República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 60685 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL3576-2015 Radicación no 60685 Acta no 9 Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil quince (2015). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por ORLANDO ALFONSO SUAREZ BARRETO, contra la decisión proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO el 21 de enero de 2015, que concedió parcialmente el amparo solicitado dentro de acción de tutela promovida por el recurrente en contra de la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
I.
ANTECEDENTES El peticionario interpuso la presente acción de tutela con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y justas, al de petición y al «principio de la interpretación más favorable al trabajador». Para el efecto, manifiesta que es servidor público del orden territorial, vinculado a la Gobernación del Departamento del Guaviare.
Que el Tribunal Administrativo del Meta en virtud de la sentencia de fecha 27 de mayo de 2014 declaró la nulidad parcial del artículo 25 del Decreto No. 329 del 30 de diciembre de 2010 «que contenía entre otros emolumentos LA PRIMA DE SERVICIOS», razón por la cual el Gobernador Departamental del Guaviare «decidió no reconocer y pagar la PRIMA DE SERVICIOS a los servidores públicos de la entidad territorial en el año 2014, argumentando el cumplimiento de la decisión judicial debidamente ejecutoriada».
Explicó que teniendo en cuanta que el Presidente de la República en virtud de los Decretos 1467 y 1468 del 4 de agosto de 2014 autorizó el reconocimiento y pago de la prima de servicios para los Departamentos de Nariño y Santander, quienes se encontraban en su criterio en idénticas circunstancias, el Departamento del Guaviare, el 8 de agosto de 2014 el Gobernador del Guaviare elevó petición al Presidente de la República por intermedio de Departamento Administrativo de la Función Pública, en aras de lograr la extensión del citado derecho salarial a los empleados territoriales y del cual ya se tenían apropiados los recursos para su pago.
Señaló que no obstante lo anterior, el Presidente de la República expidió el Decreto 2351 «por el cual se regula la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial, reconociendo el pago de dicho derecho a partir del año 2015, no pronunciándose sobre la petición efectuada por la entidad territorial que solicitó autorización por cuanto tenía los recursos para ello, derogando expresamente los Decretos No. 1467, 1468 y 1469 de 2014, por medio de los cuales había autorizado el pago de la PRIMA DE SERVICIOS en las entidades territoriales Departamentales de Nariño, Santander y Municipio de Medellín, respectivamente».
Cuestiona el actor, la determinación de las autoridades accionadas, pues en su criterio con tal proceder se incurre en la vulneración de sus derechos fundamentales invocados, pues en su criterio «se desconocen las razones fácticas y jurídicas que tuvo el señor Presidente para autorizar el reconocimiento y pago en los Departamentos de Nariño y Santander, y NO para los Departamentos del Guaviare, cuando el señor Gobernador del Departamento del Guaviare encontrándose en las mismas condiciones de los Departamentos del Nariño y Santander, también cumplió cabalmente con los requerimientos hechos por el DAFP para que se autorizara dicho reconocimiento y pago para los servidores públicos de esta entidad territorial».
Por lo anterior, solicita el amparo de los derechos fundamentales que considera vulnerados y, como consecuencia de ello, ordenar a las accionadas «resolver de fondo la petición radicada por el señor Gobernador del Guaviare el día ocho (8) de agosto de 2014, en los términos en los cuales fue resuelto para los Departamentos de Nariño y Santander y aplicable únicamente para subsanar la situación del año 2014».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 13 de enero de 2015, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 21 de enero de 2015, concedió parcialmente la protección procurada en cuando al derecho de petición al advertir que si bien es cierto el accionante no está legitimada para exigir la respuesta al derecho de petición debatido, pues pese a que le asiste interés, quien lo presentó fue el Gobernador del Departamento de Guaviare; no obstante indicó que en atención a que dicha entidad territorial manifestó su inconformidad con el Departamento Administrativo de la Función Pública por no haber contestado de fondo su pedimento, era claro que se había quebrantado la garantía alegada y por tanto se encontraba la configurada la legitimación en la causa en cabeza del ente territorial, razón por la cual concedió el amparo al derecho de petición elevado por el Departamento del Guaviare y por tanto ordenó al DAFP dar respuesta «de forma íntegra» a la petición elevada el 8 de agosto de 2014.
Por otra parte y en cuanto a que la respuesta debe ser positiva, advirtió que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo a fin de satisfacer tales pretensiones, pues teniendo en cuenta que lo que pretende es el «reconocimiento y pago de una prestación social», debe hacer uso de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. III. IMPUGNACIÓN Inconforme el accionante con la anterior decisión, la impugnó a través de escrito visible a folios 197 a 201 del cuaderno de tutela, para lo cual expuso que con la acción de amparo reclamó la protección de su derecho a la igualdad, ello si se tiene en cuenta que respecto a los funcionarios públicos que laboran en los Departamentos de Santander y Nariño, así como el Municipio de Medellín, obtuvieron autorización a efectos del pago de la prima de servicios, pese a que «también cumplimos con los mismo requisitos que ellos cumplieron y realizamos las mismas solicitudes».
Agregó que si bien existe otro mecanismo a efectos de la salvaguarda de sus derechos, este no resulta idóneo, a más que se encuentra acreditada la existencia de un perjuicio irremediable. IV. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el presente caso, a juicio de la Sala, lo primero que debe entrar a dilucidarse, es el aspecto relacionado con la capacidad que le asiste a la accionante para pretender lo solicitado en su escrito de amparo. Es sabido que la legitimación en la causa como principio fundamental del procedimiento, exige de quienes formulan peticiones tengan interés legítimo en la declaración que persiguen, es decir, que conforme a la ley, puedan formular las pretensiones de la demanda.
Así, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela puede ser ejercida directamente por el titular del derecho fundamental vulnerado o amenazado, o por intermedio de apoderado. Por tanto, para que una persona diferente al titular del derecho fundamental que se estima conculcado se encuentre legitimada para interponer la acción de amparo, se requiere que aporte el respectivo poder otorgado para ello; o bien, que actúe como agente oficioso, caso en el cual debe expresar las razones que motivan la imposibilidad del titular para iniciar directamente la actuación. Descendiendo al caso que ocupa la atención de la Sala, y una vez revisado el escrito contentivo de la acción constitucional, se advierte que los hechos que motivaron la interposición de la presente tutela, surgieron de la presunta falta de respuesta a dos solicitudes que presentó el Gobernador del Departamento del Guaviare al Departamento Administrativo de la Función Pública, y en las que reclamó la «expedición decreto que regule el pago de la prima de servicios para los empleados públicos de la gobernación del Departamento del Guaviare, de las entidades adscritas y vinculadas a la Gobernación».
De la situación en comento, emerge que la protección invocada sobre la falta de respuesta a la petición presentada, le imponía el deber de acreditar al accionante una situación específica y concreta de amenaza o vulneración de algún derecho, por lo que al interponer la presente tutela en nombre propio respecto a esa petición en particular, carece de legitimación por activa, pues, como ya se anotó, no puede alegar el quebrantamiento del derecho fundamental invocado, por no afectarla a ella; amén que tampoco acreditó para la presente acción su actuación en condición de agente oficioso del peticionario.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el escrito de amparo fue coadyuvado por la Gobernación del Guaviare, es menester abordar el análisis de la respuesta dada por el Departamento Administrativo de la Función Pública al derecho de petición presentado por la entidad territorial. En relación con la vulneración del derecho fundamental de petición, lo primero que debe señalar la Sala es, que tal derecho no es un instrumento ni mucho menos un medio para garantizar la efectividad de otros derechos, sino que está circunscrito al derecho que tienen las personas de elevar peticiones respetuosas a las autoridades o a las organizaciones privadas encargadas de brindar un servicio público, con el deber correlativo de éstas de dar respuesta oportuna, con independencia del interés que motive al peticionario, según el artículo 23 de la Carta Política.
Ahora, si bien la autoridad obligada a resolver un derecho de petición está en el deber de referirse al fondo del asunto que se le plantee en la respectiva solicitud, ello en manera alguna implica que su respuesta deba ser positiva, vale decir, favorable a los planteamientos expuestos por el solicitante. La respuesta podría ser incluso negativa, sin que ello implique atropello al derecho de petición. A fin de no incurrir en vulneración del derecho de petición, la respuesta al mismo debe cumplir con los requisitos de: i) oportunidad, ii) resolver de fondo, de manera clara, precisa, consolidada y congruente lo solicitado, iii) ser puesta en conocimiento del peticionario.
En suma, los elementos mínimos probatorios que se deben cumplir cuando se debate sobre el derecho fundamental de petición son, para la parte accionante, la demostración de que radicó un escrito donde solicitó a la entidad un pronunciamiento sobre algún aspecto de su competencia o información relacionada con sus funciones, y para el accionado la acreditación de que se manifestó al respecto.
Así, encuentra esta Sala que efectivamente la autoridad convocada dio respuesta a la Gobernación del Guaviare sobre la solicitud tendiente al reconocimiento de la prima de servicios. En efecto, analizada la documentación que reposa en el cuaderno de tutela, se encuentra que a folios 81 y 94, obra oficio radicado S20156000004981, a través del cual se le informó a la Gobernación, lo siguiente: …teniendo en cuenta las recomendaciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cuanto al manejo de la política macro económica del Estado en el sentido que algunos departamentos y municipios del país, no se encontraban en condiciones de asumir el reconocimiento y pago de la prima de servicios, se acordó expedir actos administrativos uno a uno, es decir, departamento por departamento o municipio por municipio, en la medida que acreditaran la existencia de la correspondiente disponibilidad presupuestas.
En este sentido, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1467, 1468 y 1469 de 2014 regulando la prima de servicio para los empleados públicos vinculados o que se vincularen a los departamentos de Santander, de Nariño y al municipio de Medellín, respectivamente, en los mismos términos establecidos en el Decreto 1402 de 1978, para los empleados del nivel nacional.
No obstante y ante la petición de un gran número de entidades territoriales que solicitaron la creación de la prima de servicios, anexando las respectividades viabilidades presupuestales, el Gobierno Nacional hizo los análisis técnicos y presupuestales y en razón a ello, expidió el Decreto 2351 del 20 de noviembre de 2014 ‘por el cual se regula la prima de servicios para los empleados públicos del nivel territorial’, en el que reguló la prima de servicios para los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del nivel territorial (alcaldías, gobernaciones, establecimientos públicos, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado, entre otras), a las Asambleas Departamentales, concejos municipales, contralorías territoriales, personerías distritales y municipales y al personal administrativo del sector educación, consagrando que a partir del año 2015, los empleados que prestan sus servicios en las entidades señaladas tendrán derecho a dicha prima en los mismos términos y condiciones establecidas en el Decreto Ley 1042 de 1978.
(…) Ahora, bien, la posibilidad de reconocer la prima de servicios para el año 2014, en aquellos municipios en donde se acredite la disponibilidad presupuestal respectiva, me permito manifestarle que este es un tema de los que se discutió con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual consideró que únicamente sería viable la creación de la prima de servicios con carácter general a partir del año 2015, por cuanto la mayoría de los municipios no habían presupuestado el gasto y tampoco se tenía la certeza que todos contaran con los recursos.
Así mismo señaló que constitucional y legalmente no es posible toda vez que los artículo 305 numeral 7 y 315 numeral 7 de la Constitución Política y 74 de la Ley 617 de 2000, que establecen las atribuciones de los gobernadores y alcaldes, prescriben que no se podrán crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Así, encuentra esta Sala de la Corte, del examen y análisis del caso que concita la atención, que la respuesta dada contiene una contestación de fondo, completa y congruente con lo solicitado, lo que en manera alguna supone la insatisfacción del derecho de petición al accionante. Cuestión diferente es que la petente o el representante legal de la entidad territorial considere que tal decisión no cumple con sus expectativas, situación que, sin embargo, es ajena a la acción toda vez que tal condición no es necesaria para efectivizar el derecho fundamental que se analiza, el cual, se repite, se satisface cuando el mismo resuelve de manera precisa y congruente lo pedido, condiciones que claramente se cumplieron en el presente evento.
Finalmente, no está por demás recordar al petente, que tal como lo advirtió el juez constitucional de primera instancia la acción de tutela resulta improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En efecto, los medios y recursos judiciales ordinarios, siguen siendo preferenciales, y a ellos deben recurrir las personas para solicitar la protección de sus derechos, dada esa especial característica de subsidiariedad que tiene la tutela, frente a los demás modos de defensa judicial, pues no es su objetivo desplazarlos, sino que se torna en un medio para obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales, si el ordenamiento jurídico no le ofrece la vía ordinaria para reclamarlos.
De admitirse lo contrario, se desconocerían los principios de legalidad y juez natural, que precisamente aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado. Con base en las consideraciones expuestas, se revocará el fallo impugnado para en su lugar negar el amparo peticionado, de conformidad con lo expuesto anteriormente.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO el 21 de enero de 2015, dentro de la acción instaurada por ORLANDO ALFONSO SUAREZ BARRETO contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA y, en su lugar, NEGAR el amparo constitucional peticionado por el accionante.
SEGUNDO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidenta de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 14