado, y no soluciona de fondo la discusión planteada.
Advirtió que en Colombia, según los datos del Ministerio de Minas y Energía existen casi 14.000 unidades productivas mineras, de las cuales el 63% no cuenta con título; que el Gobierno debe vigilar esa circunstancia, pero así mismo tener en cuenta que existe una minería tradicional, realizada por comunidades de tiempo atrás y que no es posible eliminar su sustento y dejarlos en “estado de indefensión”.
En consecuencia pidió tutelar sus garantías y ordenar a la Cooperativa Multiactiva Araucana de Paleros COOAP que les elimine el cobro del gravamen y les permitan ejercer su actividad legítima. A su vez que la Policía Nacional no los persiga, ni coadyuve a que se continúen lesionando sus derechos. El 24 de enero de 2014, previamente a la admisión de la queja se allegó una solicitud de medida provisional, en la que se relató que un Subintendente de la Policía Nacional inmovilizó los vehículos por cuanto “no portaba la factura de la compra de la arena que vendía COOPAL … que se comunicara con el Secretario de Gobierno que era el que les decía que ningún vehículo podría salir sin pagar la factura que emite COOPAL por la venta de la arena” e insistió que “mi único sustento de trabajo es transportar la arena para pagar el diario del vehículo, llevar comida a mi familia y demás”.
II. TRÁMITE IMPARTIDO Por auto de 27 de enero de 2014 la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca asumió el conocimiento, vinculó a la Secretaría de Gobierno Municipal de Arauca y al Comando de la Policía Nacional de dicha ciudad; negó la medida provisional por no guardar relación con lo pedido inicialmente; ordenó la declaración del accionante y de Luis Jaime Triana Rodríguez.
El Departamento de Policía de Arauca, al contestar, indicó que “ ejerce los respectivos controles en los lugares del Departamento de Arauca donde es extraído el material de arrastre como la arena, verificando concretamente que el sitio de explotación minera cuente con las respectivas autorizaciones y soportes que acreditan la legal extracción del mineral”; que nada tiene que ver con las regulaciones internas que realicen cooperativas asociadas y adjuntó copia del acta de incautación que se le hiciera al vehículo del accionante.
La Oficina Jurídica del Municipio dijo no constarle las manifestaciones del actor, y negó que la Secretaría de Gobierno tuviese incidencia en la regulación interna de la Cooperativa; que en todo caso es un conflicto económico, ajeno a la órbita constitucional y, en todo caso que la realización de la labor de extracción de arena requiere de título minero y que cualquier violación es constitutiva de delito, según lo establece el artículo 338 de la Ley 599 de 2000.
Allegó copia de actas de reunión entre las Cooperativas COOAP y COOPAL. Por su parte la Representante Legal de la Cooperativa Multiactiva Araucana de Paleros COOAP refirió que COOPAL se constituyó apenas en el año 2012, que es verdad que “realiza un cobro por extracción del material de arrastre por valor de DIEZ MIL PESOS ($10.000) volqueta sencilla y VEINTE MIL PESOS ($20.000) para doble troque, cobro que se efectúa a todas las volquetas que extraigan material del área fórum los libertadores”, que ese valor lo asume el “consumidor final”; que lleva más de 40 años en la labor de extracción de arena, de los cuales 17 han estado registrados en Cámara de Comercio; aportó una “solicitud de certificación de estado de trámite” de la Agencia Nacional de Minería. En proveído de 3 de febrero de 2014, el Tribunal requirió a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Departamento para la Prosperidad Social, con el fin de que se señalara si alguno de los miembros de COOPAL integran dicho sistema, y en posterior decisión de 5 de febrero se vinculó a la Agencia Nacional de Minería y se ordenó recibir la declaración juramentada de la representante legal de COOAP.
La citada Agencia Nacional de Minería explicó su naturaleza jurídica y funciones, luego adujo que COOPAL carecía de título minero y que por tanto su actividad era ilegal, y que por tanto corresponde al Alcalde Municipal ordenar la suspensión de las labores, tal como lo preceptúa el artículo 306 de la Ley 685 de 2001; que por el contrario COOAP radicó permiso desde el 19 de abril de 2010 para regularizar su situación y que ello los habilita para continuar con la explotación minera.
Agregó que el actor carece de legitimación por activa. Corporinoquía explicó no tener incidencia en el trámite de la acción, ni menos haber violentado derecho constitucional alguno. En fallo de 7 de febrero de 2014, la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Arauca negó el amparo y ordenó compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría y a la Contraloría. Tras referirse de manera genérica a la acción de tutela y a la naturaleza de las cooperativas de trabajo asociado arguyó que COOAP si demostró haber realizado las gestiones pertinentes ante la autoridad minera, y que el accionante, a través de COOPAL apenas ha elevado derechos de petición sin cumplir con los requerimientos; que es ante la Agencia Nacional Minera que se debe adelantar cualquier gestión y que la Policía Nacional actúa en cumplimiento de su deber; que además no existe posibilidad de prosperidad de una tutela contra una persona jurídica privada respecto de la cual no exista vínculo de subordinación y que corresponde a las autoridades pertinentes indagar sobre la eventual comisión de un punible por parte del actor.
III. LA IMPUGNACIÓN El actor insistió en lo referido en el escrito inicial de tutela, y aclaró que desde siempre ejercieron una actividad legítima, hasta cuando COOAP se apropió de los recursos de los cuales derivan su subsistencia, que desarrollan una “minería de subsistencia” a través de métodos rudimentarios que no tienen impacto ambiental y por tanto no pueden tipificarse penalmente; que si la minería aspira a ser el motor de desarrollo del país no puede implantarse en desmedro de las personas vulnerables, a través de la persecución, sino por el contrario con oportunidades que garanticen a todos el desarrollo y las oportunidades y que así lo impone el artículo 107 de la Ley 1450 de 2011.
Explicó que es inconsecuente que el Tribunal les compulse copias, cuando ellos mismos han acudido a los mecanismos de control para que no se les tilde de ilegales o delincuentes, por cuanto “somos trabajadores en condiciones económicas precarias, desplazados, incapacitados, negritudes, entre otras, que trabajamos día a día para nuestro propio sustento diario y el de nuestras familias” y que si acudió a la justicia es para encontrar soluciones a tan difícil situación, y no para que se continúe una estigmatización de un trabajo de subsistencia o en todo caso informal que en modo alguno puede constituir un delito.
Aportó un disco compacto rotulado “video premio al mejor minero COOPAL 2012”. IV. SE CONSIDERA El artículo 332 de la Constitución Política dispone que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, y a continuación señala que la actividad económica y la iniciativa privada hacen parte de las libertades que deben ejercerse bajo los límites del bien común; también se prevé que la empresa tiene una función social, y que es deber desde el Estado fortalecer a las organizaciones solidarias; así mismo, el 333 contempla que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación”, y justamente amparado en tales preceptos constitucionales es que el legislador ha venido desarrollando un ordenamiento tendiente a regular, entre otros, la conservación, uso y explotación de los recursos naturales.
Sin embargo esa potestad de configuración legislativa no ha impedido que se concilien todas las eventualidades que surgen en su aplicación y por ello la expedición del Código de Minas y todos los decretos y normas que contemplan dicha actividad han procurado, de un lado desincentivar la minería de hecho pero a la vez plantearse escenarios de acompañamiento a la población vulnerable, y sin mayores posibilidades de acceso al empleo y a la formación económica que la ejecuta.
Así, por ejemplo, el artículo 249 del reseñado Código, dispone que el Gobierno, a través de los organismos competentes, o Departamentos y Municipios, promuevan la legalización, organización y capacitación de empresarios mineros de la región el asociaciones comunitarias o cooperativas de explotación y beneficio de minerales y se les otorgue capacitación para la explotación racional, en tanto se comprende como deber Estatal procurar un medio ambiente sano y sostenible, que aunque permita el desarrollo social no desconozca que la preservación de la naturaleza es un fin de los seres humanos, incluso para su sobrevivencia. Esa tarea, sin embargo, ha sido de difícil consecución y ello consta en distintos documentos institucionales, en los que se han evaluado las deficiencias en el control e implementación de tales propósitos; en el Informe que realizó la Defensoría del Pueblo, “Minería de Hecho en Colombia”, a través de la Defensoría Delegada para los Derechos Colectivos y del Ambiente, de 2010, se concluyó, en lo pertinente que: “… además de proponer una alternativa de legalización ante autoridades mineras y ambientales de la minería artesanal, se debe ir más allá para no caer en los mismos fracasos del pasado, en desmedro de los derechos a la vida, al trabajo, a la dignidad humana, a la salud, a la atención y prevención de desastres y a un entorno sano, entre otros, de los mineros de hecho en el país, a través de un proceso que propicie la acción integrada de todas las entidades públicas y privadas, nacionales y regionales, que puedan contribuir a darle sostenibilidad a esta actividad mediante el desarrollo empresarial, el encadenamiento productivo, la implantación de procesos de agregación de valor, la adopción de tecnologías limpias y el mejoramiento de la calidad de vida de estos mineros”.
Así mismo dicho documento institucional planteó la necesidad de “ promover un modelo de negocio autosostenible y con visión de largo plazo en el que la institucionalidad minera participa asumiendo la tarea de identificar, convocar y relacionar a los mineros de hecho con entidades estatales y privadas que puedan concurrir en programas de asistencia técnica, financiera y empresarial, con el fin de hacerlos dueños y gestores de sus propias soluciones”.
Es evidente que la tensión de la aplicación del Código Minero, se patentiza también con el derecho al trabajo, en la medida en que comunidades que realizaron desde siempre una actividad sin el control del Estado se ven sujetas a él, y por tanto restringida su posibilidad de realizar una labor que les era cotidiana, pero ello por si solo no significa que puedan sustraerse de su cumplimiento, solo que impone que la administración deba ponderar situaciones específicas que consulten con las finalidades y valores contenidos en la Constitución Política, y que armonicen las garantías en colisión. En efecto es el pluricitado Código Minero, el que en su artículo 68 define un glosario o lista de definiciones en materia minera, de obligatorio uso para los particulares y las autoridades, y que se desarrolló en el Decreto 2191 de 2003; allí se contempla la minería de subsistencia, como la “desarrollada por personas naturales que dedican su fuerza de trabajo a la extracción de algún mineral mediante métodos rudimentarios y que en asocio con algún familiar o con otras personas generan ingresos de subsistencia. 2.
Se denomina así a la explotación de pequeña minería de aluvión, más conocida como barequeo, y a la extracción ocasional de arcillas, en sus distintas formas, y los materiales de construcción”. Tal concepto parte del reconocimiento de quienes derivan su sustento en la pequeña minería y que por tanto requieren de especial atención del Estado, en la medida en que la desaparición de su oficio, o la regulación que les impida el acceso, pone en riesgo su mínimo vital.
Por demás no puede pasarse por alto que en esas circunstancias la informalidad en el desarrollo de dicha actividad no siempre puede considerarse como ilegal, y que es por ello que las diversas legislaciones sobre la materia han establecido la necesidad de entablar diálogos que conlleven a la regularización de la minería. CASO CONCRETO El Tribunal estimó que no era posible considerar la violación de derechos fundamentales por parte de una Cooperativa en la medida en que no existía el factor de subordinación con la parte actora, además halló que era necesario que se investigara una eventual conducta punible del actor, por el ejercicio de la actividad minera y adujo que la controversia era económica, y que COOAP opuso un título legítimo para ejercer la minería. Sobre el primero de los aspectos cabe señalar que la subordinación, en este caso, no está dada por la jerarquía propia de una relación laboral, sino por la evidente incidencia que para COOPAL tiene la imposición de un valor, que califica de excesivo, para poder laborar como paleros.
Esa sola circunstancia, sin duda ameritaba el examen de los hechos a la luz de la Constitución Política con el objeto de determinar si en verdad los derechos que colacionó en su escrito se vieron afectados. Por demás debe indicarse que en el expediente aparece acreditado que Velandia Delgado hace parte de la Cooperativa Multiactiva de Paleros Brisas del Río Arauca – COOPAL- y que integra el Consejo de Administración, según se deduce del certificado de existencia de entidades sin ánimo de lucro (folio 19), de manera que está legitimado para invocar la protección constitucional.
Ahora bien, en el plenario está probado que COOAP viene cobrando unos valores a COOPAL con el objeto de la extracción de la arena y que este aspecto es el que ha generado diferencias entre sus miembros, en la medida en que ven afectados su derecho al trabajo y el mínimo vital, especialmente. En la ampliación de la queja el actor manifestó lo injusto de dicho cobro y refirió que “los paleros están muy mal, somos muy pobres, todo el mundo nos explota, no tenemos vivienda, no tenemos seguridad social, nada, estamos en circunstancias muy difíciles.
Para mí lo que están haciendo con nosotros está muy mal porque no nos alcanza siquiera para pagar el arrendamiento, vivimos en casas improvisadas, ranchos porque nos da miedo. Entre ellos se echan la culpa el uno al otro, la Policía dice que es el Gobierno, el Gobierno que es la Policía, o que la Cooperativa y uno no entiende”. Sobre la situación del pago exigido indicó que los valores de $10.000 a $20.000 variaban según la dimensión de la volqueta, y que era imposible sufragarlos.
Además allegó (folios 59 a 108) unas facturas y recibos expedidos por COOAP en los que consta que tal afirmación es cierta. Así mismo en la declaración rendida por la representante legal de esa Cooperativa da fe de dicha exigencia dineraria y refiere que es para su sostenimiento y el pago de compromisos con la DIAN, la Agencia Nacional de Minería y el Plan de Manejo Ambiental y que dicho pago no lo asumen los paleros sino el “consumidor final”, y que están habilitados por razón del título minero que ostentan.
Esa situación de las Cooperativas originó la actuación de la Alcaldía Municipal; aparece el oficio de 19 de julio de 2013, la convocatoria a la capacitación con el propósito de abordar el tema sobre “extracción de material de arrastre”, y d e folios 52 a 54 obra el Acta 006, de 29 de agosto de 2013, en la que el Municipio de Arauca a través de la Secretaría de Gobierno da cuenta de dicha reunión con los miembros de COOAP y COOPAL, con presencia además del Comandante de la Estación de Policía, el Jefe de Grupo de Protección Ambiental, el Inspector de la Oficina Asesora de Planeación, con el objeto de “concretar y definir la legalidad de las Cooperativas de los gremios de paleros del Municipio de Arauca”.
En lo relevante las autoridades policivas y administrativas dejan constancia de la necesidad de que las Cooperativas trabajen en conjunto con el objeto de adquirir los recursos para sus familias y “el Secretario de Gobierno solicita que cuando se haga la reunión de integración de estos trabajadores sea invitado como garante y ojalá invitar al Ministerio de Protección Social o a la Personería para que haya garantías de la decisión”.
Tales documentos dan cuenta de que el derecho al trabajo y al mínimo vital se encuentran en riesgo, y que por tanto es necesario encontrar soluciones que permitan superar tal circunstancia, con la participación de las autoridades municipales. No se trata de que se incumplan las disposiciones ambientales, ni de minería que se contemplan en las codificaciones pertinentes, sino que se viabilicen soluciones que aquellas contemplan, con el objetivo de que bien se acompañe la legalización minera o se les brinden alternativas a quienes demuestren haber ejercido desde tiempo atrás tal actividad.
Para la Sala es de resaltar la importancia que tienen las entidades territoriales, en tanto sirven de mediadoras para resolver este tipo de situaciones, no solo en cumplimiento del Código Minero, como se señaló en principio, sino además con el objeto de procurar la concreción de los mandatos constitucionales. En verdad no puede confundirse en todos los casos el desarrollo de una actividad informal, con una ilegal, y no puede por tanto darse un tratamiento punitivo a una situación que requiere del concurso de todo el Estado, con la finalidad de procurar la justicia en las relaciones de los ciudadanos. No se considera por tanto necesario la compulsa de copias a ningún ente de control y, por el contrario lo que se advierte es la necesidad de que se establezcan mecanismos de diálogo y autocomposición entre las Cooperativas, sin que ello implique que alguna de las autoridades accionadas hubiese incurrido en violación de los derechos alegados.
Pese a lo anterior estima esta Sala necesario que las autoridades departamentales y municipales promuevan la organización y capacitación de las Cooperativas en cuestión, así como la realización de un plan de inclusión de los paleros excluidos del ejercicio de su actividad, en condiciones dignas y justas. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, V.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la orden del Tribunal de compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo impugnado, con fundamento en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Las autoridades departamentales y municipales del lugar en donde ocurren los hechos de la presente acción, deberán promover la organización y capacitación de las Cooperativas en cuestión, así como la realización de un plan de inclusión de los paleros excluidos del ejercicio de su actividad, en condiciones dignas y justas. NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. COPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE PAGE 19