República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 64979 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL3673-2016 Radicación n.° 64979 Acta 9 Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte la impugnación presentada por la CAJA DE COMPENSACIÒN FAMILIAR DE SUCRE -COMFASUCRE-,contra el fallo proferido el 25 de noviembre de 2015 por la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SINCELEJO, dentro de la acción de tutela instaurada por el Defensor del Pueblo Regional Sucre OSCAR LUIS HERRERA REVOLLO, quien actúa en representación de MARÍA BERNARDA ÁLVAREZ CASILLO contra la entidad impugnante y la NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO, y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDA-, trámite al cual se vinculó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención Integral a las Víctimas, UARIV al Fondo Municipal de Vivienda de Interés Social de Sincelejo, a la Alcaldía Municipal de Sincelejo, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y a la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social -CAVIS UT-.

I.

ANTECEDENTES El Defensor del Pueblo Regional Sucre Oscar Luis Herrera Revollo, quien actúa en representación de María Bernarda Álvarez Casillo, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales de dignidad humana y vivienda digna, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas. Refirió que María Bernarda Álvarez Casillo, se postuló en el año 2007 como jefe de hogar ante la Caja de Compensación Familiar –Comfasucre-, con el fin de acceder a un subsidio de vivienda de interés social para la población en condición de desplazamiento.

Comentó que actualmente se encuentra en «estado asignada en la convocatoria desplazados 2007 mediante resolución No. 790 del 05 de octubre de 2011, en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada para hogares propietarios por valor de 16.068.000 a través del proyecto villa elida, declara no elegible, quedando en libertad para acceder al subsidio en cualquier modalidad».

Esgrimió que en virtud de la Resolución 826 de 2012, le fue aprobada la inscripción en el proyecto nuevo horizonte; que en el año 2014 presentó solicitud de cobro para compra de vivienda usada; y que al encontrarse inscrito en el proyecto de POT no se le dio trámite a dicha solicitud. Por último, resaltó que solicitó «renuncia al cupo del proyecto para continuar el trámite», y le fue aplicada.

Sin embargo, a pesar de haber «capturado» la solicitud de cobro aún está pendiente la revisión de la misma en Comfasucre, lo cual ha generado una demorada injustificada, «truncando la expectativa de la usuaria al no desplegar actuaciones encaminadas a la remisión al ministerio del ramo para su autorización y consecuente desembolso a la cuenta del oferente o vendedor».

De conformidad con los hechos narrados, solicitó que se tutelen los derechos conculcados y, en consecuencia, (i) se disponga la asignación de vivienda de interés prioritario, ordenando a Comfasucre, « si aún no lo ha hecho remitir la documentación requerida al ministerio de vivienda para que este último autorice el desembolso de los recursos »; o (ii) en su efecto se ordene al Fondo Nacional de Vivienda, la autorización para el desembolso de los recursos.

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 12 de noviembre de 2015, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las accionadas y vincular al trámite a la Unidad Administrativa Especial para la Atención Integral a las Víctimas, al Fondo Municipal de Vivienda de Interés Social de Sincelejo, a la Alcaldía Municipal de Sincelejo, al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y a la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social -CAVIS UT-, con el fin de que rindieran informe respecto a los hechos expuestos en ella.

El Gerente del Fondo de Vivienda Municipal de Sincelejo y Reforma Urbana de Sincelejo -FOVIS-, informó que a la accionante se le asignó un SFV mediante Resolución Nº790 de 2011, y se le otorgó un cupo en el proyecto de vivienda nuevo horizonte a través de la Resolución Nº 826 de 2012. Sin embargo, aclaró que las asignaciones, como los subsidios y el cupo al proyecto, no son de resorte de dicha entidad.

Puntualizó además que la petente, ha radicado ante Comfasucre renuncia al cupo que Fonvivienda le había signado mediante la Resolución No. 826 de 2012 en el proyecto de vivienda nuevo horizonte. La Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social –CAVIS UT-, destacó que la tutelante inicialmente fue postulada para el proyecto Villa Elyda, el cual fue sustituido a solicitud de ella, para la urbanización nuevo horizonte, inscripción a la que presentó renuncia, sin que mediante acto administrativo de Fonvivienda le haya sido aceptada.

Agregó que los documentos que soportan el desembolso del subsidio de vivienda, se encuentran disponibles en el archivo físico de Comfasucre, dado el trámite impartido a la solicitud de pago 1227, que con comunicación 16335-2015 de Cavis-UT, se efectuó la devolución de pago a dicha Caja, hasta tanto, el Fondo Nacional de Vivienda emita el respectivo acto administrativo de aceptación de renuncia, ya que el módulo de captura de información no permite efectuar la legalización del mencionado subsidio, frente al oferente de vivienda usada, Fernando Ubadel Garay Acevedo.

La Directora Administrativa de la Caja de Compensación Familiar –Comfasucre-, indicó que aquella entidad es la encargada de la operación de los subsidios de vivienda, y en cuanto al proceso de brindar información acerca de la postulación, revalidación y seguimiento, puso de presente que es imposible acceder a la petición para el pago del subsidio a través de negociación con un particular, porque el software utilizado en el trámite refleja la suscripción de documentos de la actora con el Fondo de Vivienda Municipal de Sincelejo acerca de la inclusión en el proyecto de Urbanización Nuevo Horizonte.

El Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Sincelejo, peticionó que se desvincule a dicho ente territorial por carecer de falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que carece de competencia en relación con las pretensiones de la accionante. El Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, solicitó la desvinculación de aquel ente por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que carece de competencia en relación con las pretensiones de la accionante, y que tampoco ha radicado petición que deba resolvérsele.

El Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda-, manifestó que una vez realizada la consulta de información histórica, el hogar de la señora María Bernarda Álvarez Castillo, fue beneficiario de un subsidio para la adquisición de vivienda nueva o usada para hogares propietarios, por valor de $16.068.000,oo a través de la Resolución No. 790 de 2011, recursos correspondientes a la bolsa para población desplazada, de la convocatoria efectuada en el año 2007, encontrándose como último estado, asignado y vigente.

Adujo que por lo anterior tramitó la orden de pago a la Cuenta de Ahorro Programado -CAP- Banco Agrario, para lo cual quedó pendiente por parte del hogar accionante y de acuerdo a las instrucciones impartidas en la carta de asignación, adelantar las actuaciones correspondientes para autorizar al oferente, la movilización total o parcial según sea el caso del valor del subsidio.

Por tanto, solicitó se declare la improcedencia de la tutela, por hecho superado. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 25 de noviembre de 2015, amparó los derechos deprecados, en consecuencia ordenó a la Directora de Comfasucre, que en término de 48 horas, envíe al Fondo Nacional de Vivienda, la documentación contentiva del trámite del subsidio realizada por la accionante; al Director del Fondo Nacional de Vivienda, que dentro del término de 15 días se pronuncie acerca de la pretensión de la accionante en el sentido de destinar el subsidio que tiene asignado y vigente, para comprar vivienda usada, contados desde el momento que reciba la documentación enviada por Comfrasucre, o en el término máximo de 5 días, si los hubiere recibido con anterioridad a la notificación de la admisión de la acción de tutela; al Representante de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social, que dentro del término de 15 días, contados desde la ejecutoria del acto administrativo que expida Fonvivienda, lleve a cabo los trámites de su resorte para hacer efectivo el desembolso del subsidio.

Para ello consideró que: De lo anterior, se colige que existe una desarticulación interdisciplinaria entre las entidades públicas y privadas que administran bienes destinados a contribuir con las condiciones habitacionales de la población menos favorecida, que afecta los derechos fundamentales de la señora María Bernarda Álvarez Castillo en su acreditada calidad de desplazada, a una vivienda digna y a la dignidad humana, que deben ser protegidos por el juez de tutela, así como el derecho al acceso a la información clara y concreta, asesoría y especial acompañamiento en los procedimientos que debe adelantar ante las autoridades competentes para acceder a los programas y ayudas ofrecidos por el Estado.

En ese orden de ideas, queda demostrado que la directora administrativa encargada de la Caja de Compensación Familiar de Sucre COMFASUCRE, Erika Janeth Ahumada Rodríguez, le reportó a la accionante el 29 de septiembre de este año, por conducto del Defensor del Pueblo Regional Sucre, información inexacta respecto de la renuncia a su inscripción en el proyecto del FOVIS; que en la entidad a su cargo se encuentran disponible en el archivo físico, los documentos que soportan la solicitud de desembolso del referido subsidio: copia de la escritura pública n° 3646 de 2013, certificado de existencia de la vivienda en la cual se aplicó el subsidio, original del certificado de libertad n° 342-32912 y compraventa, trámite que presupone aceptación de renuncia a la inscripción en el Fondo Municipal de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Sincelejo; y que el Fondo Nacional de Vivienda no se ha pronunciado acerca del interés de la ahora tutelante en pasar de su intención de compra de vivienda nueva a usada.

Si bien la Directora Administrativa de Comfasucre, admite que en el proceso realiza una tercerización consistente en recibir documentos y enviarlos a FONVIVIENDA y el M.A.V.D.T., en los términos estipulados en resoluciones o decretos, lo cierto es que no demuestra en este asunto, haber remitido los de la señora María Bernarda Álvarez Castillo, que precisamente, es lo que pretende con la acción de tutela.

Así las cosas, es menester amparar los derechos a la vivienda digna, a la dignidad humana y a la información de la accionante y consecuentemente ordenar i) a la directora administrativa encargada de la Caja de Compensación Familiar de Sucre COMFASUCRE, Erika Janeth Ahumada Rodríguez con C.C. 52.154.192, que en el término de cuarenta y ocho horas, contadas desde la notificación de este fallo, si aún no lo hubiere hecho, envíe al Fondo Nacional de Vivienda, la documentación contentiva del trámite que de su subsidio realiza la señora María Bernarda Álvarez Castillo con C.C.64.744.786, para hacerlo efectivo; ii) al director ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda, Alejandro Quintero Romero o quien haga sus veces, que dentro del término de quince días se pronuncie acerca de la pretensión de la accionante en el sentido de destinar el subsidio que tiene asignado y vigente, para comprar vivienda usada, contados desde el momento que reciba la documentación enviada por Comfasucre, o en el término máximo de cinco días, si los hubiere recibido con anterioridad a la notificación de la admisión de esta acción constitucional; a la representante de la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar para Subsidio de Vivienda de Interés Social, Clara Inés Urrea Botero con C.C.41.885.873, o quien haga sus veces, que dentro del término de quince días, contados desde la ejecutoria del acto administrativo que expida FONVIVIENDA, realice los trámites de su resorte para hacer efectivo el desembolso del subsidio.

IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión, la Caja de Compensación Familiar de Sucre -Comfasucre-, inicialmente realizó un compendió de las etapas de postulación de la accionante y, posteriormente informó en cuanto al proyecto de Villa Elida, que fue declarado en «condición fallida, por no cumplir los requisitos para su ejecución», para lo cual autorizó a los beneficiarios para que legalizaran el subsidio a través de la modalidad de compra de vivienda nueva o usada, en cualquier parte del territorio nacional.

Adujo que la petente suscribió contrato de compraventa con un particular para la adquisición de una vivienda usada, por ello radicó los documentos para la solicitud de cobro. Sin embargo, que al momento de «capturar la solicitud el software utilizado para este trámite no lo permitió», en razón a que la accionante había radicado los documentos en el Fondo de Vivienda Municipal, con el fin de ser incluida o inscrita en el proyecto nuevo horizonte, dentro del mismo programa POD, aprobado mediante Resolución 826 de 2012, por medio de la cual se acepta renuncia de hogares desplazados en el plan de vivienda Urbanización Nuevo Horizonte impidiendo la compra de vivienda usada.

Arguyó que de conformidad con lo anterior, le aconsejaron a la actora que «renunciara al cupo de inscripción al proyecto debido a que había tramitado escritura pública para la compra de vivienda usada; en donde la beneficiaría presento renuncia al cupo del proyecto, la cual se tramito ante el Ministerio de Vivienda y este autorizo el trámite de la solicitud de pago, la cual fue enviamos el día 12 de noviembre del año en curso.

Sin embargo, este fue devuelta por que la renuncia que el Ministerio de Vivienda le dio trámite fue a la inscripción realizada al proyecto Villa Elyda»; que por lo tanto advirtió que existe otra renuncia al proyecto horizonte la cual no ha sido definida por el Ministerio. Razón por la cual, no se permite el trámite de la solicitud de pago en la modalidad de compra de vivienda usada.

Por último, señaló que dicha entidad ha brindado la asesoría necesaria informando cada uno de los trámites normativos, de acuerdo a las obligaciones de esta Caja de Compensación Familiar. Por lo tanto, adujo que las aprobaciones a las renuncias de los cupos «son facultades propias del Ministerio de Vivienda y una vez sea aprobada, esta Caja de Compensación Familiar, remitirá la documentación pertinente para el trámite de cobro del subsidio».

CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y a los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el sub judice, la entidad accionada impugnante Comfasucre manifiesta su inconformidad frente a lo decidido por el juez constitucional de primer grado, en razón a que considera que su función se limita a recibir la documentación, capturar los postulantes, recibir quejas o reclamos y solicitudes de cobro de los subsidios efectivamente aplicados, al igual tiene la potestad de ofrecer subsidios.

Por lo tanto, no son los encargados de asignar, calificar, o rechazar tales subsidios. Además, que tal ente ha brindado la asesoría a la accionante con el fin de que se surtan todos los trámites normativos. Ahora bien, de las documentales arrimadas al plenario se evidencia lo siguiente: (i) que la accionante se postuló a la convocatoria de desplazados en el año 2007; que le fue asignado un subsidio de vivienda el cual se encuentra en estado de «asignado y vigente», en la modalidad de vivienda usada o nueva;

(ii) que la Caja de Compensación Familiar de Sucre, a través de Resolución 790 de 2011, señaló que los recursos del subsidio se encuentran disponibles en el Banco Agrario, sin que se reporte la solicitud de pago del subsidio de vivienda, tal y como lo informó el Subdirector Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;

(iii) que mediante Resolución No. 0644 de 2012, el Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda declara fallida la condición resolutoria establecida en otra resolución, en lo tocante a los cupos del proyecto Urbanización Villa Elyda; que a través de Resolución No. 0826 de 1º de noviembre de ese mismo año, por medio del cual se aceptaron las renuncias entre ellas de la accionante a los hogares desplazados en el plan de vivienda Urbanización nuevo horizonte y se dispuso la apertura de inscripciones, que fueron aprobadas, entre las cuales se encuentra la tutelante, tal y como se constata en la Resolución No. 0025 de 2013;

(iv) que la actora renunció a la citada inscripción, por motivos personales, como lo comunicó el Cavis – Ut; que posteriormente se dictó el acto administrativo No. 826 de 2012, a través del cual se aceptó la renuncia, para luego, dictar Resolución de asignación No. 25 de 2013. Ahora bien, Comfasucre manifestó que la accionante y su grupo familiar se postularon en la Caja de Compensación Familiar de Sucre en el año 2007 y que se encuentran en el estado de asignado en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada para hogares prioritarios por valor de $16.068.000,oo quedando libre para acceder a cualquier modalidad de oferta habitacional; que a través de Resolución No. 826 de 2012 fue aprobada la inscripción en el proyecto nuevo horizonte; que al presentar la solicitud de cobro de vivienda usada y por encontrarse inscrito en el proyecto de POD, no fue posible seguir con el trámite.

Por lo tanto, la actora debía renunciar al proyecto para continuar con el proceso, circunstancia que aconteció, para lo cual dicha entidad «procederá a capturar la solicitud de cobro y una vez revisada se enviara al Ministerio de Vivienda con el fin de autorizar el desembolso a la cuenta del oferente». En el mismo sentido, Fonvivienda esgrimió que tramitó la orden de pago a la cuenta de ahorro programado - CAP – Banco Agrario, encontrándose pendiente por parte del hogar de la accionante y de acuerdo a las instrucciones impartidas en la «parte posterior de la carta de asignación que le fuera entregada personalmente, en trámite que debe realizar para autorizar al oferente, la movilización total o parcial según sea el caso del valor del subsidio asignado, que permita la construcción de la vivienda».

Además puntualizó, que la actora se puede acerca a su Caja de Compensación Familiar, para que le orienten al trámite correspondiente a la movilización del subsidio otorgado por dicha entidad. Pues bien, adviértase que la asignación del subsidio familiar de vivienda, tiene una connotación prestacional y se encuentra precedida de una serie de requisitos de orden legal, entre otros fines, de suministrar la protección de acuerdo con ciertos órdenes de prioridad, ello acorde con las previsiones contenidas en la L. 3/1991, reglamentada por los Decretos. 951/2001, 975/2004 y 2190/2009, y tratándose del subsidio familiar de vivienda en especie, por la L. 1537/2012, reglamentada por los D. 1921/2012, D. 4213/2011 y 2164/2013.

En efecto, el diseño de los programas dirigidos a brindar protección a los grupos de población que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, forma parte de la política pública establecida por el legislador, que en ejercicio del principio de libertad de configuración legislativa, instituyó los programas, acciones y beneficios en favor de las comunidades, acorde con sus especificas circunstancias, los fines que se pretenden alcanzar y la distribución de los recursos.

En el caso del subsidio familiar de vivienda en especie, se establecen varios grupos poblacionales como potenciales beneficiarios y el art. 8 del D. 1921/2012, contempla distintos órdenes de priorización dentro de cada uno de ellos. En ese orden, el legislador asignó a las autoridades administrativas la labor de verificar el efectivo cumplimiento de las condiciones para el acceso al subsidio familiar de vivienda, cuya competencia no puede ser usurpada por el juez de tutela, pasando por alto procedimientos y trámites legalmente determinados para la distribución de los beneficios, so pena de afectar los derechos de otras personas que han surtido cada una de las etapas de las convocatorias, cumpliendo el lleno de los requisitos exigidos y que se encuentran a la espera o turno en la asignación del subsidio.

Tal ha sido el criterio expuesto por esta Sala, como puede verse en la sentencia STL 12845-2014, 8 oct. 2014, rad. 54723, en la que se expuso: Ahora, como se sabe, la entidad encargada de otorgar, coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades, de acuerdo con las disposiciones sobre la materia y las condiciones definidas por el Gobierno Nacional, es el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA-, de conformidad con lo contemplado por el D. 555/2003, art. 3, para lo cual el accionante debe cumplir el procedimiento establecido legalmente para acceder al beneficio del subsidio perseguido, entre los que se encuentra, postularse a las convocatorias que para el efecto se realicen, sin que sea dable en sede de tutela modificar las condiciones en que cada interesado debe realizar el trámite.

Y es que no resulta dable al juez de tutela, soslayar las funciones y competencias que tienen a su cargo cada una de las entidades que participan en los trámites administrativos para el reconocimiento de ayudas a la población desplazada, menos aún los requisitos y condiciones reglados, so pena de exceder la órbita de su competencia y vulnerar los derechos de otras personas en similares condiciones de Flórez Serna.

Bajo este panorama, el amparo constitucional no podía tener vocación de prosperidad, ni siquiera como mecanismo transitorio, dado que no viene probado el padecimiento de perjuicio irremediable para el actor que permita la aplicación de la excepción a la aludida regla general de improcedencia de la tutela ante la existencia de otras vías defensivas, por ser lo cierto que no se acredita la ocurrencia de situaciones de carácter excepcional, con respecto a la población desplazada que igualmente espera la asignación de ayudas y subsidios.

Así las cosas, no resulta dable al juez de tutela, emitir una orden con el fin de que se haga efectivo el subsidio de vivienda, máxime cuando en el presente caso no existe discusión de que la accionante fue favorecida con el beneficio de vivienda y que tal como lo puso de presente Fonvivienda la petente se puede acercar a su Caja de Compensación Familiar, para que le orienten al trámite correspondiente a la movilización del subsidio otorgado por dicha entidad, pues como bien se sabe, la entidad encargada de otorgar, coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades, de acuerdo con las disposiciones sobre la materia y las condiciones definidas por el Gobierno Nacional, es el Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda-, de conformidad con lo contemplado por el D. 555/2003, art. 3, para lo cual la tutelante debe cumplir con el procedimiento establecido, a efectos de acceder al subsidio perseguido; por tal motivo, no es dable en sede de tutela modificar los requisitos que cada interesado debe observar para realizar el trámite, como tampoco alternar los turnos para su asignación. De acuerdo a lo anterior y siendo que no se vislumbra ni se acredita la efectiva vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de la peticionario, en el trámite de subsidio de vivienda, presupuesto sine qua non para la viabilidad del amparo solicitado, el mismo se denegará. De acuerdo a los motivos expuestos en precedencia, se revocará la decisión de primer grado, para en su lugar denegar el amparo.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia, y consecuencialmente, se Deniega el amparo deprecado de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO 1 3