Radicación n.° 71439 GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado Ponente STL3893-2017 Radicación 71439 Acta Extraordinaria No. 30 Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte las impugnaciones presentadas por la POLICÍA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ y la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION –UNP-, contra el fallo proferido el 23 de enero de 2017 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE MEDELLÍN, dentro de la acción de tutela instaurada por NÉSTOR DARÍO MONSALVE CASTAÑO, contra las entidades impugnantes, y el COMITÉ DE EVALUACIÓN DEL RIESGO Y RECOMENSACION DE MEDIDAS -CERREM-, y la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. I.
ANTECEDENTES El señor Néstor Darío Monsalve Castaño, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la integridad personal, a la vida, al de asociación sindical y al debido proceso, presuntamente vulnerados por las accionadas. Aseguró que ha sido miembro del Partido Comunista, de la Unión patriótica y del movimiento social y político Marcha Patriótica, y de diversas organizaciones populares y veredales en los municipios de San Carlos y San Rafael respaldado por las Empresas Públicas de Medellín, entidad en la que labora; que en atención de lo anterior, ha sido víctima de «amenazas».
Afirmó que desde hace más de 30 años hace parte del movimiento sindical colombiano, desempeñando labores como Presidente de SINTRAESMDES Subdirectiva de San Carlos, Central Unitaria de Trabajadores CUT y representante legal del Sindicato de Trabajadores y Empleados de Servicios Públicos, Corporaciones Autónomas, Institutos Descentralizados y Territoriales de Colombia SINTRAEMSDES NACIONAL.
Aseguró que ha participado en eventos sociales, sindicales y políticos a nivel nacional e internacional; que fue invitado por parte de la Federación Sindical Mundial, a participar en el Congreso Sindical Mundial con la presentación de ponencia dentro del tema « Procesos de paz y servicios públicos de Colombia» realizado en Sur África los días del 5 al 8 de octubre de 2016.
Indicó que la situación tanto política como social del país se encuentra polarizada a raíz del proceso de paz, razón por la cual diferentes personalidades y líderes sindicales han recibido llamadas telefónicas en las cuales son amenazados de muerte. Comentó que en año 2015, puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, el presunto detrimento patrimonial causado por el actual alcalde de Cartago Valle; que dicha denuncia fue corroborada por los entes de control, lo que originó la destitución y posterior privación de la libertad del mencionado ex funcionario.
Afirmó que posteriormente, tanto él como su familia recibieron diversas llamadas telefónicas en las cuales lo compelían a salir de la ciudad de Cartago Valle, además de solicitarle dinero y amenazarlo de muerte; que mediante la Resolución No. 6830 de 2016, se adoptaron las recomendaciones emitidas el 30 de agosto de 2016 por el Comité de Evaluación de Riesgo, ajustando sus medidas de protección con un vehículo blindado, dos hombres de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado; que interpuso ante dicha resolución los recursos de ley, los cuales fueron resueltos, a través del acto administrativo 8931 de 2016 que confirmó la decisión. Aseveró que en los actos administrativos emitidos, señalan en su motivación que el riesgo es extraordinario, no obstante se procedió con el desmonte de su esquema de seguridad, sin realizar un estudio de seguridad que sustentara dicha decisión por cuanto un día después de la expedición del acto administrativo 8931 de 2016 personal identificado como analista de la policía nacional realizó un estudio precario de seguridad en las instalaciones de SINTRAEMSDES; que posteriormente fue notificado de la entrega de un vehículo (camioneta blindada), y dos escoltas.
Adujo que la resolución modificatoria de su esquema de seguridad, fue motivada sin sustento en un serio y oportuno estudio de seguridad, pues este se realizó un día después de emitida la resolución, en la que se manifestó que no se encontraron elementos objetivos que permitieran establecer amenazas, ni que los mismos sean de tal intensidad que le puedan representar un daño. Adicionó, que según publicaciones realizadas por la Escuela Nacional Sindical, Antioquia es el séptimo departamento de Colombia donde se cometen más violaciones a la vida y libertad e integridad personal contra sindicalistas; que 232 líderes compañeros del accionante han sido amenazados, 21 han sufrido daños y 70 han sido asesinados.
De conformidad con los hechos narrados, solicitó que sean tutelados los derechos fundamentales conculcados y, en consecuencia, se ordene como medida provisional la suspensión e inaplicación del acto administrativo trasgresor, y en su lugar, se reactive su esquema de seguridad y el de su grupo familiar. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 11 de enero de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las accionadas, y vinculó de manera oficiosa al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de medidas –CERREM-, Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación, con el fin de que ejerciera el derecho de defensa y contradicción, a su vez, concedió la medida provisional solicitada y ordena la suspensión del acto emanado el 21 de noviembre de 2016, emitido por la Unidad Nacional de Protección, para que se reestablezcan los medios de protección que se le venían brindando al actor, hasta el momento en que dicte el fallo en aquella instancia Dentro del término de traslado, la Unidad Nacional de Protección -UNP-, arguyó que en atención al auto admisorio, dictado por el juez constitucional de primer grado, profirió el acto administrativo 0062 del 13 de enero de 2017, a través del cual se restableció el «esquema de protección tipo 2» del accionante; que la obligación de protección de la Unidad sobre un sujeto determinado, no se genera únicamente por pertenencia del mismo a una de las poblaciones objeto de protección, es necesario que exista y se encuentre el sujeto inmerso en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia del ejercicio directo de actividades o funciones públicas, políticas, sociales o humanitarias.
Añadió que el convocante ha sido objeto de dos evaluaciones de riesgo por parte del cuerpo técnico de recopilación y análisis de información -CTRAI-, siendo la última en 2015, en la cual se obtuvo como resultado un 50.00 % de nivel de riesgo extraordinario y de acuerdo con la reevaluación del riesgo por temporalidad que se realizó en 2016, se decidió el ajuste de las medidas de protección en concordancia con lo regulado por el Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado por el Decreto 567 de 2016; que la unidad ha prestado toda la atención requerida al caso particular del accionante por lo cual no ha vulnerado los derechos fundamentales del mismo.
A su turno, el Ministerio del Interior, solicitó que se desvincule a dicha entidad, ya que no es responsable de las medidas de protección del actor, por cuanto el Ministerio trasladó a la UNP el programa de protección a partir del 1º de noviembre de 2011. Posteriormente, la Fiscalía General de la Nación informó que no se han registrado requerimientos de protección por parte de ninguna de sus agencias; que en la carpeta interna No. 170516, obra escrito del accionante, dirigido al programa de protección de derechos humanos del Ministerio del Interior y justicia, el cual fue resuelto oportunamente.
A la postre, la Policía Nacional, adujo que el 29 de diciembre de 2016, comentó que los analistas de nivel de riesgo adscritos a la seccional de protección y servicios especiales, establecieron contacto con el dirigente sindical, y abordaron en reunión sostenida temas de autoprotección y patrullaje permanente en su lugar de trabajo y residencia; que se ordenó a las estaciones de policía correspondientes, intensificar las medidas de carácter preventivo y canal de comunicación permanente con un Teniente Coronel para asistir al dirigente sindical oportunamente en cualquier probabilidad de ocurrencia de un hecho contra su seguridad, así mismo, elevó comunicación ante la UNP con el fin de que se empleen lo mecanismos necesarios a fin de evitar afectaciones en contra del accionante.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer instancia, mediante sentencia del 23 de enero de 2017, concedió el amparo reclamado, para lo cual ordenó a la Unidad Nacional de Protección y Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, mantener en forma definitiva el restablecimiento del esquema de seguridad del accionante.
Para ello edificó sus consideraciones de la siguiente manera: Las autoridades competentes deben motivar las decisiones relativas al derecho a la seguridad personal de los ciudadanos con base en estudios técnicos específicos individualizadas, para garantizar el cumplimiento de los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección. De acuerdo al artículo 2.4.1.2.2, del Decreto 1066 de 2015 “ la vinculación del programa de prevención Y protección, estará fundamentada en la conexidad directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias ”, esto es, para que una persona pueda o no ser beneficiaria del programa de protección, debe estar siempre justificado en el nivel de riesgo o el cargo, para lo cual debe realizarse un estudio técnico previo; y el principio de idoneidad dispone que “las medidas de prevención y protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de los protegidos”; que la valoración y definición de las medias de seguridad deben corresponder directamente a la situación de riesgo de la persona interesada en el servicio de protección o en su cargo, por lo que los fundamentos de las decisiones siempre deben tener como soporte algún estudio técnico previo.
De ahí que, la autoridad judicial considerara que la UNP vulneró los derechos fundamentales a la seguridad personal y el debido proceso de Néstor Darío González Castaño, al reducir notoriamente su esquema de protección sin justificar el acto en estudio técnico, e inclusive hacerlo en contra de un concepto especializado, pues las autoridades tienen la obligación de motivar de manera suficiente sus decisiones a partir de estudios técnicos en aras de respetar sus derechos, y desarrollar los principios de causalidad he idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección. IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión, el Jefe de Grupo de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, impugnó el fallo, para lo cual expuso que en atención a Decreto 1066 de 2015, se evidencia que el actor « por lo cargos ocupados como Presidente de sindicatos (…), no es objeto de protección de la Policía Nacional, en virtud al cargo».
Adujo que dicha entidad no debe asumir responsabilidades que ya el legislador designó en otras instituciones, ya que para el caso en concreto, la Unidad Nacional de Protección –UNP-, cuenta con unos recursos económicos y un personal capacitado para el cumplimiento de su misión, consistente en la protección de la población que le es objeto, tal y como lo estipula la norma arriba citada, razón por la cual «el esquema duro de protección lo venía brindando el Ministerio del Interior y Justicia por intermedio de la Unidad Nacional de Protección UNP».
Destacó que no obstante lo anterior, la institución en incumplimiento a la misión constitucional, «presta el servicio de vigilancia al accionante, por medio de la estrategia del servicio de policía denominado modelo Nacional de vigilancia comunitaria por cuadrantes (MNVCC), para lo cual las unidades de cuadrante, que le corresponde prestar el servicio en el espacio gráfico del lugar de trabajo y/o de residencia del señor Monsalve Castaño», a quien se le suministró un acta con «medidas básicas de autoprotección y los números de cuadrante de Policía, con el fin de que coloque de presente cualquier hecho o anomalía que observe donde estarán prestos a atender sus requerimientos».
En el mismo sentido, la Unidad Nacional de Protección –UNP-, impugnó el citado fallo bajo los siguientes argumentos: Comentó que el juez constitucional, no tuvo en cuenta la respuesta de la acción de tutela, así como tampoco el marco normativo aplicable al programa de protección que lidera esa entidad, sobre todo en lo que respecta a uno de los principios más importantes que rigen la materia en el tema de temporalidad de las medias de protección, tal y como lo reguló el artículo 2.4.1.2.2 numeral 15 del Decreto 1066 de 2015.
Igualmente, reprocha que la medida impuesta fuese de manera definitiva, circunstancia que desconoce el marco legal que rige el programa de protección ya que las medidas no son vitalicias, además que no tener en cuenta la competencia de la autoridad administrativa, al no soportar sus decisiones en las recomendaciones del CERREM como autoridad que adoptó la decisión con base en el estudio de nivel de riesgo realizado por la unidad Nacional de Protección quien cuenta con las herramientas y el personal capacitado para determinar cuál es el nivel de riesgo que ostenta el convocante.
También indicó que frente a la ocurrencia de un presunto perjuicio inminente, las amenazas y hechos a los cuales hace referencia el accionante no son específicos ni individualizables, situaciones que no pueden ser consideradas como circunstancias que afectan la seguridad personal del señor Monsalve Castaño, pues las mismas son contextualización de su supuesta labor, situación que dispuso el juez de instancia al momento de proferir decisión de fondo, hechos que claramente no cumplen con las características de una amenaza como lo ha manifestado la Corte Constitucional.
La entidad finaliza su escrito aduciendo, que este no es el mecanismo idóneo para acceder a la pretensión elevada, por cuanto, existe un procedimiento ordinario en la Unidad Nacional de Protección, en la evaluación del nivel de riesgo que debe ser agotado para poder acceder a medidas de protección. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
No obstante, el amparo constitucional se caracteriza por la prevalencia del principio de subsidiariedad, ya que sólo procede ante la ausencia de un instrumento jurídico eficaz, para la salvaguarda oportuna del derecho objeto de violación o amenaza, y por lo tanto, no puede ser considerado como un mecanismo alternativo o adicional al que pueda acudir el presunto afectado, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de los derechos de los ciudadanos. Pues bien, el accionante sostuvo que con ocasión de su condición de «Presidente de SINTRAESMDES», ha sido víctima de amenazas contra su vida e integridad.
No obstante, la anterior circunstancia, a su juicio fue soslayada por la Unidad Nacional de Protección, entidad encargada de suministrar el esquema de seguridad, ya que a través de la Resolución No. 8931 del de 2016, fue modificado su esquema de seguridad, sin elaborar una adecuada valoración del nivel de riesgo. Para los efectos, sea lo primero señalar que de conformidad con lo preceptuado por el Decreto 4065 de 2011, la Unidad Nacional de Protección, tiene a su cargo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas, grupos y comunidades que en virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado o activista de derechos humanos, entre otros, están en situación de riesgo extraordinario o extremo, pues dicha unidad, previo el trámite establecido legalmente, determina si hay lugar a adoptar, modificar o suprimir los esquemas de protección personal.
Igualmente, es preciso traer a colación, lo adoctrinado por la Corte Constitucional, en sentencia CC. T-719/03, que estableció que sobre el derecho individual que « es aquél que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad».
En efecto el derecho a la seguridad personal compromete todas aquellas garantías que eventualmente puedan verse afectadas, predicables de protección estatal, en específico la vida y la integridad personal, pues sobre este tópico la máxima autoridad constitucional, ha señalado en relación al derecho a la seguridad personal que este debe ser valorado de conformidad a una escala de riesgos y amenazas que debe ponderar el Estado para brindar una efectiva protección especial.
Al respecto debe decirse que la Unidad Nacional de Protección -UNP-, ha adoptado frente al actor medidas de seguridad en los siguientes términos: (i) en el año 2015, se realizó una evaluación de riesgo «teniendo como fuente la Subdirección de Evaluación del Riesgo, en el cual la Policía Nacional, la Presidencia y la Unidad de Victimas, manifestaron que el riesgo (…) era extraordinario “toda vez que los hechos no han sido desvirtuados y los escoltas informan que el evaluado cuenta con riesgo en los desplazamientos que realiza a zonas con presencia de grupos armados”», concepto por el cual se ordenó «mantener las medidas de protección asignadas en favor del evaluado, que para ese momento consistían en “dos escoltas, carro blindado, chaleco antibalas y medios de comunicación tipo celular”»; y (ii) que fue realizado el estudio de nivel de riesgo del que trata el art. 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015, análisis que fue presentado ante el Grupo de Valoración Preliminar, donde fue ponderado como «EXTRAORINARIO», el cual fue remitido a la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM- poblacional, celebrado el 30 de agosto de 2016, circunstancia que originó que mediante la Resolución No. 6830 de 2016, se adoptara las recomendaciones emitidas por la última entidad, en los siguientes términos implementó « un (1) vehículo blindado y dos (2) hombres de protección, (…) un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado».
Visto lo anterior, es evidente que dentro de las competencias que legalmente le corresponden a la Unidad Nacional de Protección, según el riesgo examinado, está la de «implementar las medidas de seguridad de manera adecuada, eficaz, oportuna, idónea, temporal, ajustada a la necesidad y situación, y que se conserve hasta tanto persistan las circunstancias a que dieron lugar, seguimiento y evaluación» (C.C. T- 224/2014).
De acuerdo con el criterio de esta Sala, en sentencia de tutela STL1676-2014, reiterada por la STL528-2015, frente al tema que ocupa hoy la atención de la Sala, precisó: ( ) Existen autoridades especialistas en la evaluación de los riesgos de personas con particulares condiciones de vulnerabilidad, que son las competentes para determinar el nivel de riesgo y las medidas pertinentes para afrontarlo.
Por ello, no puede el actor solicitar específicamente el suministro de un apoyo económico, como el apoyo de reubicación temporal, ni puede el juez de tutela controvertir o revaluar las conclusiones de los expertos en la materia, para ordenar directamente la ejecución de medidas de protección». ( ) La pretensión del actor de que se le asigne un esquema de seguridad determinado no resulta procedente por la vía de la acción de tutela, además de que la consideración fundamental de la providencia impugnada, relativa a que las medidas que han sido adoptadas no son adecuadas, no resulta acertada.
Ello en virtud de que, se insiste, el juez de tutela no es el llamado a definir cuál programa de seguridad puede ser más eficiente en la protección de una determinada persona con condiciones especiales de vulnerabilidad, pues para ello existen otros procedimientos autónomos, técnicos y lo suficientemente idóneos (…). Frente al tema en cuestión, tal y como lo ha reiterado esta Sala de la Corte, no le corresponde al juez de tutela asumir las competencias de las autoridades administrativas a quienes le han sido asignadas por ley las funciones de estudiar, evaluar y determinar si hay lugar o no a brindar medidas de seguridad personal, toda vez que dicho análisis corresponde a un estudio técnico y, no cuenta con elementos de juicio para verificar la existencia o no del riesgo, el nivel del mismo y, los mecanismos adecuados para su defensa.
En desarrollo de esa competencia la Unidad Nacional de Protección -UNP-, reevaluó el nivel de riesgo por temporalidad que se realizó en el año 2016, de acuerdo al art. 2.4.2.40 parágrafo 2 del Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado por el Decreto 567 de 2016, que arrojó un porcentaje de «50.00% evidenciando una disminución notaria en el nivel de riesgo del beneficiario con respecto de la primera evaluación de riesgo del señor Monsalve Castaño, que tuvo lugar en el año 2014, y arrojó una matriz de 54.99%.
Por consiguiente, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM decidió ajustar las medidas de protección del beneficiario con base en sendos estudios realizados por los analistas especializados del CTRAI – Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información que luego fueron valorados por el grupo de protección, en ningún caso actuó de manera arbitraria, sino que, por el contrario, actuó al tenor de lo establecido en el marco legal del programa de protección y prevención (…)».
En ese orden se tiene que los niveles del riesgo se mueven entre los siguientes porcentajes: «Ordinario con resultado hasta el 49.99%, extraordinario con resultados del 50% al 80% y extremo de 81% al 100%», de tal forma que el porcentaje de calificación del accionante, fue ponderado como extraordinario, razón legal y fáctica por la cual se recomendó el reajuste de la medida de protección al petente.
Bajo esta orientación, irrebatible resulta concluir que la disposición de la Unidad Nacional de Protección, no merece reproche alguno, por cuanto no se observa que exista un acto amenazante o transgresor, de donde se logre predicar la posible vulneración alegada, pues la resolución censurada fue edificada, teniendo en cuenta la evaluación de la situación personal de seguridad, en armonía a la norma que gobierna el caso, es decir, el Decreto 1066 de 2015.
Así las cosas, el acto administrativo atacado se encuentra fundamentado dentro del marco de lo razonable y de los parámetros de la hermenéutica jurídica, sin que le sea dable interferir al juez constitucional, y determinar o calificar la existencia de un riesgo. En el presente evento, considera la Sala que acorde con lo señalado, no es procedente acceder a los pedimentos del actor, toda vez que la «labor de análisis sobre la viabilidad de otorgar programas de protección escapa sin duda alguna a la función constitucional, toda vez que el ordenamiento colombiano consagra una regulación particular que demanda la realización de estudios de niveles de riesgo a partir de las denuncias hechas por los solicitantes.
Procedimiento que de ninguna manera puede residir en cabeza del juez constitucional como equivocadamente parece entenderlo el demandante». (STP16442-2016) Teniendo en cuenta lo anterior, habrá de revocarse la orden impuesta al Director General de la Unidad Nacional de Protección -UNP- y al Comandante de la Policía Metropolitana del Valle de Aburrá, no sin antes conminar a la UNP que practique una nueva valoración de la seguridad personal al señor Néstor Darío Monsalve Castaño, con el fin de suspender, retirar, renovar o modificar los términos de las medidas de seguridad asignadas.
De acuerdo a los motivos expuestos en precedencia, se revocará la sentencia dictada por el juez constitucional de primer grado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia, y CONMINAR al Director General de la Unidad Nacional de Protección -UNP-, que practique una nueva valoración de la seguridad personal al señor Néstor Darío Monsalve Castaño, con el fin de suspender, retirar, renovar o modificar los términos de las medidas de seguridad asignadas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados, a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 19