Radicado n.° 11001-02-03-000-2024-05587-01 IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ Magistrado ponente STL3724-2025 Radicado n.° 11001-02-03-000-2024-05587-01 Acta n.°5 Bogotá D.C, diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticinco (2025). La Corte decide la impugnación que LUIS GERARDO LÓPEZ LASSO interpone contra el fallo que la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia profirió el 18 de diciembre de 2024, en el trámite de la acción de tutela que el recurrente promovió contra la SALA CIVIL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE CALI, actuación a la que se vinculó al JUEZ DÉCIMO CIVIL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN del mismo municipio, y a todas las partes e intervinientes en la acción de cumplimiento con radicado n.° «2024-00100-01».
I.
ANTECEDENTES El actor instauró la acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana e igualdad. Del escrito de tutela, sus anexos y el expediente digital de la presente acción constitucional, se tiene que el accionante promovió acción de cumplimiento contra el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Santiago de Cali, con el fin de que dicha entidad cumpliera con el artículo 1.° de la Constitución Política, con las norma urbanas de carácter general del Acuerdo 0373 de 2014, y se reconociera que el predio equivalente al 0,64% del lote de mayor extensión identificado con matrícula inmobiliaria n.° 370-372424, «es un lote urbano y susceptible de ser urbanizado, porque así lo dispuso el Acuerdo 069/2000 POT, preestablecido por el DAPM (sic) en 2004 según oficio 004036 de 22 de abril de 2004, en consecuencia se expida un nuevo esquema básico», pues la entidad del orden territorial cambió la clasificación del suelo del predio referido, de urbano a rural.
Señaló que el asunto se asignó al Juez Décimo Civil del Circuito de Cali, autoridad que por medio de fallo de 6 de mayo de 2024, «declaró improcedente» la acción de cumplimiento, pues la misma se dirigió respecto al cumplimiento de los actos de trámite que se profirieron con el Acuerdo 069 de 2000, prestablecido en el Oficio 4046 de 2004; no obstante, estos no son de carácter particular, motivo por el cual la accionada no está obligada a cumplir con los derechos y obligaciones que el actor afirma, además, que este último tenía a su alcance otro mecanismo judicial de defensa, ello es los medios de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Adujo que presentó impugnación contra la determinación anterior, debido a que lo que se pretendió fue el cumplimiento del Acuerdo 069 de 2000 y, por medio de providencia de 12 de junio de 2024, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali la confirmó, en el sentido de que el hoy actor no cumplió con los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento.
Manifestó que las autoridades judiciales accionadas transgredieron sus derechos fundamentales, toda vez que, a su juicio, desconocieron que el Plan de Ordenamiento Territorial- POT-, adoptado por el Acuerdo 0373 de 2014, en el marco del «Acuerdo 069 de 2000», especificó la clasificación del suelo como urbano, susceptible de ser urbanizado; por ello, no era procedente un cambio de clasificación del suelo a uno rural.
Adujo que lo anterior se fundamenta en que en el predio objeto de la acción de cumplimiento, el perímetro urbano no se redujo, de modo que no era dable clasificarlo como rural, además que «con la adopción del Acuerdo 0373 de 2014 no hubo incorporación alguna de suelos urbanos a rurales». Conforme a lo anterior, solicitó la protección de sus garantías fundamentales y que, como medida para restablecerlas, se dejara sin efecto la providencia que la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali profirió el 12 de junio de 2024.
En su lugar, requirió que se ordenara emitir una decisión de reemplazo, en la que acceda a las pretensiones de la acción de cumplimiento que instauró. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La acción de tutela se presentó el 9 de diciembre de 2024 y a través de auto de 11 de diciembre del mismo año, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia la admitió y corrió traslado a las autoridades judiciales accionadas, y a las demás partes e intervinientes en la acción de cumplimiento que originó la presente queja constitucional, para que ejercieran su derecho de defensa.
Durante dicho lapso, el Juez Décimo Civil del Circuito de Cali informó las actuaciones que se adelantaron en el trámite de la acción de cumplimiento y remitió el vínculo de acceso al expediente digital. Un empleado del Departamento Administrativo de Planeación de Cali manifestó que la acción constitucional no tenía vocación de prosperidad, toda vez que la decisión censurada se fundamentó en argumentos razonables y, por tanto, no vulneró las garantías constitucionales invocadas.
Una magistrada de la Sala Civil del Tribunal Superior de la misma ciudad defendió la legalidad de la decisión adoptada con ocasión de la acción de cumplimiento cuestionada. Los demás partes e intervinientes guardaron silencio. Luego de surtirse el trámite correspondiente, a través de sentencia de 18 de diciembre de 2024 la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo constitucional invocado, tras considerar que la decisión censurada era razonable.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el accionante la impugna con sustento en los mismos argumentos de su escrito inicial. IV. CONSIDERACIONES Conforme el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuandoquiera que estos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley.
La Sala ha señalado que el instrumento de resguardo es procedente cuando la transgresión proviene de una decisión judicial; sin embargo, en estos casos la viabilidad de la protección constitucional está supeditada a que inicialmente se acredite el cabal cumplimiento de los requisitos que denominó de carácter general y, una vez demostrado lo anterior, es posible efectuar el estudio de los presupuestos de carácter específico, que permiten la procedencia de la misma.
Al respecto, la sentencia CC-590-2005, reiterada en la CC SU-128-2021, estableció como requisitos generales procedencia de la tutela que: (i) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) el accionante y accionado tengan legitimación en la causa; (iii) se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable -subsidiariedad-, y (iii) se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. Una vez se demuestre el cabal cumplimiento de los anteriores presupuestos, el amparo es procedente contra una decisión judicial siempre y cuando se acredite al menos uno de los requisitos específicos, esto es: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente o (viii) violación directa de la constitución política.
Ello implica que para que proceda la acción de tutela contra una providencia judicial se requiere probar que la decisión que se censura es abiertamente opuesta al ordenamiento jurídico, caprichosa, arbitraria, abiertamente irracional o contraria a los fines esenciales del Estado social de derecho, a tal punto que vulnere los derechos superiores que se alegan.
Por el contrario, cuando se verifica que la decisión que se cuestiona es razonable, ponderada y acorde con la normatividad imperante, el juez constitucional no puede quebrantarla o modificar su contenido, so pretexto de tener una mejor opinión sobre la controversia que se resuelve, pues ello comportaría una intromisión inadecuada en la órbita de competencia del juez natural, sin duda contraria a los principios de independencia judicial y cosa juzgada sobre los cuales se sustenta el Estado Social de Derecho.
Por esa razón, no es procedente acudir a la acción constitucional en comento para plantear discrepancias de criterio con las interpretaciones normativas o las valoraciones probatorias que hacen los jueces naturales, dado que el procedimiento sumario no está concebido para que el juez de tutela imponga sus propias reflexiones sobre la manera en que los procesos deben resolverse.
En el caso que se analiza, el accionante cuestiona el fallo que la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali profirió el 12 de junio de 2024, a través del cual confirmó la decisión de primer grado de declarar improcedente la acción de cumplimiento, objeto de la presente acción de tutela. Así, la Sala examinará dicha decisión, para establecer si de su contenido se extrae la vulneración que el tutelante alega.
Al respecto, se tiene que el Tribunal accionado analizó los antecedentes fácticos y procesales del caso y señaló que el problema jurídico consistía en determinar si la acción de cumplimiento propuesta por el accionante tenía o no vocación de prosperidad. En ese sentido, el juez plural señaló el artículo 87 de la Constitución Política prevé que cualquier persona tendrá la facultad de exigir el acatamiento de una ley o acto administrativo, ante una autoridad judicial.
Asimismo, el Colegiado de instancia expuso que las Leyes 388 de 1997 y 393 de 1997 desarrollaron el trámite del cumplimiento de una norma o un acto administrativo; no obstante, a través de providencia CE SQ, 9 may. 2012, rad. 2011-00804-01, se indicó que: (…) evidentemente, las Leyes 388 y 393 de 1997 diseñaron un mecanismo procesal para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.
No obstante, la primera, creó una acción especial por su contenido y procedimiento, pues solamente se dirige para obtener la ejecución de normas referidas al tema que regula, esto es, el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997. Por su parte, la Ley 393 de 1997, se diferencia de la anterior por señalar la procedencia de la acción constitucional prevista por el artículo 87 de la Constitución Política en relación con normas con fuerza material de ley o actos administrativos de naturaleza subjetiva o generales.
(…) En tal contexto, la interpretación de normas que contienen disposiciones jurídicas diferentes no solamente debe tener en cuenta el momento en el que se expiden –si es anterior o posterior- sino también el contenido sustancial de aquellas –si es general o especial-. En efecto, si existe una norma general y otra especial, así esta última sea anterior, pueden interpretarse de manera armónica y no se excluyen, pues la primera regulará condiciones y características aplicables en la mayoría de los casos y la segunda regirá las situaciones jurídicas y fácticas precisas que contiene.
En esa dirección, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali precisó que la acción de cumplimiento tiene como fin garantizar la efectividad de los deberes que emanan de «un mandato imperativo, inobjetable y expreso» atribuible a una autoridad específica, más no al reconocimiento o cumplimiento de garantías particulares, o al litigio relacionado con el alcance de unas prerrogativas que el particular espera que se reconozcan a su favor.
Asimismo, el Tribunal accionado precisó que la sentencia CE SQ, 19 ene. 2023, rad. 2022-00155-01 determinó los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento del siguiente modo: 22.1 Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º) 22.2 Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 22.3 Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 22.4 El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 22.5 Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9º).
En ese orden, al analizar las pruebas, la autoridad judicial de primer grado advirtió que, en sede de impugnación, el accionante reprochó que el juez de primera instancia confundió el objeto de la acción en cuestión, pues lo que pretendía era el cumplimiento de los Acuerdos 069 de 2000 y 373 de 2014, más no los actos administrativos de carácter particular a los que el a quo se refirió. En consecuencia, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali determinó que, aunque el juez de primer grado confundió el objeto de la acción, no implicaba la procedencia de la revocatoria de dicha decisión, pues al verificar los elementos de convicción, se advertía que la acción de cumplimiento no cumplió con los presupuestos jurisprudenciales señalados anteriormente.
Así, el juez plural expuso que lo anterior se fundamentaba en que a pesar de que el accionante señaló, en sede de impugnación, que su pretensión se dirigía al cumplimiento del Acuerdo 069 de 2000, se corroboró que en el escrito de su demanda su solicitud era que se ordenara el cumplimiento del artículo 1.° de la Constitución Política y, derivado de ello, del Acuerdo 0373 del 2014; «luego se infiere que además del postulado constitucional, el actor interpreta que de alguna forma el oficio emitido en el año 2004 por el DAPM (sic), revive de forma ultractiva la vigencia del POT del año 2000, aun en vigencia del acuerdo POT de 2014 y por ende debe cumplirse con los efectos que él persigue».
En consecuencia, el juez de segundo grado precisó que la acción de cumplimiento no procedía para la efectividad de las normas establecidas en la Constitución Política. Ahora, en cuanto a lo relacionado con los acuerdos «POT» - Acuerdos 069 de 2000, 0373 del 2014 y el Oficio 4046 de 2004, la autoridad judicial de segunda instancia advirtió que tanto el Acuerdo 069 de 2000 y el Oficio 4046 de 2004 -acto administrativo emitido para la interpretación del Acuerdo 069 de 2000-, no estaban vigentes, y por tanto, no era dable exigir su cumplimiento; sin embargo, solo el Acuerdo 0373 de 2014 cumplía con el primer requisito exigido en la jurisprudencia del Consejo de Estado, para la procedencia de la acción de cumplimiento.
De esta forma, el Tribunal accionado manifestó que al analizar la acción de cumplimiento respecto al Acuerdo 0373 de 2014, se advertía que el proponente no especificó en la solicitud de cumplimiento respecto a qué disposición en particular de dicho acto administrativo a cargo de la accionada pretendía que obedeciera el deber allí impuesto, y por consiguiente, al revisar dicho acto se corroboraba que al ser un Plan de Ordenamiento Territorial -POT- contempla diferentes temáticas relacionadas con «estrategias territoriales, acciones que posibiliten su organización y aprovechamiento, sistemas de comunicación, establecimiento de las áreas de reserva, de alto riesgo, clasificación del uso del suelo, entre muchos otros».
En tal sentido, como el hoy accionante no precisó cuál de los preceptos estipulados en dicho acto administrativo pretendía hacer cumplir y por qué este estaría a cargo de la demandada, se advertía una omisión del requisito jurisprudencial atinente a que el mandato, objeto de cumplimiento, sea «imperativo e inobjetable». En este punto, el Tribunal accionado recordó que la carga del interesado relacionada con especificar el mandato objeto de cumplimiento y la razón por la cual la autoridad accionada está obligada a ello, se sustenta en la sentencia CC C795-2000, la cual prevé que el ordenamiento del territorio conlleva la multiplicidad de acciones por parte de diversas entidades o autoridades para el desarrollo de dicho plan de ordenamiento, motivo por el cual, al estar ante una acción de cumplimiento, debía especificarse cuál de las acciones planteadas en el Plan de Ordenamiento del Territorio, la autoridad demandada infringió. En el anterior contexto, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali concluyó que del Acuerdo 373 de 2014, acto administrativo objeto de cumplimiento, no se acreditó un deber claro, «imperativo e inobjetable» que sea aplicable al predio del actor, y tampoco alguno que recaiga directamente ante la autoridad accionada; circunstancia que impedía la prosperidad de la acción invocada.
Adicionalmente, el Colegiado de instancia advirtió que de acuerdo con las pruebas que se aportaron, en el asunto tampoco se probó que el requisito de renuencia estuviera satisfecho, antes de la formulación de la demanda, pues tal como lo expone la sentencia CE SQ 25.ene.2024, rad 2022-00243-01, el anterior implica que, La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste […].
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que (…) el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]. Si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Así, al analizar los elementos de convicción, el juez plural determinó que en el escrito de 11 de septiembre dirigido a la entidad accionada, por medio del cual el actor pretendió acreditar el requisito de renuencia, se solicitó el cumplimiento del Acuerdo 0373 de 2014, sin especificar el mandato de dicha norma que, a su juicio, la entidad accionada desconoció, y por dicha razón, no se cumplió con el requisito aludido, pues ni en la solicitud ni en la demanda de cumplimiento se precisaron los mandatos del Acuerdo 0373-2014, de los cuales el actor pretendía el cumplimiento por parte de la entidad demandada y, por qué estos estarían a cargo de esta última.
En conclusión, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali concluyó que, al no cumplirse con los requisitos de la acción de cumplimiento, esta debía negarse y, por tanto, confirmó el fallo de primera instancia, pero por las razones expuestas en la providencia. Así, luego de analizar la decisión censurada, la Sala considera que no es arbitraria o caprichosa, ni puede considerarse lesiva de garantías superiores, dado que el juez convocado planteó adecuadamente el problema jurídico, analizó adecuadamente el asunto puesto a su consideración y dictó en el marco de su autonomía una decisión que consultó las reglas mínimas de razonabilidad.
En efecto, al analizar las pruebas, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cali advirtió que el accionante no cumplió con los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento, pues de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el asunto censurado el hoy tutelante no probó que el acto administrativo objeto de cumplimiento tuviese un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la autoridad accionada, pues ni en la solicitud de renuencia, ni en su demanda de cumplimiento, precisó la disposición legal específica de la cual pretendía su acatamiento; luego, no era dable que la acción censurada prosperara; conclusiones que se fundamentaron en argumentos razonables y soportadas jurídica y jurisprudencialmente, de modo que no pueden considerarse lesivos de garantías superiores, independientemente de si se comparten o no. En el anterior contexto, a juicio de la Corte, en este caso no se estructura ninguna de las causales que excepcionalmente autorizan la intervención del juez de tutela en la órbita del juez natural, pues este último ejerció adecuadamente su labor de administrar justicia, sin incurrir en errores o desviaciones protuberantes que ameriten la adopción de las medidas urgentes que se solicitaron, al margen de si se comparten o no los razonamientos que expuso para resolver el asunto.
En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado.
SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA INÉS LÓPEZ DÁVILA Presidenta de la Sala LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR MARJORIE ZÚÑIGA ROMERO Ausencia Justificada SCLAJPT-12 V.00 2 SCLAJPT-12 V.00