República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 60687 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL3593-2015 Radicación no 60687 Acta no 9 Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil quince (2015). Decide la Corte la impugnación interpuesta por MÓNICA ANDREA MARTÍNEZ RIVERA contra la sentencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO el 2 de febrero de 2015, dentro de la acción de tutela promovida por la recurrente contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, trámite al que fueron vinculados el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Guaviare, las entidades vinculadas, adscritas y los empleados públicos de esa entidad territorial.
I.
ANTECEDENTES Mónica Andrea Martínez Rivera solicitó el amparo constitucional, como mecanismo transitorio, de sus derechos fundamentales de petición, al trabajo y al mínimo vital. Para el efecto manifestó, en síntesis, que desde su vinculación con el Departamento de Guaviare y hasta el año 2014, esa entidad territorial incluyó en el presupuesto respectivo los recursos necesarios para el reconocimiento y pago de la prima de servicios a todos los servidores públicos; no obstante, con fundamento en la sentencia de 27 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso 50001-23-31-000-2011-00367-00, en la que se declaró la nulidad parcial del artículo 25 del Decreto 329 de 30 de diciembre de 2010, que contenía entre otros emolumentos, la referida prima de servicios, el Gobernador del Departamento del Guaviare decidió no cancelar dicha prestación. Relató que las entidades territoriales del país que tenían apropiados recursos para el pago de dicha prima, elevaron sendas peticiones al Presidente de la República, por intermedio del Departamento Administrativo de la Función Pública, a fin que se autorizara el pago de dicha prerrogativa, por lo que el Presidente de la República, mediante Decretos 1467 y 1468 de 4 de agosto de 2014, así lo dispuso para los Departamentos de Nariño y Santander, respectivamente, quienes se encontraban en situaciones similares al Departamento del Guaviare.
Adujo que el día 8 de agosto de 2014, el Gobernador del Guaviare presentó solicitud al Director del DAFP con el propósito que el Jefe de Estado emitiera similar autorización para su departamento, pero no obtuvo «respuesta de fondo y efectiva a su solicitud». El 20 de noviembre de 2014 se emitió el Decreto 2351 por el cual se reguló la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial, pero reconociendo dicho derecho desde el año 2015, y derogando expresamente los decretos a través de los cuales se había autorizado el pago de dicho concepto en los Departamentos de Nariño y Santander, así como en el Municipio de Medellín. Afirmó que el trato dispensado por el Presidente de la República a los servidores públicos del Departamento de Guaviare es discriminatorio, por cuanto carece de razones fácticas y jurídicas para acceder al reconocimiento y pago de la prima de servicios a los servidores públicos de los Departamentos de Nariño y Santander, y no así a los de Guaviare, a sabiendas que se encontraba en las mismas condiciones que los otros, y que « también cumplió cabalmente con los requerimientos hechos por el DAFP ».
Agregó que « la decisión del señor Presidente de la Republica de Colombia de dejar sin la PRIMA DE SERVICIOS a todos los servidores públicos de la planta de personal de la Gobernación del Guaviare » vulnera sus derechos. Por lo anterior, solicitó al juez de amparo, la tutela de sus derechos fundamentales invocados y, como consecuencia de ello, se «disponga resolver de fondo la petición radicada por el señor Gobernador del Guaviare el día ocho (8) de agosto del año 2014, en los términos en los cuales fue resuelto para los Departamentos de Nariño y Santander y aplicable únicamente para subsanar la situación del año 2014».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 19 de enero 2015, el a quo admitió la acción de tutela, vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento de Guaviare, a las entidades vinculadas, adscritas y a los empleados públicos de esa entidad territorial, ordenó su notificación, con el fin de que ejerciera los derechos de defensa y contradicción. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia calendada de 2 de febrero de 2015, negó el amparo.
Adujo que la accionante no está legitimada para exigir la respuesta al derecho de petición debatido, pues pese a que le asiste interés, quien lo presentó fue el Gobernador del Departamento de Guaviare; no obstante indicó que en atención a que dicha entidad territorial coadyuvó la tutela y manifestó su inconformidad con el Departamento Administrativo de la Función Pública por no haber contestado de fondo su pedimento, era claro que se había quebrantado la garantía alegada, sin embargo se abstuvo de conceder el amparo, por cuanto ya había sido otorgado con antelación en un caso similar, por lo que no resultaba procedente « emitir ordenes que ya fueron impartidas ».
Agregó que, en últimas, lo que se está solicitando es el pago de una prima, pretensión que es de naturaleza legal y económica, por lo que debe la accionante acudir ante las instancias judiciales competentes por ser asuntos que escapan a la órbita del juez constitucional, sin que se acreditaran las condiciones propias que permitieran colegir la existencia un perjuicio irremediable, pues tiene vigente el vínculo laboral con el Departamento y recibe una remuneración mensual.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme la accionante con la anterior decisión, la impugnó a través de escrito visible a folios 153 a 157 del cuaderno de tutela, para lo cual expuso que con la acción de amparo reclamó la protección de su derecho a la igualdad, ello si se tiene en cuenta que los funcionarios públicos que laboran en los Departamentos de Santander y Nariño, así como el Municipio de Medellín, obtuvieron autorización a efectos del pago de la prima de servicios, pese a que « también cumplimos con los mismo requisitos que ellos cumplieron y realizamos las mismas solicitudes ».
Agregó que si bien existe otro mecanismo a efectos de la salvaguarda de sus derechos, este no resulta idóneo, a más que se encuentra acreditada la existencia de un perjuicio irremediable. IV. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el presente caso, a juicio de la Sala, lo primero que debe entrar a dilucidarse, es el aspecto relacionado con la capacidad que le asiste a la accionante para pretender lo solicitado en su escrito de amparo. Es sabido que la legitimación en la causa como principio fundamental del procedimiento, exige de quienes formulan peticiones tengan interés legítimo en la declaración que persiguen, es decir, que conforme a la ley, puedan formular las pretensiones de la demanda.
Así, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela puede ser ejercida directamente por el titular del derecho fundamental vulnerado o amenazado, o por intermedio de apoderado. Por tanto, para que una persona diferente al titular del derecho fundamental que se estima conculcado se encuentre legitimada para interponer la acción de amparo, se requiere que aporte el respectivo poder otorgado para ello; o bien, que actúe como agente oficioso, caso en el cual debe expresar las razones que motivan la imposibilidad del titular para iniciar directamente la actuación. Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, y una vez revisado el escrito contentivo de la acción constitucional, se advierte que los hechos que motivaron la interposición de la presente tutela, surgieron de la presunta falta de respuesta a dos solicitudes que presentó el Gobernador del Departamento del Guaviare al Departamento Administrativo de la Función Pública, y en las que reclamó la «expedición decreto que regule el pago de la prima de servicios para los empleados públicos de la gobernación del Departamento del Guaviare, de las entidades adscritas y vinculadas a la Gobernación».
De la situación en comento, emerge que la protección invocada sobre la falta de respuesta a la petición presentada, le imponía el deber de acreditar a la accionante una situación específica y concreta de amenaza o vulneración de algún derecho, por lo que al interponer la presente tutela en nombre propio respecto a esa petición en particular, carece de legitimación por activa, pues, como ya se anotó, no puede alegar el quebrantamiento del derecho fundamental invocado, por no afectarla a ella; amén que tampoco acreditó para la presente acción su actuación en condición de agente oficioso del peticionario.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el escrito de amparo fue coadyuvado por la Gobernación del Guaviare, es menester abordar el análisis de la respuesta dada por el Departamento Administrativo de la Función Pública al derecho de petición presentado por la entidad territorial. En relación con la vulneración del derecho fundamental de petición, lo primero que debe señalar la Sala es, que tal derecho no es un instrumento ni mucho menos un medio para garantizar la efectividad de otros derechos, sino que está circunscrito al derecho que tienen las personas de elevar peticiones respetuosas a las autoridades o a las organizaciones privadas encargadas de brindar un servicio público, con el deber correlativo de éstas de dar respuesta oportuna, con independencia del interés que motive al peticionario, según el artículo 23 de la Carta Política.
Ahora, si bien la autoridad obligada a resolver un derecho de petición está en el deber de referirse al fondo del asunto que se le plantee en la respectiva solicitud, ello en manera alguna implica que su respuesta deba ser positiva, vale decir, favorable a los planteamientos expuestos por el solicitante. La respuesta podría ser incluso negativa, sin que ello implique atropello al derecho de petición. A fin de no incurrir en vulneración del derecho de petición, la respuesta al mismo debe cumplir con los requisitos de: i) oportunidad, ii) resolver de fondo, de manera clara, precisa, consolidada y congruente lo solicitado, iii) ser puesta en conocimiento del peticionario.
En suma, los elementos mínimos probatorios que se deben cumplir cuando se debate sobre el derecho fundamental de petición son, para la parte accionante, la demostración de que radicó un escrito donde solicitó a la entidad un pronunciamiento sobre algún aspecto de su competencia o información relacionada con sus funciones, y para el accionado la acreditación de que se manifestó al respecto.
Así, encuentra esta Sala que efectivamente la autoridad convocada dio respuesta a la Gobernación del Guaviare sobre la solicitud tendiente al reconocimiento de la prima de servicios. En efecto, analizada la documentación que reposa en el cuaderno de tutela, se encuentra que a folios 81 y 94, obra oficio radicado S20156000004981, a través del cual se le informó a la Gobernación, lo siguiente: …teniendo en cuenta las recomendaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cuanto al manejo de la política macro económica del Estado en el sentido que algunos departamentos y municipios del país, no se encontraban en condiciones de asumir el reconocimiento y pago de la prima de servicios, se acordó expedir actos administrativos uno a uno, es decir, departamento por departamento o municipio por municipio, en la medida que acreditaran la existencia de la correspondiente disponibilidad presupuestas.
En este sentido, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1467, 1468 y 1469 de 2014 regulando la prima de servicio para los empleados públicos vinculados o que se vincularen a los departamentos de Santander, de Nariño y al municipio de Medellín, respectivamente, en los mismos términos establecidos en el Decreto 1402 de 1978, para los empleados del nivel nacional.
No obstante y ante la petición de un gran número de entidades territoriales que solicitaron la creación de la prima de servicios, anexando las respectividades viabilidades presupuestales, el Gobierno Nacional hizo los análisis técnicos y presupuestales y en razón a ello, expidió el Decreto 2351 del 20 de noviembre de 2014 ‘por el cual se regula la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial’, en el que reguló la prima de servicios para los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del nivel territorial (alcaldías, gobernaciones, establecimientos públicos, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, entre otras), a las Asambleas Departamentales, concejos municipales, contralorías territoriales, personerías distritales y municipales y al personal administrativo del sector educación, consagrando que a partir del año 2015, los empleados que prestan sus servicios en las entidades señaladas tendrán derecho a dicha prima en los mismos términos y condiciones establecidas en el Decreto Ley 1042 de 1978.
(…) Ahora, bien, la posibilidad de reconocer la prima de servicios para el año 2014, en aquellos municipios en donde se acredite la disponibilidad presupuestal respectiva, me permito manifestarle que este es un tema de los que se discutió con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual consideró que únicamente sería viable la creación de la prima de servicios con carácter general a partir del año 2015, por cuanto la mayoría de los municipios no habían presupuestado el gasto y tampoco se tenía la certeza que todos contaran con los recursos.
Así mismo señaló que constitucional y legalmente no es posible toda vez que los artículo 305 numeral 7 y 315 numeral 7 de la Constitución Política y 74 de la Ley 617 de 2000, que establecen las atribuciones de los gobernadores y alcaldes, prescriben que no se podrán crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Así, encuentra esta Sala de la Corte, del examen y análisis del caso que concita la atención, que la respuesta dada contiene una contestación de fondo, completa y congruente con lo solicitado, lo que en manera alguna supone la insatisfacción del derecho de petición. Cuestión diferente es que la petente o el representante legal de la entidad territorial consideren que tal decisión no cumple con sus expectativas, situación que, sin embargo, es ajena a la acción toda vez que tal condición no es necesaria para efectivizar el derecho fundamental que se analiza, el cual, se repite, se satisface cuando el mismo resuelve de manera precisa y congruente lo pedido, condiciones que claramente se cumplieron en el presente evento.
No está por demás recordar a la tutelante, que la acción de tutela resulta improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En efecto, los medios y recursos judiciales ordinarios, siguen siendo preferenciales, y a ellos deben recurrir las personas para solicitar la protección de sus derechos, dada esa especial característica de subsidiariedad que tiene la tutela, frente a los demás modos de defensa judicial, pues no es su objetivo desplazarlos, sino que se torna en un medio para obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales, si el ordenamiento jurídico no le ofrece la vía ordinaria para reclamarlos.
De admitirse lo contrario, se desconocerían los principios de legalidad y juez natural, que precisamente aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado. Con base en las consideraciones expuestas, se confirmará el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO el 2 de febrero de 2015, dentro de la acción instaurada por MÓNICA ANDREA MARTÍNEZ RIVERA contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13