CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada Ponente STL392-2014 Radicación N° 50427 Acta N° 01 Bogotá, D.C., quince (15) de enero de dos mil catorce (2014). Decide la Corte la impugnación presentada por María Dora Gil Giraldo, parte accionante en este asunto, así como por el Municipio de Dosquebradas, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder y el Fondo de Adaptación, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, dentro de la acción de tutela instaurada por María Dora Gil Giraldo en contra de La Nación Ministerio de Vivienda, el Municipio de Dosquebradas, el Departamento de Risaralda y el Fondo de Adaptación, trámite al que fueron vinculadas Clopad del Municipio de Dosquebradas, Carder y Fonvivienda.
I.
ANTECEDENTES María Dora Gil Giraldo, a través del personero municipal de Dosquebradas, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vivienda, vida en condiciones dignas, integridad personal y protección especial de las personas de la tercera edad, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.
Refiere la petente, en síntesis, que cuenta con 62 años de edad, es madre cabeza de familia, vive con su hijo y nietos, y labora en oficios varios domésticos, actividad de la cual deriva su precario sustento y el de su familia. Afirma que reside en el barrio Álvaro Patiño Amariles II, catalogado como zona de alto riesgo por la Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres OMPADE, organismo que rindió concepto en el sentido de precisar que se trata de una zona no permitida para construcción de vivienda de acuerdo al plan de ordenamiento territorial, debido a la amenaza hidrológica que representa su cercanía a la quebrada Frailes, destacando que las viviendas asentadas en dicho sector se encuentran propensas a afectarse por procesos de inundación, lo que pone en riesgo la vida de sus moradores.
Indica que debido a las fuertes lluvias que azotan al municipio de Dosquebradas se agudiza la situación de vulnerabilidad de la accionante y su grupo familiar, razón por la cual -relata- solicitaron acompañamiento de la personería municipal el 4 de junio pasado, con la finalidad de evitar el desalojo programado por la Secretaría de Gobierno de Dosquebradas.
Informa que el núcleo familiar de la actora en tutela, continua viviendo en esa zona de alto riesgo, lo cual vulnera los anotados derechos fundamentales. Con base en los hechos narrados, la accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales, y que para su efectividad se ordene a la autoridad competente la reubicación inmediata del grupo familiar en riesgo “en una vivienda que cuente con condiciones dignas para su subsistencia”; reclama también se ordene al Ministerio de Vivienda tener en cuenta a esta familia en los programas de vivienda planeados y ejecutados por dicho ente.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 29 de julio de 2013, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira, admitió la acción de tutela, requirió a las entidades accionadas y posteriormente ordenó vincular al Clopad del Municipio de Dosquebradas, a la Carder y a Fonvivienda, a fin de que rindieran informe respecto a los hechos expuestos en ella.
Al interior del trámite de rigor, se recibió informe del Departamento de Risaralda, ente que expuso no ser la autoridad competente para reubicar en otra vivienda a la accionante, por corresponder dicha función al municipio de Dosquebradas y a Fonvivienda. También, la cartera ministerial demandada se opuso a la prosperidad de este accionamiento, para lo cual adujo su falta de ingerencia en los hechos en que el mismo se soporta, pues no es el ente encargado de coordinar, otorgar, asignar o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, lo que por ley compete a Fonvivienda.
Indicó también que verificado el número de cédula de la accionante en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda no se encontraron datos de postulación frente a ninguna de las convocatorias adelantadas a la fecha. En términos semejantes se pronunció el Fondo de Adaptación, ente que señaló que las pretensiones de reubicación del núcleo familiar de la actora y el pago del subsidio de arrendamiento son asuntos que escapan a su competencia, por estar en cabeza del municipio de Dosquebradas tal obligación, acorde con la sentencia T-109 del 22 de febrero de 2011 proferida por la Corte Constitucional.
Por su parte, el Municipio de Dosquebradas, en su contestación, luego de aludir a la falta de legitimación del personero municipal para incoar la presente acción en representación de la señora María Dora Gil, advirtió que la accionante cuenta con otros mecanismos para solicitar ayuda del Estado en materia de vivienda, procedimientos que aparecen reglados a través de los Decretos 2480 de 2005 y 4587 de 2008; destacó que el proceso de adjudicación debe respetar la igualdad de oportunidades, siendo requisito indispensable haber participado en el proceso de selección ante la entidad competente y someterse a la metodología de priorización, y que la acción de tutela no está instituida para pretermitir los trámites administrativos establecidos de manera precedente.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda Carder, por su parte, insistió también en que la entidad encargada de realizar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo de los asentamientos localizados en zonas de alto riesgo es el municipio de Dosquebradas, siendo de cargo de la CAR únicamente la asesoría y asistencia técnica frente al riesgo.
La Ompade del Municipio de Dosquebradas, allegó escrito, en el que reiteró los razonamientos expuestos en la contestación del municipio, con la adición de que si bien conceptuó sobre el escenario de riesgo advertido en la zona en el momento de la visita, también puso de presente que las viviendas fueron recientemente levantadas, en material liviano, sin servicios, por lo que se trata de construcciones ilegales, por lo que no existe un derecho legítimo de sus moradores, quienes ostentan la calidad de invasores en sitio vedado para esa clase de intervenciones; destacó que la administración municipal identificó oportunamente el proceso constructivo y procedió de manera inmediata a gestionar el operativo para la evacuación de los invasores a realizarse el 4 de junio de los cursantes, diligencia que no se practicó debido a la intervención de la personería municipal.
Indicó además que los accionantes han sido identificados como “invasores profesionales”, que han intentado apoderarse de predios de sujetos privados y de zonas de protección de quebradas en Dosquebradas, y que en oportunidad anterior ya había sido desalojada la hoy accionante del sector el Campestre B. Se recibió respuesta de Fonvivienda, entidad que luego de precisar las condiciones, procedimientos y beneficiarios del subsidio de vivienda, y de citar la normatividad que regula la materia, señaló que la demandante no figura en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda del Ministerio de Vivienda como postulante en ninguna de las convocatorias realizadas por esa entidad para personas en situación de desplazamiento, por lo que deprecó la improcedencia de la acción. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 13 de agosto de 2013, concedió el amparo tutelar reclamado, ordenó al municipio de Dosquebradas reubicar a la actora y a sus nietos en un albergue transitorio, o en su defecto, el otorgamiento de subsidio de arriendo, durante cuatro meses, y dispuso frente a las restantes entidades accionadas y vinculadas, en la medida de sus competencias, apoyar al ente territorial en el cumplimiento de tales determinaciones.
Tal decisión la adoptó, luego de desestimar el argumento referido a la falta de legitimación del personero municipal para incoar la presente acción, a voces de lo normado por el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991; para ello, presumió ciertos los hechos referidos al lugar de residencia de la accionante y su núcleo familiar, como también las afirmaciones sobre las precarias condiciones que dice padecer la actora en su libelo, por no haber sido controvertidos tales supuestos por las autoridades accionadas, y de esta manera tuvo por acreditada la existencia de peligro inminente por ubicarse la vivienda en zona de alto riesgo no mitigable, por ser la demandante una mujer de la tercera edad sujeto de especial protección, por existir vulneración al mínimo vital y afectación a la dignidad humana, y tras señalar la inexistencia de otro medio de defensa igualmente efectivo.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó, en el entendido de no haberse resuelto de fondo la pretensión de asignación de una unidad de vivienda, lo que implica que el amparo resulte temporal y que en tiempo cercano se reitere la vulneración de los derechos de la actora quien se encuentra en estado de debilidad manifiesta.
Impugna también el Municipio de Dosquebradas, que alega no ostentar un derecho legítimo de ocupación la actora por haberse asentado recientemente en la zona, a quien califica como invasora profesional, y reiteró los razonamientos expuestos en el escrito de contestación en tal sentido; igualmente insiste que la acción de tutela no puede ser utilizada para pretermitir los trámites previamente establecidos por las autoridades administrativas a los fines perseguidos por la peticionaria, como tampoco tiene por finalidad alterar el listado de potenciales beneficiarios de tal prestación que si se han presentado oportunamente al proceso de selección. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda, también se opuso a lo decidido por el Tribunal de primer grado, en cuanto –estima- no se analizó de manera integral el marco de competencias que la eximen de responsabilidad frente al tema de reubicación de viviendas por riesgo y por ocupación de zona forestal protectora, por ser de su resorte únicamente lo atinente a asesoría técnica y gestión del riesgo.
En términos semejantes, argumentó su recurso de alzada el Fondo de Adaptación, tras advertir que, la reubicación del grupo familiar aquí perseguida es asunto que escapa de su ámbito de competencia, pues tales obligaciones han sido atribuidas al Municipio de Dosquebradas. La Nación Ministerio de Vivienda también apeló el fallo cuestionado, recurso que no fue concedido por el a quo dada su tardía formulación, según da cuenta el proveído del 15 de noviembre de 2013.
IV. CONSIDERACIONES Establece la Carta Política en su artículo 86, que para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, cuando se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, de los particulares, se cuenta con la vía judicial preferente de la tutela, para cuyo ejercicio se exigen mínimos requisitos.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Así mismo, conforme lo señalado en la normativa en cita, no puede acudirse a la tutela cuando se cuente con otros medios ordinarios de defensa, a no ser que con la actuación o la omisión del funcionario público o del particular se le cause al administrado un perjuicio irremediable, lo cual torna la acción de tutela en un mecanismo de protección excepcional.
No es, entonces, una figura de la cual se pueda abusar, ni sustituir con ella las vías naturales diseñadas por el legislador. En el caso de marras, estima la Corte que la decisión acogida en la sentencia objeto de impugnación, en cuanto dispuso conceder el amparo deprecado por la parte actora, no atiende la regulación constitucional, ni legal de dicho medio defensivo de los derechos fundamentales, toda vez que, no obstante los razonados argumentos que ofrece, es lo cierto que quien hoy acude a la tutela, no empleó los medios ordinarios instituidos a su favor, contrariando de ese modo el principio de residualidad.
Adviértase como, la accionante aspira que a través de este mecanismo se ordene su reubicación inmediata y la de su grupo familiar en una vivienda que cuente con condiciones dignas para su subsistencia por estar habitando una zona de alto riesgo, e insiste en tal pedimento en el escrito impugnativo, al indicar que el amparo decretado resulta temporal y la avoca a padecer la misma situación de vulnerabilidad en corto tiempo.
Al respecto debe decirse que, contrario a lo concluido por el colegiado a quo, para esta Sala no es posible acceder a las aspiraciones de la petente, por cuanto impartir una orden de tal índole desbordaría la órbita de acción del juez de tutela, a quien no le es dable declarar la titularidad de derechos de rango legal, en cabeza de los administrados, además de afectar la legalidad del gasto público, cuya competencia está radicada en autoridades distintas de la judiciales.
En este punto importa mencionar que la asignación de beneficios, tal como el reclamado por la parte actora, se encuentran sometidos a unos requisitos y condiciones reglados que no pueden ser desconocidos por el juez constitucional y, por lo mismo, la petición de amparo resulta en este aspecto improcedente, pues no es dable en sede de tutela introducir u omitir condiciones diferentes para la entrega del bien reclamado, como tampoco del subsidio reconocido por el tribunal a quo, so pena de invadir la competencia legal de las autoridades establecidas para tales efectos.
Esta ha sido la posición que ha sostenido esta Sala de la Corte sobre el tema, siendo pertinente traer apartes de la sentencia T 41407 del 22 de enero de 2013, donde al estudiar un tema similar, se dijo: “Ahora bien, respecto del otorgamiento inmediato del subsidio de vivienda peticionado por la parte actora, se observa de lo manifestado por Fonvivienda que el accionante no se ha postulado a ninguna de las convocatorias dirigidas a la población desplazada, que tienen como objetivo asignar Subsidios Familiares de Vivienda ni ha adelantado trámite administrativo alguno para beneficiarse de los programas de vivienda.
En consecuencia, tampoco es posible acoger la pretensión del actor respecto del otorgamiento del subsidio de vivienda, sin que haya cumplido con los trámites y exigencias legalmente dispuestos para tal fin, pues estaría el juez de tutela extralimitando su competencia e irrespetando los derechos de otro sector de la población desplazada, que si ha realizado los trámites requeridos para acceder al subsidio.
En este orden de ideas, no se advierte que las entidades accionadas estén sustrayéndose de la responsabilidad que tienen de atención a la población desplazada, ni que se presenten actuaciones arbitrarias con las cuales se puedan vulnerar los derechos fundamentales de la parte actora.” Así las cosas, no resulta dable al juez de tutela, soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a una vivienda, o a un subsidio para mitigar las difíciles condiciones que según la demandante viene atravesando, para ordenar directamente y sin ninguna otra consideración, su entrega inmediata, como lo pretende la actora; máxime cuando se advierte que la peticionaria no ha agotado el procedimiento regular a tales fines, pues no ha acudido a las entidades competentes con miras a activar los trámites administrativos correspondientes para beneficiarse de tales subsidios familiares, ni de los programas de vivienda existentes en la actualidad, tampoco se ha postulado a las convocatorias abiertas por Fonvivienda para ese sector vulnerable de la población, pues así lo ratificó esa entidad al dar contestación a esta acción constitucional.
Bajo este panorama, el recurso a la Constitución no puede tener vocación de prosperidad, ni siquiera como mecanismo transitorio, dado que no viene probado el padecimiento de perjuicio irremediable para la actora que permita la aplicación de la excepción a la aludida regla general de improcedencia de la tutela ante la existencia de otras vías defensivas, por ser lo cierto que no se acredita la ocurrencia de situaciones de carácter excepcional, con respecto a la población desplazada que igualmente espera la asignación de ayudas y subsidios, para obtener la protección que reclama por esta vía preferente y sumaria.
Adviértase, además como, según lo informa el municipio de Dosquebradas en su respuesta, si bien el sector donde –afirma- la actora habita actualmente ha sido catalogado como zona de riesgo, “no es menos cierto que el peligro no es inminente y que los programas de reubicación que se están adelantando permitirán la solución satisfactoria dentro de plazos razonables”, situación que también excluye la presencia de un perjuicio irremediable en este evento.
En ese orden de ideas, dado que el recurso a la Constitución no tiene vocación de prosperidad, imperioso resulta revocar el fallo impugnado que, otorgó el excepcional resguardo del canon 86, no obstante su improcedencia. En su reemplazo, se denegará el amparo de los derechos fundamentales invocados, conforme las razones que vienen expuestas.
Consecuente con ello, se dispondrá dejar sin efectos las órdenes impartidas en sede de tutela por el Colegiado a quo, al igual que las decisiones y/o actuaciones que, en cumplimiento de aquellas, se hubieran adelantado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la decisión impugnada, conforme las razones antes indicadas; y, en su lugar, DENEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados. Déjense sin efectos las órdenes impartidas en sede de tutela por el Colegiado a quo, al igual que las decisiones y/o actuaciones que, en cumplimiento de aquellas, se hubieran adelantado.
SEGUNDO. - NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE