Radicación n.° 46258 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado Ponente STL3634-2017 Radicación n° 46258 Acta Extraordinaria 26 Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Decide la Corte la acción de tutela presentada por GABINO QUINTERO CORREDOR contra la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, la cual se hizo extensiva al JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO de la misma ciudad, al municipio de Bucaramanga y al sindicato Sintramunicipio Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES El accionante aspira al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la asociación sindical. Afirmó que se vinculó mediante contrato de trabajo a término indefinido con el municipio de Bucaramanga, para ocupar el cargo de obrero I, categoría I, desde el 1.º de febrero de 1993; que fue elegido como suplente del Presidente de la Junta Directiva del sindicato de trabajadores de esa entidad territorial (Sintramunicipio), por lo que gozaba de fuero sindical.
Señaló que el 2 de mayo de 2016, el alcalde municipal expidió el decreto 0055, mediante el cual suprimió 27 cargos de trabajadores oficiales de la planta de personal, entre estos el que desempeñaba, sin obtener la autorización previa del juez del trabajo «para suprimir el vínculo contractual y/o desmejorar mis condiciones laborales», motivo por el cual presentó demanda de reintegro que correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de la mencionada ciudad, autoridad que por sentencia del 8 de septiembre de 2016 ordenó al demandado a pagar, a título de indemnización, el equivalente a seis meses de salarios en los términos del artículo 116 del CPTSS; que ambas partes apelaron y el Tribunal revocó el 1.º de febrero de 2017.
Sostuvo que el colegiado incurrió en una «vía de hecho» y desconoció su derecho de asociación sindical, en tanto fundó su providencia en que el cargo ocupado no era de la construcción y sostenimiento de obra pública, por lo que «[…] la condición subyacente de aforado está soportada en un estatus abiertamente espurio, ilegal e ineficaz y no tiene los efectos jurídicos pretendidos (…) [pues] el trabajador no goza de fuero sindical por no ser un trabajador oficial y en consecuencia no se requería autorización judicial», es decir que según el juez de apelaciones, era en realidad empleado público, a más de que supuestamente «nunca fue despedido o declarado insubsistente, ni trasladado o desmejorado en sus condiciones de trabajo», lo que en criterio del actor no se acompasa con la supresión atrás referenciada.
Adujo que la anterior conclusión se obtuvo de la interpretación de los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1333 de 1986 y 1083 de 2015, así como el artículo 315 de la Constitución política, de donde colige que se «aplicaron indebidamente normas administrativas en un proceso especial de fuero sindical» y se resolvió una controversia relativa a la naturaleza de su vínculo laboral, que era del resorte de la jurisdicción contenciosa administrativa, olvidando que el marco regulatorio se encontraba en el artículo 39 superior, los convenios 87 y 98 de la OIT, y los preceptos 405, 406 y 410 del CST, de modo que el juez plural se apartó del procedimiento especial pertinente, y terminó con que incluso al tenérsele como empleado público, también lo cobijaba la garantía foral, según lo ha puntualizado la Corte Constitucional.
Por lo anterior, pidió que se revocara la referida providencia del juez de apelaciones y, en consecuencia, se ordenara «el reintegro sin solución de continuidad (…) a un cargo de igual o mayor categoría y salario al que tenía al momento de la supresión del cargo», así como el reconocimiento y pago, a título de indemnización, «de los salarios con sus correspondientes incrementos legales y/o convencionales y las prestaciones sociales legales y/o convencionales» desde «la supresión del cargo y desmejora de las condiciones de trabajo».
Por auto de 22 de febrero de 2017, la Corte admitió la acción de tutela, vinculó a los arriba citados, dispuso el traslado y notificación correspondiente. El juzgado vinculado se pronunció sobre los hechos de la tutela, negando algunos, y aceptó y señaló como parcialmente ciertos otros (f. 17 a 19). El Tribunal estimó incumplidos los requisitos de procedibilidad adoctrinados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, pues los argumentos que cimientan la tutela son apreciaciones subjetivas que no configuran la violación de la Carga Magna, además de que se plantean afirmaciones parcializadas que no constituyen la ratio de la decisión. Consideró que no se incurrió en un defecto sustantivo, en tanto si bien el fuero sindical existía, «era espurio y amparado en un estatus que nunca ostentó», y que haber fundado la providencia en los Decretos 3135/68, 1848/69 y 1333/86, no es un acto irrestricto, sino «una actuación cognitiva propia de un estudio sistemático del ordenamiento jurídico», por lo que descartó el proceder arbitrario que se le endilga (f. 23 a 30).
El Municipio de Bucaramanga pidió que se negara el amparo, pues acorde con el proveído censurado, que en su sentir dista de ser arbitrario, dijo que la parte actora aspira a la protección de «garantías derivadas de un contrato de trabajo que jurídicamente no existe», en tanto este no cumplió las labores propias de un trabajador oficial, aserto que apoyó en una sentencia de esta Sala de Casación, y que le permite concluir, entre otras cuestiones, que los permisos sindicales permanentes que se otorgaron desde julio de 2010 al 31 de marzo de 2014, y del 1.º de diciembre de 2014 a agosto de 2016, «son inconstitucionales».
Precisó que el Decreto 055/16 se dictó con base en criterios objetivos y con respeto a las competencias asignadas legalmente, en la medida que suprimió 27 cargos de trabajadores oficiales de la planta de personal del ente territorial, que funcionalmente no debían tener esa connotación y, consecuentemente, creó 27 de empleados públicos y ordenó la incorporación automática de las personas que venían desempeñando aquellos empleos, lo cual obedeció a un estudio técnico y a un informe de auditoría realizado por la Contraloría de Bucaramanga.
En tal sentido, manifestó que no era necesario acudir al juez del trabajo para su expedición, en tanto no se desvinculó al trabajador, sino que se le «dio el verdadero calificativo que correspondía», con garantía de estabilidad laboral (f.47 a 59). Por último, Sintramunicipio Bucaramanga se acogió totalmente a lo solicitado en la tutela (f. 82 y 83).
II. CONSIDERACIONES La Sala ha adoctrinado que la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales se deriva del propio texto del artículo 86 superior, el cual faculta a toda persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública».
No obstante, también ha puntualizado que, debido a la tensión que puede surgir con otros intereses y principios constitucionales igualmente relevantes en el ordenamiento jurídico, como la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial, el amparo está sujeto a que la decisión cuestionada sea arbitraria, al punto de que sea ineludible la intervención del juez de tutela en aras de salvaguardar la Carta Política.
El reseñado criterio se hace más relevante tratándose de la interpretación de normas o valoración de pruebas, en el que se pone de manifiesto el principio de la autonomía de los jueces consagrado en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política. El accionante cuestiona la decisión proferida por el Tribunal Superior de Bucaramanga el 1.º de febrero de 2017, en síntesis, porque esta Colegiatura pasó por alto el fuero sindical que dimanaba de su condición de suplente del Presidente de la Junta Directiva del sindicato de trabajadores de la entidad territorial demandada (Sintramunicipio Bucaramanga), lo que implicaba que ese municipio debía solicitar el permiso judicial para suprimir el cargo o desmejorar sus condiciones de trabajo.
Al revisar la sentencia cuestionada, la Corte encuentra que justamente el Tribunal determinó el problema jurídico en «establecer si el Alcalde de Bucaramanga, en calidad de representante legal del ente territorial demandado, debía solicitar ante el juez laboral permiso para despedir, desmejorar o trasladar de su sitio de trabajo al demandante, en los términos previstos en el artículo 118 del CPT y SS», y tuvo por indiscutido los siguientes hechos, que tampoco cuestiona el accionante en la presente tutela: Que fue vinculado mediante contrato de trabajo para desempeñar el cargo de obrero dependiente de la Secretaría de Obras Públicas Municipales desde el 1.º de febrero de 1993 al señor Quintero Corredor; ii) que el demandante hacía parte de la junta directiva del sindicato SINTRAMUNICIPIO DE BUCARAMANGA, desempeñándose como suplente del Presidente; iii) que al demandante se le concedió permiso sindical permanente desde el 1.º de octubre de 2013 hasta el 1.º de octubre de 2017, conforme se advierte de los actos administrativos (…) iv) que por Decreto 0055 del 2 de mayo de 2016, se ‘reclasifican unos empleos, se suprimen unos cargos de trabajadores oficiales y se crean unos cargos de empleados públicos en la planta de personal del municipio de Bucaramanga’, entre ellos el cargo de celador que venía desempeñando el demandante; v) mediante Resolución 270 del 3 de mayo de 2016, se incorporó en provisionalidad y sin solución de continuidad al señor Gabino Quintero Corredor, en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, Código 470, Grado 24, con una asignación básica mensual de $2’402.810.
A partir de tal escenario, desde el principio advirtió que el municipio «no despidió o desmejoró a la demandante en sus condiciones de trabajo ni le trasladó sin justa causa calificada». A esa conclusión llegó luego de recordar que «la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos corresponde definirla a la ley», y en particular, lo que hacía a los servidores públicos pertenecientes a los entes territoriales municipales, estaba definida en los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968, 1 y 3 del 1848 de 1969 y 292 del Decreto Ley 1333 de 1986, que indican que «la regla general es que quien presta sus servicios a un ente territorial, como el demandado, es empleado público y solo por excepción podrá ser trabajador oficial, si se ocupa en la construcción y sostenimiento de obras públicas», ello para subrayar que «no son las funciones asignadas al cargo las que deben ser analizadas para establecer la naturaleza jurídica de la vinculación del servidor público sino la actividad personal que desarrolla –factor funcional», a partir de lo cual, concluyó: De lo que se trae, advierte diáfanamente esta Sala, que la situación fáctica del demandante, no se subsume en la hipótesis normativa descrita por el art. 292 de Decreto Ley 1333 de 1986 –como excepción a la regla general–, para ser catalogado como trabajador oficial, en tanto, las laborales desempeñadas por el señor Quintero Corredor al servicio del Municipio de Bucaramanga, ya como obrero I categoría I o celador grado III, en modo alguno estuvieron destinadas a la construcción o sostenimiento de obras públicas, pues, en el plenario no se probó que la ejecución de dichas actividades estuvieran íntimamente relacionadas con la construcción o fabricación de una obra pública, su montaje, instalación, remodelación, ampliación, mejora, conservación, restauración y el mantenimiento de obras públicas.
En tal sentido, estimó que el ente demandado «no actuó por fuera del marco legal trazado» por los referentes normativos anotados con antelación, pues, […] contrario sensu, dicho acto propio de la administración solo tuvo como finalidad ajustar, al ordenamiento jurídico, una serie de situaciones anómalas que se venían presentando desde pretéritos tiempos, con un contingente particular de servidores públicos, a quienes administraciones municipales precedentes en una mala praxis del derecho, decidieron motu proprio, y en frontal desconocimiento de la ley y la constitución, abrogarse competencias exclusivas del legislativo para con ello calificar a su arbitrio, la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos que hacían parte de su planta de personal.
Así las cosas, coligió que «Nunca operó la ficción jurídica del despido, propia de la relación laboral del trabajador privado y oficial», y destacó que tras la reclasificación y supresión de cargos, el actor fue incorporado sin solución de continuidad en el puesto de Auxiliar de Servicios Generales, código 470, grado 24, en provisionalidad, por lo que «nunca fue despedido ni retirado de la función pública, simplemente asignado a un cargo acorde con la naturaleza de sus funciones».
Añadió que lo realmente acontecido «fue la reclasificación de unos cargos, dispuesta por la administración municipal mediante el Decreto 0055 del 2 de mayo de 2016, a los cuales de antaño ilícita e impropiamente se le venía dando la connotación, estatus y prerrogativas propias de cargos desempeñados por personas a quienes se les trató como trabajadores oficiales, cuando por directriz del legislador no tenían esa naturaleza».
Adicionalmente, recalcó que si bien, el artículo 39 superior consagra el fuero sindical, lo cierto era que el que ostentaba el demandante «es abiertamente ilegítimo, ineficaz e inoponible a terceros», pues derivaba de una «vinculación jurídica atípica, irregular y espuria», y tampoco hubo desmejora de las condiciones de trabajo, de suerte que, en punto a las acreencias derivadas de las prerrogativas convencionales, «a la pura verdad, nunca tuvo derecho al goce y disfrute de las mismas», dada la naturaleza del cargo y porque «a los empleados públicos les está legalmente vedada la posibilidad de obtener mejoras económicas –a través de un proceso de negociación colectiva– y de contera beneficiarse de ellas», motivos por los cuales no se le podía exigir al municipio el cumplimiento el trámite previsto en el artículo 118 del CPTSS.
Presentado el escenario fáctico constitucional que concita la atención de esta Sala de la Corte, bastará con recordar que en decisión reciente, CSJ STL1293-2017, esta Corporación concedió el amparo solicitado en un asunto de contornos similares al aquí discutido, en el que también se cuestionó la determinación del mismo Tribunal en torno a analizar la naturaleza jurídica del trabajador, aspecto que llevó a que esa Colegiatura descartara la protección foral pues estimó que la garantía derivaba de una vinculación irregular y por tanto era pertinente desestimar lo pretendido.
En esa oportunidad la Corte razonó: Revisado el cuaderno observa la Sala que el accionante pidió su reintegro al cargo de trabajador oficial que venía ocupando en el municipio de Bucaramanga o a uno de superior categoría y salario, como consecuencia de la supresión del cargo de trabajador oficial sin autorización previa del juez del trabajo, se condene al pago de la diferencia de salarios dejados de percibir desde la terminación del vínculo hasta el efectivo reintegro; pidió también restituir y pagar los derechos convencionales dejados de percibir, reajustar el ingreso base de cotización y la indexación de las sumas adeudadas.
En el expediente consta que Nelson Enrique Serna Galvis fue vinculado mediante contrato de trabajo con el municipio de Bucaramanga para desempeñar el cargo de obrero I, categoría I, dependiente de la secretaría administrativa (folios 13 a 14); que por Resolución 0055 del 2 de mayo de 2016 la administración municipal dispuso la supresión de unos cargos de trabajadores oficiales, entre estos el desempeñado por el actor como celador, y la creación de otros con la categoría de empleados públicos en la planta de personal para sustituir los anteriores (folio 16 a 18); que el demandante hace parte de la Junta Directiva del Sindicato de Trabajadores del municipio de Bucaramanga Sintramunicipio (folio 32) de lo cual se informó al empleador como consta a folios 34 a 36.
No obstante lo anterior, el Tribunal consideró que la condición de aforado del trabajador “no nació a la luz del ordenamiento jurídico” porque las labores que desempeñaba como celador no le permitían ser catalogado como trabajador oficial, sino que legalmente ostentaba la condición de empleado público. Para la Sala la decisión cuestionada vulnera el derecho de asociación sindical, el fuero sindical y el debido proceso del actor por lo que pasa a explicarse.
El derecho de asociación sindical contenido en el artículo 39 de la Constitución Política alude a la potestad de los trabajadores y empleadores de integrar y constituir sindicatos y asociaciones, sin intervención del Estado y reconoce su amparo como parte del modelo de participación democrática que aquellos patentizan. Por vía constitucional, esta Sala ha referido que la protección con que cuentan los afiliados, está inserta no solo en la Carta Política, sino entre otros en los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, y ha destacado que la libertad sindical, y las manifestaciones que de ella realicen las organizaciones son esenciales en el Estado Social y Democrático de Derecho, en tanto son el instrumento elemental a partir del cual se viabiliza el desarrollo económico cuyo eje es la justicia social y el mejoramiento de la comunidad y de las clases que representan.
También se ha destacado que tal garantía constitucional promueve valores como la solidaridad y la participación, y que es a partir de ellos que el juzgador debe impartir justicia, en el entendido, además que de dichos axiomas emanan una serie de obligaciones para las partes que están ligadas en la relación laboral, y cuyo objetivo no debe ser otro que el de conseguir el equilibrio social, sobre todo porque ese es el mandato que dimana del Estatuto Sustantivo del Trabajo, tal como se desprende de su artículo 1 y de preceptos superiores.
Pero en la búsqueda de ese horizonte de concertación, constituye la base esencial para su concreción las normas jurídicas que están instituidas en el citado Código Sustantivo del Trabajo, cuyo artículo 405 consagra el fuero sindical como aquella garantía de la que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa, previamente calificada por el juez del trabajo; del parágrafo 1 de la misma norma sustantiva, se deriva que gozan de esa prerrogativa, los servidores públicos, exceptuando aquellos que ejerzan jurisdicción, autoridad civil, política o cargos de dirección o administración. De lo anterior se deriva que si el actor no tenía dentro de sus responsabilidades, ninguna de aquellas por las que se limita el fuero sindical para los servidores públicos, no era dable desconocer esa circunstancia, máxime cuando en el proceso se demostró que durante la vinculación laboral se le reconoció su condición de aforado al punto que venía en ejercicio de permiso sindical permanente, como dan cuenta las resoluciones 0669 de 2014 y 0608 del 30 de septiembre de 2013 (folios 38 a 42), por lo que el estudio del juzgador debió limitarse a estudiar la procedencia de ordenar su “reintegro” al cargo de trabajador oficial, con el restablecimiento de todas las condiciones que tenía antes de la supresión, como se solicitó en la demanda y no a aspectos que más allá de su relevancia para el caso, no pueden condicionar la calidad de representante sindical.
Tampoco es válido el argumento de que no hubo desmejora porque el promotor nunca tuvo derecho al goce y beneficios en calidad de trabajador oficial, valga reiterar que el análisis objetivo que se debe realizar es si la circunstancia creada con la supresión del cargo, generó o no una desmejora en las condiciones de trabajo del demandante que afecten su labor sindical y no abstenerse de realizar un estudio de fondo con base en que éste fue incorporado sin solución de continuidad en otro empleo, independientemente de la naturaleza jurídica del vínculo legal.
Por lo anotado, desconocer la calidad de aforado sindical del accionante sin un fundamento razonable, pues ciertamente la circunstancia de que las funciones que desempeñaba no permiten catalogarlo como trabajador oficial y por tanto era un empleado público de facto, carece de todo asidero jurídico y constitucional, constituye una violación al derecho de asociación sindical al fuero sindical y al debido proceso, motivo por el cual es necesario acceder al resguardo pretendido.
Criterio que aplica perfectamente al asunto discutido en esta ocasión, pues según el escenario fáctico atrás planteado, es clara la violación de las garantías invocadas dado que la Colegiatura accionada desconoció la calidad de aforado del demandante «sin un fundamento razonable, pues ciertamente la circunstancia de que las funciones que desempeñaba no permiten catalogarlo como trabajador oficial y por tanto era un empleado público de facto, carece de todo asidero jurídico y constitucional», como quedó explicado en el referido precedente.
Así las cosas, reitera la Corte su postura y enfatiza, una vez más, que el amparo se concede comoquiera que la Colegiatura debió limitar su estudio a la procedencia o no del reintegro solicitado, de allí que corresponde al juez de apelaciones accionado resolver con un análisis objetivo, «si la circunstancia creada con la supresión del cargo, generó o no una desmejora en las condiciones de trabajo del demandante que afecten su labor sindical y no abstenerse de realizar un estudio de fondo con base en que éste fue incorporado sin solución de continuidad en otro empleo, independientemente de la naturaleza jurídica del vínculo legal», de suerte que no puede entenderse que con esta providencia de tutela se está imponiendo la forma de resolver el conflicto.
Por todo lo expuesto, se ordenará dejar sin valor ni efecto la sentencia del 1.º de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, y en su lugar se le ordenará emitir una nueva que atienda lo aquí considerado. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la asociación sindical, al fuero sindical y al debido proceso que le asisten a GABINO QUINTERO CORREDOR.
SEGUNDO: DEJAR SIN VALOR NI EFECTO la sentencia del 1.º de febrero de 2017, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, en el proceso de fuero sindical que GABINO QUINTERO CORREDOR promueve contra el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, por las razones expuestas en precedencia.
TERCERO: ORDENAR a la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, a que en el término de 48 horas a partir de la notificación de esta decisión, dicte una nueva sentencia que atienda a lo considerado en esta sentencia de tutela.
CUARTO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Si no fuere impugnada esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 16