República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 64685 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado ponente STL3594-2016 Radicación n.° 64685 Acta 08 Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil dieciséis (2016). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÒN SOCIAL UGPP contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el 26 de enero de 2016, dentro de la acción de tutela que el recurrente promovió contra el JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, trámite al cual se vinculó el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS.
ANTECEDENTES La accionante instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al «debido proceso» y al « acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional» presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. Relata que a José Vicente Villanueva Guiza le fue reconocida una pensión convencional por parte de INVIAS, de carácter temporal, en virtud de la convención colectiva de trabajo celebrada entre el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y la organización sindical a la que pertenecía, “Fenaltracar 1984 y 1985"; que por Resolución No. 741 de 9 de marzo de 1994, INVIAS reglamentó las diferentes pensiones convencionales, dentro de ellas la de Villanueva Guiza, a quien con Resolución No. 002171 de 11 de febrero de 1998, CAJANAL le otorgó pensión de vejez, por lo que el empleador le suspendió el pago de la prestación convencional al afiliado «de acuerdo con lo establecido en la Convención Colectiva de Trabajo»; que a través de la Resolución No. 27861 de 13 de septiembre de 2005, CAJANAL le negó la reliquidación de la pensión y por la No. 00460 de 20 de diciembre de 2005, la entidad resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar el acto administrativo anterior; que el pensionado inició proceso ordinario laboral contra INVIAS, del cual conoció el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, el que a través de sentencia de 12 de febrero de 2007 resolvió, 1.
Reconocer el derecho a la diferencia existente entre la pensión convencional otorgada por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS y la Pensión legal reconocida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN, al señor…a partir del mes de septiembre de 2004, con las mesadas adicionales a que hubiere lugar, cuyo pago está a cargo del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, previamente actualizada entre julio de 1997 y septiembre de 2004, en la forma explicada en las consideraciones… 2.
La diferencia pensional exigible para el mes de septiembre de 2004, deberá realizarse año a año hasta la fecha que se incluya en nómina al demandante, bajo el mismo procedimiento y porcentaje utilizado para las pensiones en general; y sobre las mesadas adeudadas deberá reconocer intereses moratorios. Explica que a través de la Resolución No. 4187 de 11 de septiembre de 2007, INVIAS dio cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué; que al momento de presentación de la acción constitucional José Vicente Villanueva Guiza se encuentra activo en nómina de pensionados, con las resoluciones No. 1037 de 28 de enero de 2002, por concepto de pensión de vejez de CAJANAL, por valor de $1.371.178,21 y la No. 4187 de 11 de septiembre de 2007, por la «diferencia pensional INVIAS», en un monto de $993.253,53; que la providencia del Juzgado es adversa a derecho, pues va en contravía « de los postulados del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia», siendo clara la afectación de los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema de seguridad social integral, así como del debido proceso, al ordenar al INVIAS reconocer y pagar el mayor valor causado entre las diferencias de las mesadas pensionales de vejez de Cajanal y la convencional de INVIAS de forma vitalicia, pues se desconoció el carácter temporal de la jubilación convencional, dada en virtud de un acuerdo extra y supra legal, de carácter bilateral y de obligatorio cumplimiento para las partes intervinientes, en donde se especificó que la pensión convencional se pagaría únicamente hasta la fecha en que el causante cumpliera los requisitos de ley para acceder a la pensión de vejez, y de ahí en adelante, las mesadas se pagarían sobre el monto reconocido por la extinta CAJANAL; que no era viable que el juzgado hubiera dado aplicación, de forma automática, a la figura de la compartibilidad, cuando se ha creado una prestación de origen convencional, y en la propia convención colectiva, como acuerdo entre las partes, se dispuso que el reconocimiento sería temporal, de tal manera que desde la concesión de la pensión de vejez no se continuaría pagando la prestación convencional por el empleador, «como tampoco se pagarían diferencias resultantes entre el valor de las dos pensiones, pues tal como se evidencia, no fue lo que se pactó en dicho acuerdo extralegal».
Aduce que por medio del Decreto 2350 de 2014, el Gobierno Nacional estableció las reglas para la asunción de la función pensional del INVIAS, por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, y para el pago a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP; que así, asumió la sucesión procesal y por ende la defensa del Instituto Nacional de Vías INVIAS, a partir del 29 de diciembre de 2014; que ello explica por qué es la accionante y la competente para buscar sean protegidos los derechos fundamentales deprecados; que las mesadas pensionales son prestaciones económicas que se causan periódicamente, por lo cual la vulneración continuaría en el tiempo, «pero debe cesar de inmediato para garantizar la sostenibilidad financiera en el sistema pensional»; que aunque no se evidencia que en su momento el INVIAS hubiese interpuesto recurso de apelación contra el fallo, dicha negligencia no puede ser atribuida a la UGPP, pues no había asumido la competencia para adelantar las acciones del caso; que tampoco fue posible presentar «recurso extraordinario de revisión», porque la asunción de funciones se hizo a partir del 29 de diciembre de 2014, a través de un procedimiento de recepción, empalme y organización de expedientes pensionales inmersos en una carga operativa y administrativa; que el Juzgado accionado estaba obligado a remitir el asunto al superior funcional, de acuerdo con el artículo 69 del Decreto Ley 2158 de 1948, modificado por el artículo 14 de la Ley 1149 de 2007, normas en las que se establece el grado jurisdiccional de consulta, por tratarse de una sentencia de primera instancia adversa a la Nación. Señala que dada la fecha del fallo cuestionado, ya caducó el término para interponer el «recurso extraordinario de revisión», por lo que no queda otro camino que la acción de tutela para buscar la defensa de los derechos fundamentales incoados.
Con fundamento en lo expuesto, solicita se deje sin efectos el fallo del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué y se le ordene a ese Despacho dictar una nueva sentencia ajustada a derecho, en la que se nieguen las pretensiones de la demanda. Así mismo, pidió dejar sin efectos la Resolución No. 4187 de 11 de septiembre de 2007, expedida por el INVIAS, con la cual se acató la sentencia de 12 de febrero de 2007.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 13 de enero de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, admitió la acción, ordenó notificarla, dispuso la vinculación del Instituto Nacional de Vías INVIAS y de José Vicente Villanueva Guiza. Concedió el término de un (1) a las partes e intervinientes para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. El actual titular del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, manifestó que se abstenía de pronunciarse sobre los hechos y fundamentos de la acción constitucional, por cuanto el trámite procesal fue adelantado por quien era el Juez en aquel momento.
Remitió en calidad de préstamo el expediente. José Vicente Villanueva Guiza expresó que si bien es cierto la pensión convencional expiraba al cumplir la edad para acceder a la pensión legal de jubilación, también lo es que en caso de que la pensión legal resultara menor a la convencional, la entidad empleadora pagaría el valor dejado de cancelar por la entidad de previsión en este caso CAJANAL, hoy día UGPP, «la jurisprudencia unificada de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha reiterado que las pensiones convencionales no pueden ser desmejoradas cuando el beneficiado con este derecho accede a la pensión legal, quedando de esta manera la entidad empleadora obligada a pagar el valor de la diferencia y eso precisamente fue lo que ordenó el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué. Aseguró que la UGPP no fue vinculada al proceso, que el hecho de que haya asumido la carga pensional de INVIAS no la habilita para la interposición de la presente acción, y menos después de 7 años; que la demandada tuvo las garantías y oportunidades para asumir su defensa y no lo hizo.
La apoderada del INVIAS manifestó que habida cuenta que el reconocimiento pensional de José Vicente Villanueva fue debatido en instancia judicial y que ese instituto emitió acto administrativo para su cumplimiento, se atiene a lo que resulte probado en el trámite de la acción de tutela. Por sentencia de 26 de enero de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué negó la protección, luego de discurrir, …la presente acción no cumple con uno de los requisitos generales de procedibilidad, por cuanto y en tanto, no se consumaron todos los mecanismos judiciales, en contra de la decisión que se arremete… (…) Finalmente, respecto a la petición subsidiaria…referente a que se ordene tramitar ante la Sala Laboral en esta Colegiatura, el grado jurisdiccional de consulta, la misma no tiene vocación de prosperidad, toda vez que para la fecha en que se profirió la plurimencionada decisión el 12 de febrero de 2007, se encontraba vigente la Ley 712 de 2001, y para entonces el art. 69 del C.P.T.S.S. disponía que la consulta procedía cuando la decisión fuera adversa a “la Nación, al departamento o al municipio”, es decir, que dicho grado jurisdiccional no estaba concebido en favor de las entidades descentralizadas de las que fuera garante la Nación como posteriormente se introdujo con la Ley 1149 de 2007, que entró en vigencia de manera gradual desde el 13 de julio del mismo año. IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión, la accionante la impugnó por escrito en el que expresó que si bien contra la decisión de 12 de febrero de 2007, del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué, procedía el recurso de apelación del cual no hizo uso el INVIAS, no por ello se debe condenar a la UGPP a cumplir las órdenes judiciales contrarias a la ley y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, relacionadas con la figura de la compartibilidad pensional.
Por ende, Como quiera que ese tipo de responsabilidad no se puede imputar a los colombianos a quienes ese tipo de reconocimientos (sic) afectan si se tiene en cuenta que el pagar el mayor valor causado entre las diferencias de las mesadas de las pensiones de vejez de Cajanal y la convencional del INVIAS de forma vitalicia afecta gravemente el patrimonio con el cual se financia el sistema pensional, motivo por el cual este requisito no puede ser medido para el presente caso y en contra de la UGPP, como administradora del sistema pensional, con el mismo rigor a otras entidades (sic) en las cuales es evidente la negligencia en la oportuna defensa que ha conllevado a que se dicten fallos contradictorios a las mismas.
Sostuvo que el a quo no puede desconocer, aduciendo improcedencia de la acción de tutela, la situación especial que ostenta la UGPP desde la fecha en que recibió la sucesión procesal y la defensa de INVIAS; que es esa entidad la que ha buscado corregir los yerros en los cuales se incurrió, para evitar un perjuicio irremediable, que en este evento se configura con el detrimento de las arcas del Estado por la orden dispuesta por el Despacho judicial accionado.
Agregó que en el asunto se está afectando la moralidad administrativa y los bienes jurídicos y económicos del Estado, «ya que a raíz del reconocimiento irregular que se discute se están efectuando pagos de mesadas pensionales superiores a las que realmente tiene derecho el causante, motivo por el cual se requiere…un pronunciamiento judicial que regularice esta situación dejando sin efectos la sentencia del 12 de febrero de 2007».
Dijo que no entiende por qué el juez de instancia desconoció que la violación de los derechos a la entidad y al patrimonio del Estado es continua, actual y va a permanecer en el tiempo hasta tanto no se corrijan las irregularidades en las mesadas pensionales de Villanueva Guiza, «motivo por el cual la UGPP impugna la sentencia de primera instancia con el fin de que esa colegiatura pueda analizar el presente caso de fondo poniendo fin olas irregularidades aquí plasmadas».
Rogó se revoque la sentencia recurrida, y se deje sin efectos la del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Ibagué. Adicionalmente, que se ordene a tal Despacho emitir una nueva providencia ajustada al ordenamiento jurídico. CONSIDERACIONES La acción de tutela, como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales de las personas, ante agresiones o amenazas de las autoridades públicas, tiene, por disposición legal y desarrollo jurisprudencial, como uno de sus presupuestos, la subsidiariedad, según la cual solo es posible acudir a este dispositivo constitucional cuando el afectado haya hecho uso de todos los medios ordinarios que le provee el ordenamiento jurídico para la defensa de sus garantías, y a pesar de ello, la afectación o amenaza persista, o las vías ordinarias resulten ineficaces.
Para el caso de la acción de tutela contra providencias judiciales, tal exigencia no es dispensada, pues compete al Juez constitucional verificar la actitud asumida por el contendiente en desarrollo del litigio, y establecer si fue diligente con relación a la defensa de sus derechos. En el sub lite, no hay duda que la entidad demandada desperdició una herramienta idónea para controvertir la decisión del Juzgado, esta es, el recurso de apelación, escenario natural para que el Colegiado competente, de cara a las pruebas obrantes en el proceso, determinara si le asistía o no el derecho al demandante a recibir del INVIAS el mayor valor causado entre el monto de la pensión convencional y la de vejez concedida por CAJANAL.
Tal circunstancia no puede ser inadvertida ahora, so pretexto de que la entidad accionante, administradora de la nómina de pensionados de fondos o cajas administradoras de entidades que están en liquidación, asumió su competencia recientemente, pues ello no varía las condiciones en que el proveído del juzgado alcanzó firmeza, que de ser desconocidas, configurarían una agresión a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.
Aunado a lo dicho, el ataque a esta decisión judicial por el medio preferente de la tutela, desconoce el principio de inmediatez, pues al observar la fecha en que fue dictada, venció en exceso el término de los seis meses que la jurisprudencia ha señalado como límite temporal, para reclamar por esa vía la vulneración de los derechos fundamentales.
El requisito de inmediatez exige que la acción constitucional sea presentada en un lapso de tiempo cercano a la ocurrencia de los hechos que se consideran violatorios de los derechos fundamentales perseguidos, con el objeto de evitar que el paso del tiempo desvirtúe la amenaza o la violación. Respecto del alcance de la referida inmediatez, esta Sala se ha pronunciado reiteradamente.
Así en sentencia de 12 de mayo de 2009, radicado 24305, se dijo que: (…) no significa que el recurso constitucional esté sujeto a un término de caducidad, pero sí que al ser la inmediatez un requisito de procedibilidad, deba ponderarse con los criterios de razonabilidad y oportunidad en la instauración del mismo, pues de lo contrario, como en reiteradas oportunidades lo ha sostenido esta Corporación, se crearía una inconveniente inseguridad jurídica.
En efecto, el juicio de razonabilidad debe consultar, con todo el rigor posible que amerita el tema, si la inactividad de los accionantes esta justificada, pues, de no ser así, se impone negar el amparo. En el anterior orden de ideas, resulta acertado que la Sala de Casación Civil no concediera el amparo, porque la actora reclama la protección luego de transcurridos más de tres años desde la sentencia dictada en el proceso ejecutivo hipotecario.
En esa medida, la situación jurídica creada, dio certeza a los demandados de que, efectivamente, el conflicto, conocido por el organismo judicial, se había resuelto de conformidad con los parámetros legales y jurisprudenciales, por lo que no es posible que ahora se alegue que la misma contraviene las disposiciones, pues ello, tal como se destacó con anterioridad, riñe con las características de inmediatez y efectividad de los derechos que se alegan conculcados.
En el presente caso, no aflora justificación válida que explique el tiempo transcurrido para solicitar el amparo constitucional, por la entidad que en su momento fuera la competente para ello, si se tiene en cuenta que la providencia con la cual la peticionaria considera vulnerados sus derechos fundamentales fue dictada el 12 de febrero de 2007, es decir, después de 9 años desde el pronunciamiento judicial atacado, lo cual, se insiste, supera ese término que la jurisprudencia ha considerado como razonable, para no incurrir en violación al principio, pues se trata de un plazo prudencial que se estableció con el fin de garantizar que la protección solicitado cumpla su función como remedio urgente, ante la vulneración de los derechos fundamentales presuntamente violados.
Acudir tardíamente al reclamo lo desnaturaliza, pues fue establecido para hacer cesar agresiones actuales a derechos fundamentales. En tales condiciones, se confirmará el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO 14