República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 65151 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL4018-2016 Radicación n° 65151 Acta 10 Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por COOMEVA EPS S.A., contra el fallo proferido el 20 de enero de 2016 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, dentro de la acción de tutela que interpuso junto a MARGERY ANTONIA TRIANA FALLA, esta última en representación de los usuarios afiliados de esa entidad, contra el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO de la referida ciudad, la cual se hizo extensiva a la LIGA CONTRA EL CÁNCER SECCIONAL HUILA.

I.

ANTECEDENTES Coomeva EPS y Margery Antonia Triana Falla, en calidad de Presidenta de la Asociación de Usuarios de esa entidad, fundaron su petición de amparo en los siguientes hechos: Refirieron que la mencionada EPS integra el Sistema General de Seguridad Social en Salud, con tres millones de afiliados y un promedio anual de más de veinticinco millones de servicios prestados, los cuales garantiza «en un elevado porcentaje», a través de la red de prestadores externos, y por ello el cumplimiento de sus obligaciones depende del pago oportuno de aportes que los trabajadores y empleadores dirigen a las cuentas bancarias de recaudo, dineros que precisaron, no son propios sino que pertenecen al referido sistema, tienen la calidad de parafiscales e inembargables, debido a la fuente de donde provienen, porque tienen destinación específica y se consignan de manera transitoria mientras se ejecutan los servicios de salud, aseveraciones que apoyaron en los artículos 182 de la Ley 100 de 1993, el 48 superior, 5º del Decreto 4023 de 2011, y recientemente, el precepto 25 de la Ley 1751 de 2015, y explicó lo relacionado con el proceso de compensación ante el FOSYGA.

Que por Resolución No. 1620 del 31 de agosto de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud le ordenó que por el término de un año adoptara la medida preventiva denominada «Programa de Recuperación», que exige que la EPS tenga disponibilidad de recursos, pues en virtud de éste se establecen compromisos para mejorar sus estados financieros y permanecer en el sistema bajo estándares de calidad y prestación de servicios oportuna, el cual presentó y fue aprobado el 5 de noviembre de 2015 mediante oficio NURC. 2-2015-121900.

Por todo lo anterior, enfatizaron que las medidas de embargo en contra de las referidas cuentas bancarias es abusiva y contraria a la ley, máxime que el precitado artículo 25, «en ninguno de sus apartes», consagra circunstancias que admitan tales cautelas en los procesos ejecutivos, aserto que soportó en la sentencia CC C-313/14. Que pese a lo anterior, «diferentes despachos judiciales» han ordenado embargos y retención de dineros depositados en cuentas maestras y de recaudo, sin realizar «un mínimo análisis sobre el carácter parafiscal e inembargable», como sucedió en el proceso ejecutivo que le promovió la Liga Contra el Cáncer Seccional Huila ante el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Neiva, en el que se pretende el cobro de facturas por prestación de servicios de salud, a lo cual se accedió y se decretó medida cautelar que asciende a $1.613.074.749.

Que esa decisión constituye una amenaza al derecho fundamental al debido proceso, así como a los de salud y vida de los afiliados de la EPS, y resaltaron que había que tener en cuenta «el hecho notorio» relacionado con la crisis financiera que afronta el sistema, «que conlleva el hecho consistente en que los recursos de la salud estén congelados en una cuenta bancaria», y que «hoy por hoy muchos proveedores y prestadores han interrumpido la entrega de medicamentos e insumos y la prestación de servicios para los afiliados a Coomeva (…) por causas que no se le pueden imputar a la EPS», aunque después se afirma que «será cuestión de tiempo [para] que tales proveedores y prestadores interrumpan la entrega de medicamentos e insumos y la prestación de servicios para los afiliados a Coomeva»; que ese bloqueo de cuentas podría generar un perjuicio irremediable a los pacientes, cuya responsabilidad le es atribuible a los operadores judiciales, sin perjuicio de las «investigaciones pertinentes», e indicaron que el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, establece como función de las EPS «la representación del afiliado ante el prestador y los demás actores sin perjuicio de la autonomía del usuario», por lo que está acreditada la legitimación en la causa por activa.

En consonancia con lo anterior, adujo que el incidente de desembargo que se puede formular en el trámite ejecutivo no es idóneo, pues ante la congestión del juzgado, ello sería como «pedirle a los afiliados que posterguen la necesaria intervención de su salud y posterguen el riesgo de muerte», por lo que la tutela debe proceder de manera principal, y agregaron que debía declararse el «estado de cosas inconstitucional contexto Coomeva EPS».

Enfatizaron que el propósito de esta acción es impedir «la inminente paralización de la operación en el servicio de salud a los usuarios», por lo que pidieron el amparo de las prerrogativas fundamentales atrás referidas en su favor y en el de los afiliados, así como declarar el estado de cosas inconstitucional, y en consecuencia ordenar «el levantamiento de embargos judiciales decretados dentro de los procesos ejecutivos iniciados contra Coomeva EPS», así como dejar sin efecto las providencias que lo dispusieron y requerir a los «despachos judiciales de su jurisdicción en los que cursen o llegaren a cursar procesos ejecutivos contra Coomeva EPS, abstenerse de decretar medidas cautelares que recaigan sobre recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que se manejan en las citadas cuentas.

(…) la inmediata circularización a las entidades bancarias ya citadas informando del (sic) levantamiento de la medida sobre las cuentas respectivas y cumplan con su orden en el plazo de la distancia (…) la inmediata restitución de todos los dineros que hubieran sido embargados que hayan sido puestos a su disposición por las entidades bancarias señaladas y ordenen la liberación de aquéllas cifras sobre las que algunas entidades financieras han impuesto bloqueo, y que se efectúe la devolución de los títulos judiciales que se hayan constituido en ejecución de las medidas cautelares ordenadas por los juzgados de este Distrito Judicial», y subsidiariamente solicitaron que la tutela «se entienda presentada» contra el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Neiva (folios 35 y 37).

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Luego de algunas vicisitudes procesales, el Tribunal Superior de Neiva admitió la acción el 19 de enero de 2016, que precisó dirigirse contra el precitado despacho judicial, vinculó a los intervinientes del proceso materia de debate, ordenó la notificación y el traslado correspondiente (folios 80 y 81).

El Juzgado accionado informó la actuaciones surtidas en el proceso cuestionado, de lo cual destacó que en la fecha en la que se tenía programada proferir decisión de excepciones previas, los apoderados judiciales de ambas partes allegaron escrito en el que comunicaron la celebración de una transacción parcial, en virtud de la cual solicitaron la suspensión del proceso hasta el 14 de enero de 2016, el levantamiento de medidas cautelares y la realización de pagos por «$300.000.000 a favor de la LIGA CONTRA EL CÁNCER, $1.085.074.479 a favor de la ejecutada COOMEVA EPS, $48.000.000 a favor del apoderado de la entidad demandante, quedando a disposición del proceso la suma de $180.000.000 para respaldar las obligaciones pendientes de pago», a lo cual accedió el 14 de diciembre de 2015, providencia en la que además aceptó la renuncia de términos de notificación y ejecutoria.

Por lo anterior, concluyó que las sumas ordenadas fueron cobradas por sus beneficiarios, y advirtió que la demandada no había retirado los oficios de levantamiento de medidas cautelares, gestión que aquélla le corresponde realizar ante las entidades bancarias correspondientes, por lo que estimó que ha garantizado los derechos fundamentales que le asisten a las partes (folios 86 y 87).

Mediante sentencia del 20 de enero de 2016, el Tribunal negó el amparo tras advertir que «los accionantes no están legitimados para argüir la vulneración de los derechos fundamentales de los usuarios de COOMEVA, pues no obra en el expediente la autorización expresa para predicar tal situación, lo que indica que no está llamada a prosperar la acción constitucional», además de que la pretensión de levantamiento de las medidas cautelares que recaen sobre la pluricitada EPS, es un aspecto que «según informe del juzgado accionado, fue ordenado (…) desde diciembre de 2015, por lo que existe una carencia actual de objeto por hecho superado» (folios 96 a 99).

Con posterioridad al fallo, la Liga Contra el Cáncer adujo que las medidas cautelares son «absolutamente viables», dado que se soportan en los artículos 101 y siguientes del C.P.T. y S.S., y los preceptos 513, 543 y 681 del C.P.C.; que la ejecutada no demostró en el proceso la inembargabilidad de los bienes cautelados, por lo que el embargo y retención es legal; que cuando en un ejecutivo se persigue el pago de sumas adeudadas por la prestación de servicios de salud suministrados dentro del referido sistema, dicho principio no aplica «puesto que con el embargo se está buscando materializar el derecho que la misma figura de inembargabilidad busca proteger; esto es, el derecho a la salud», de ahí que la excepción resaltada no es absoluta.

Finalmente, refirió un concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y advirtió que la demandante cuenta con otros mecanismos para obtener el fin que pretende con esta acción de amparo (folios 103 a 108). III. IMPUGNACIÓN Coomeva EPS reiteró lo expuesto en el escrito inicial, especialmente lo relacionado con el carácter parafiscal e inembargable de los recursos del Sistema de Salud, los cuales no pueden confundirse con los propios de la entidad, a más de que el cumplimiento de sus obligaciones depende de tener «la inmediata disponibilidad» de tales dineros, y que la tutela resulta procedente ante la falta de idoneidad de los mecanismos ordinarios.

Agregó que aunque en el proceso ejecutivo se celebró transacción parcial, lo cierto es que aún permanece la suma de $180.000.000, que respaldan las obligaciones reclamadas que no fueron materia de acuerdo, por lo que «si bien se ordenó el levantamiento de las medidas como aduce el despacho natural de conocimiento del proceso ejecutivo, tal decisión no cobijó los $180.000.000 que están a disposición de dicho trámite; sobre los cuales igualmente aplica el concepto de inembargabilidad», y que «hoy, tenemos conocimiento que tal orden [embargo y retención] se ha emitido en el proceso» objeto de discusión, lo que transgrede su derecho fundamental al debido proceso y configura un defecto «material o sustantivo».

Que el fundamento principal para negar el amparo se fundó en la supuesta falta de legitimación en la causa por activa para representar a los afiliados de la entidad, de manea que reiteró que el interés está sustentado en el referido artículo 14 de la Ley 1122 de 2007. Insistió en que «diferentes despachos judiciales» han ordenado el embargo «indiscriminado» y retención de los dineros depositados en sus cuentas recaudadoras y maestras, lo cual al 19 de enero de 2016, ascendía «a $12.219.838.446 pesos y $18.766.809.203 pesos respectivamente», y reprochó que el Tribunal no se planteara la posibilidad de decretar transitoriamente la medida de desembargo para evitar un perjuicio irremediable.

Por lo anterior, solicitó que se dejara sin efecto «la providencia judicial mediante la cual se decretó el embargo de recursos del Sistema General de Seguridad Social y; en lo sucesivo se abstenga de conceder tal medida respecto de dineros que ostenten la condición de inembargables, para lo cual en las providencias en que se determine la adopción de embargos, deberá referirse de manera específica que la medida podrá hacerse efectiva siempre que no recaiga sobre cuentas que manejen recursos en la citada calidad» (folios 116 a 126).

IV. CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.

En el presente asunto, advierte la Corte que la impugnante construye parte de su argumento para sustentar el quebrantamiento constitucional, en que varios despachos judiciales –sin efectuar la debida especificación– han decretado medidas cautelares respecto de determinadas cuentas bancarias, que en su criterio contienen recursos inembargables; no obstante, como se dejó plasmado en los antecedentes, desde el principio el litigio se centró exclusivamente a las actuaciones adelantadas en el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Neiva, dentro del proceso ejecutivo que le promovió la Liga Contra el Cáncer Seccional Huila a Coomeva EPS, por lo que a tales diligencias se sujetará la Sala para resolver la impugnación propuesta.

Pues bien, se extrae del informe brindado por la autoridad judicial precitada, que las medidas de embargo y retención de dineros fueron decretadas mediante providencia del 6 de julio de 2015; y con carácter prevalente, que las partes en contienda, fundados en una transacción parcial que celebraron, solicitaron el 11 de diciembre siguiente la suspensión del proceso hasta el 14 de enero de 2016, el levantamiento de medidas cautelares y « la realización de pagos por $300.000.000 a favor de la LIGA CONTRA EL CÁNCER, $1.085.074.479 a favor de la ejecutada COOMEVA EPS, $48.000.000 a favor del apoderado de la entidad demandante, quedando a disposición del proceso la suma de $180.000.000 para respaldar las obligaciones pendientes de pago», a lo cual accedió el juzgado el 14 de diciembre de 2015, y por tanto se emitieron los respectivos oficios de levantamiento.

Sobre el último valor ($180.000.000), la entidad impugnante refiere dos afirmaciones confusas y opuestas, pues primero señala que aun cuando se celebró transacción parcial y por ello se efectuó el levantamiento de las cautelas, lo cierto es que esa suma está a disposición del despacho para respaldar las obligaciones reclamadas que no fueron materia de acuerdo en dicho contrato, dineros que en todo caso, también están afectados por el principio de inembargabilidad; empero, enseguida indica que sobre esa misma cifra se efectuó un presunto embargo, que vale decir no está probado en el sub lite, pero que partiendo de que se acepta el referido levantamiento, constituye una afirmación flagrantemente contradictoria.

Aunque no obra prueba del contrato de transacción suscrito, y menos aún, se reitera, del presunto embargo posterior, lo que interesa subrayar es que ambas partes concuerdan en afirmar que pidieron expresamente «la realización de pagos» por los valores precitados, aspecto que resulta predominante, pues ante esa solicitud, el juzgado no hizo otra cosa que materializar la medida de embargo con sujeción a las sumas y conceptos en los que estuvieron de acuerdo las partes, quedando del monto embargado ($1.613.074.749) un remanente de $180.000.000, que dispuso dejarlo a disposición del despacho para cubrir las demás obligaciones impagas, y hecho esto, levantó las cautelas que aquí son materia de discusión. Sin la menor duda, el reproche de la impugnante, aunque estructurado confusamente, permite a la Corte inferir que su intención está enfocada en obtener la devolución de esa suma ($180.000.000), motivado en que fue producto de la ejecución de un embargo, a su juicio indebido en tanto tales dineros son inembargables; no puede ser de otra manera, máxime que así se refirió en el escrito inicial, donde se pidió que «se efectúe la devolución de los títulos judiciales que se hayan constituido en ejecución de las medidas cautelares ordenadas por los juzgados de este Distrito Judicial».

Así pues, lo primero que debe advertir la Corte es que la pretensión dirigida a que se efectuara el levantamiento de las medidas cautelares, tal como lo dedujo el Tribunal, carece de objeto en este proceso, pues como se explicó, es un aspecto que ya aconteció en el trámite cuestionado, sin que obre prueba de un embargo posterior; por lo demás, mal podría la Corte intervenir en ese trámite de ejecución, cuando fueron las propias partes quienes acordaron la solución parcial del litigio con la celebración del contrato de transacción. Ahora bien, en cuanto a la devolución de la suma aludida, la Corte estima que dicha petición no puede abrirse paso, pues resulta evidente que ello no se solicitó al juzgado accionado, quien resulta idóneo para responder dicho requerimiento; incluso, para abundar en argumentos que impiden la prosperidad del amparo, advierte la Sala que el hecho que motiva aquélla solicitud aconteció el 14 de diciembre de 2015, fecha en la que el despacho accedió a lo requerido por las partes una vez celebraron la transacción parcial, y decidió dejar a disposición de esa autoridad el valor del que ahora se exige la devolución; tal aspecto es vital, pues la referida diligencia se surtió con posterioridad a la presentación de la tutela (11 de diciembre, folio 30).

Esa constatación evidencia que la peticionaria del amparo, en vez de acudir al juez natural para que resolviera la comentada petición, prefirió usar, para tal fin, el recurso de impugnación contra la sentencia de tutela de primer grado, desconociendo de ese modo el carácter preferente y excepcional de esta queja, por lo que se impone aplicar el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que enlista entre sus causales de improcedencia, que la accionante cuente con otros mecanismos judiciales con los que pueda resolver la controversia que suscita ante el juez de la Carta Política, salvo por supuesto, que se acredite un perjuicio irremediable, que en realidad no se desprende de la documental que obra en el plenario, dado que no aparece la inminencia de un daño irreparable y urgente, menos aún la causalidad directa con la actuación u omisión que se acusa.

Finalmente, cabe precisar que por sustracción de materia, no es necesario que esta Sala se pronuncie respecto de la legitimidad en la causa por activa para representar a los usuarios de la EPS impugnante, en la medida en que no se demostró el quebrantamiento superior que a juicio de los accionantes irradiaba directamente en la eficacia y efectiva prestación del servicio de los usuarios, de suerte que se confirmará el fallo de tutela impugnado.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO 1 2