Radicación n.° 71331 GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado ponente STL2929-2017 Radicación n° 71331 Acta n° 07 Bogotá, D. C., primero (1º) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR, contra la sentencia de primera instancia, proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE TUNJA, dentro de la acción de tutela que LUIS ALBERTO BALLESTEROS POVEDA instauró, contra la recurrente, la ALCALDÍA DEL MINICIPIO DE SABOYÁ, la SECRETARÍA DE SALUD DE BOYACÁ, y los señores JOSÉ ENGRACIAS FAJARDO y HÉCTOR FAJARDO.
I.
ANTECEDENTES Luis Alberto Ballesteros Poveda, instauró acción de amparo para obtener la protección a sus derechos fundamentales « a la salud, a la vida en condiciones dignas, al medio ambiente sano y a la intimidad personal », de él y de su familia, presuntamente vulnerados por los accionados. Para fundamentar su petición, manifestó que reside en la vereda de “ Puente de Tierra, sector los Leones ”, del municipio de Saboyá, en el departamento de Boyacá; que en la actualidad cuenta con 51 años de edad; que es vecino de la propiedad de los señores José Engracias Fajardo y Héctor Fajardo, en la que funciona un criadero de cerdos, aproximadamente 5 o 6 porquerizas, en deplorable estado de aseo, pues « depositan lavazas que se fermentan por la exposición al sol, generando olores nauseabundos, proliferación de moscas y roedores; además, conservan perros y otros animales que incrementan el grado de contaminación ambiental ».
Afirmó que actualmente padece enfermedad pulmonar, “ astenia, adinamia, somnolencia en la noche ahogo hervidero de pecho ”, por lo cual le fue ordenada una “ espiometría o curva de flujo volumen pre y post broncodilatadores ”; que la causa de dicha enfermedad está originada en la exposición al medio ambiente contaminado por los malos olores; que dichos criaderos no cumplen con las condiciones específicas para su funcionamiento; que tampoco cuentan con una planta física adecuada, pues los excrementos de los animales son vertidos por medio de una zanja a una fuente hídrica.
Agregó, que en videos que fueron tomados y aportados al trámite administrativo, « se observa que la orina y el estiércol de los animales acumulado con los residuos de lavazas se desplazan por un zanjón que sale de las porquerizas, con el agravante que a unos 100 metros aproximadamente hay una fuente hídrica que resulta afectada a donde van a terminar finalmente los desechos »; y que « como quiera que «los cerdos son criados sin las correspondientes medidas ambientales, sanitarias y de explotación económica establecidas en la ley, es evidente que dicha actividad no puede ser ejercida por dichas personas, sin importar que sea en su predio, ya que por tratarse de propiedades pequeñas donde hay la proximidad de varias casas, hace que los olores desagradables sean percibidos por quienes habitamos a sus alrededores (menos de 50 metros) ».
Señaló que las autoridades locales como la Alcaldía, la inspección de Policía, la CAR y la Secretaría de Salud, tienen conocimiento de tales circunstancias; que hace aproximadamente dos meses, por acción llevada a cabo por la Personería de Saboyá, se hicieron presentes la Inspectora de Policía de esa municipalidad y funcionarios de la Secretaría de Salud, quienes « se dieron cuenta de la situación habiendo hecho fijación del estado de conservación de los cerdos y las porquerizas »; que desde hace más de un año las autoridades locales y la Secretaria de Salud del Departamento, enviaron delegados, los que « igualmente se limitaron a rendir informes sin tomar ninguna acción de fondo para evitar la contaminación ambiental y cesar la afectación de mis derechos fundamentales al ambiente sano, a la salud, a mi intimidad personal y a la vida en condiciones dignas ».
Acotó, que de conformidad con la Leyes 99 de 1993 y 133 de 2009, que regulan lo concerniente a la protección del medio ambiente y la facultad sancionadora, la Alcaldía de Saboya, así como la Secretaria de Salud, tienen facultades legales para adoptar medidas preventivas con el fin de cesar los efectos de los daños ambientales ocasionados; que dichas normas también establecen que le corresponde a la CAR imponer las sanciones y medidas a que haya lugar para proteger el medio ambiente y los derechos de las personas.
De conformidad con lo narrado, pidió que se ordene a las entidades convocadas, « tomar de inmediato las acciones legales de acuerdo con sus competencias para cesar los efectos lesivos a [sus] derechos fundamentales (…) especialmente, el cierre (…) de los criaderos y el retiro de los animales de ese lugar (…); ordenar a los dueños de los criaderos (…), resarcir los perjuicios ocasionados;
(…) y que se prevenga a las entidades accionadas, para que se evite realizar conductas como las ejecutadas (…) ». Como medida provisional pidió que se ordene a los accionados tomar las acciones legales correspondientes, para cesarlos hechos violatorios de sus derechos fundamentales. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto del 15 de diciembre de 2016, el Tribunal Superior de Tunja admitió la acción y dispuso notificar a la CAR, a CORPOBOYACA, al municipio de Saboyá, al departamento de Boyacá – Secretaría de Salud y a los señores Engracias Fajardo y Héctor Fajardo; incorporó como prueba los documentos aportados, corrió traslado para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción; previo a decidir sobre la medida provisional rogada, decretó como prueba de valoración médica, oficiar a la IPS Hospital Regional de Chiquinquirá y a las respectivas EPS a fin de determinar el origen de las enfermedades respiratorias que padece el accionante y su grupo familiar, referidas en el escrito tutelar.
Dentro del término del traslado, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR se opuso a la solicitud de amparo, en razón a que no estima vulnerado derecho fundamental alguno, ello aunado a la improcedencia de la acción por existir otros mecanismos de defensa, como lo es la “ acción popular ”, teniendo en cuenta que se invoca la protección de derechos colectivos.
Adicionalmente informó, que ha realizado las correspondientes visitas y ha tomado las medidas preventivas pertinentes en ejercido de sus funciones como autoridad ambiental, en relación con la actividad porcícola a que hace se refiere el actor, tales como el informe técnico “ DRCH 0531 de l3 de julio de 20l6 ”, en el que se evidenció que no existen las condiciones adecuadas para el manejo de los residuos orgánicos generados, como tampoco de los lixiviados productos de la explotación, los cuales en dos de las construcciones son vertidos al suelo.
Agregó que en vista de la afectación ambiental, el Director de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR Regional Chiquinquirá, profirió la resolución « DRCH O216 de 20 de diciembre de 2016 », por medio de la cual impuso una medida preventiva al señor Héctor Fajardo Rodríguez, consistente en la suspensión inmediata del vertimiento de las aguas residuales, acto administrativo que le fue notificado en debida forma al interesado, así como a la Personería de Saboyá, a la Procuraduría 2 Judicial Ambiental y Agraria de Boyacá, esta última para que hiciera efectiva la medida preventiva impuesta.
La Secretaría de Salud del departamento de Boyacá, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva; indicó que si bien es cierto efectuó acompañamiento al referido predio, lo cierto es de conformidad con la Ley 99 de 1993, le corresponde a los Corporaciones Autónomas Regionales, adoptar las medidas necesarias que lleven a erradicar la causa primaria de las presuntas circunstancias que están originando los quebrantos de salud a los accionantes.
El Municipio de Saboya señaló, que de conformidad con la Ley 1333 de 2009, el ejercicio de la potestad sancionatoria en materia ambiental le corresponde a la Corporación Autónoma Regional, la cual tuvo conocimiento de la problemática ambiental que representaba el criadero de porcinos denunciada y lo único conocido por la administración municipal fueron los oficios 124 y 145 de 29 de abril y 18 de mayo de mayo de 2016, por medio de los cuales solicitó a la CAR adoptar las medidas correspondientes; que desconoce si efectivamente se concretó la visita técnica y si el informe rendido fue acogido por el área de jurídica de aquella entidad; que en todo caso ejerció la facultad de prevención a través de la Inspección de Policía, la que de manera diligente realizó visita técnica al lugar e instó a los propietarios de los criaderos a mejorar las instalaciones para la crianza de porcinos, lo cual se puso en conocimiento de la CAR.
La Personería Municipal de Saboya, tras efectuar un recuento cronológico a las actividades administrativas que sobre el tema tiene conocimiento, indicó que no se opone al amparo reclamado por los accionantes, pero si a su vinculación como responsable de las afecciones y omisiones, pues las Leyes 99 de 1993 y 1333 de 2009, no le han asignado competencias ambientales; que ha actuado con diligencia, prestando toda la atención y el acompañamiento que la situación demanda, requiriendo a la Alcaldía Municipal de Saboyá y a la CAR la toma de las acciones correspondientes.
La Inspección de Policía de Saboya, señaló, que como quiera que la Ley 1333 de 2009 establece la facultad sancionatoria ambiental en cabeza de la CAR y no en el Inspector de Policía, puso en conocimiento de dicha entidad la problemática denunciada por en la presente acción constitucional; que el trámite fue asignado al Sr. Harold Mauricio Pinzón Moreno, para lo respectivo; q ue el 26 de diciembre de 2016, se notificó al señor Héctor Fajardo Rodríguez de la decisión adoptada por la CAR en el acto administrativo N° 216 de 20 de diciembre de 2016; que el 13 de enero del año en curso, visitó el lugar objeto de la medida preventiva, advirtiéndole a aquél que de no cumplir con la medida ordenada, se le sellaría la marranera y los cerdos le serán incautados, semovientes que en últimas no se le pudieron despojar ante la carencia de medios y la no habilitación del “ coso municipal ”, aunado a que dos cerdas parieron gran número de crías.
Mediante sentencia del 20 de enero del año que avanza, el juez de tutela de primer grado, tras considerar que si bien en el presente asunto se advierte que ya se encuentra en trámite una actuación administrativa ante la CAR, que se ha apoyado para la ejecución de sus órdenes en la autoridades municipales, más exactamente en la Inspección de Policía, tendiente a proteger los derechos fundamentales invocados, estimó que se torna eficaz siempre y cuando se le imprima a su trámite la celeridad que dicha protección requiere, “ en razón de lo cual se advierte que se hace necesario hacer los requerimientos correspondientes a dichas autoridades ”; y que ante la no claridad sobre la existencia y origen de las afecciones que en su salud presenta el accionante y su grupo familiar, resolvió: Primero: no tutelar los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la salud, al medio ambiente sano y a la intimidad, d[el] señor LUIS ALBERTO BALLESTEROS POVEDA, [y su grupo Familiar], presuntamente vulnerados por la CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL CAR - DIRECCIÓN REGIONAL DE CHIQUINQUIRA, el municipio de Saboyá y el señor HÉCTOR FAJARDO RODRÍGUEZ (…).
Segundo: REQUIÉRESE a la CAR Dirección Regional de Chiquinquirá, en cabeza de su Director SAMUEL LOZANO BARON, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, de no haberse acatado las medidas preventivas ordenadas, culmine el proceso sancionatorio 59690 que inició y proceda, de ser necesario, con el sellamiento del sitio y la terminación de la actividad de explotación y criadero de cerdos en las porquerizas del accionado HÉCTOR FAJARDO RODRÍGUEZ, en el predio San José, sector los Leones, ubicado en la vereda Puente Tierra del municipio de Saboyá. Tercero: REQUIÉRESE a la CAR Dirección Regional de Chiquinquirá, en cabeza de su Director SAMUEL LOZANO BARON, que cumplido lo anterior, en un término no mayor a veinticuatro (24) horas del retiro de los semovientes y, como quiera que en el ambiente han quedado una serie de vectores contaminantes realizar las actividades administrativas con cargo al señor HÉCTOR FAJARDO RODRÍGUEZ, tendientes al saneamiento ambiental sobre la totalidad del área donde se encuentran no solo las marraneras sino de manera especial los sitios, lugares, zanjas, pozos, etc., donde reposen los excrementos y lavazas objeto de la presente acción de amparo.
Cuarto: REQUIÉRESE al Personero Municipal PEDRO NORBERTO FORERO LOPEZ, dentro del ámbito de sus funciones, para vigilar el cumplimiento de las anteriores órdenes. III. IMPUGNACIÓN La Corporación Autónoma Regional CAR- impugnó; para el efecto, en síntesis pidió que se revoquen los numerales segundo y tercero de la sentencia de tutela dictada el 20 de enero de 2017 por el Tribunal Superior de Tunja, en razón a que de conformidad con el art. 29 del Decreto 2591 de 1991, solo en el evento en que haya protección de un derecho fundamental vulnerado, es posible que el juez de tutela imponga las obligaciones que correspondan a la demandada para que cese la vulneración y se protejan efectivamente los derechos conculcados, y que si bien la entidad debe realizar la evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, suelo y aire, así como de los demás recursos naturales renovables, no está dentro de sus competencias el retiro de los mismos, toda vez que los municipios, en ejercicio de su autonomía, deben promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, y la preservación y defensa del patrimonio ecológico localizado en su jurisdicción; y los titulares de la actividad porcicola, tienen la obligación de acatar los mandatos previstos tanto por la autoridad ambiental como por la entidad territorial en relación con los usos del suelo.
IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Descendiendo al caso que se estudia, considera la Sala que la impugnación presentada tiene vocación de prosperidad, en la medida en que la determinación sobre la procedencia de las pretensiones que aquí se reclaman son asuntos que en manera alguna le competen al juez de tutela, a quien no le es dado arrogarse funciones que competen a otras autoridades, sino que estos pronunciamientos se logran mediante las acciones o recursos conducentes, donde sea el juez natural el que indique si le asiste o no la razón al peticionario, y en este orden de ideas mal podría predicarse vulneración de derecho fundamental alguno. Lo anterior teniendo en cuenta, que el numeral tercero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en materia de derechos colectivos establece que la acción de tutela no procederá “ cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable ”; De igual forma, la jurisprudencia ha señalado que cuando se trate de la afectación de intereses colectivos, la acción de tutela únicamente procederá cuando aquella involucre la vulneración de derechos fundamentales.
En ese orden, la Sala advierte que las garantías invocadas por el accionante, efectivamente, son susceptibles de protección por vía de la acción popular tal como lo establece el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que contempla como derechos colectivos, entre otros, (…) el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y (…) la seguridad y salubridad públicas.
Respecto al goce de un ambiente sano, la jurisprudencia del Consejo de Estado, concretamente en sentencia rad. 44001-23-31-000-2005-00328-01 AP, señaló que « desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural ».
Así mismo, en relación con la salubridad pública, en providencia rad. 44001-23-31-000-2005-00328-01 AP precisó, « la garantía de la salud de los ciudadanos (…); derecho que va ligado: «(…) al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
(…) ». De acuerdo con el referente jurisprudencial reseñado, la situación descrita por el actor, en cuanto alude a que su salud y la de su grupo familiar se ha visto afectada por los olores nauseabundos que se producen en los criaderos de cerdos que funcionan en la vereda en la que habita y que los desechos que se producen en dicha actividad están contaminando las fuentes hídricas de la región, afectando además el derecho a un ambiente sano y a la vida en condiciones dignas, se encuentra claramente enmarcada en los literales antes señalados, lo que permite concluir que la acción popular constituye el mecanismo judicial de protección de los derechos reclamados.
Si bien el accionante señaló que él y su grupo familiar se han visto perjudicados por la problemática referida, lo cierto es que no probó de manera alguna que la enfermedad pulmonar que según manifiesta padece actualmente, sea producto de los malos olores a los que se encuentra expuesto, tal como se desprende las pruebas decretadas por el juez de tutela de primer grado, de las cuales logró concluir que no existe nexo causal entre los quebrantos de salud alegados y la actividad porcina realizada por parte de los accionados.
Por consiguiente, no se acreditó el quebrantamiento ni la amenaza de los derechos fundamentales invocados, ni mucho menos que se encontrara ante un perjuicio irremediable. Frente a ese punto, es preciso tomar en consideración que el Decreto 948 de 1995, estipuló que: « Olor ofensivo: Es el generado por sustancias o actividades industriales, comerciales o de servicio, que produce fastidio, aunque no cause daño a la salud humana.
(Subraya fuera de texto)», sin perjuicio, claro está, de que las autoridades ambientales realicen el control que les corresponde sobre sus niveles permisibles. En ese orden, no existen razones ni evidencias que descarten la falta de idoneidad y eficacia de la acción popular para obtener las pretensiones formuladas, pues debe recordarse que se trata de una acción constitucional de trámite preferencial, diseñada para discutir asuntos como los aquí planteados, escenario en el que se brinda un amplio espacio de debate probatorio que garantiza plenamente el derecho a la defensa de las partes involucradas, prevé la posibilidad de solicitar medidas cautelares, aún antes de la notificación de la demanda, entre ellas, «(…) que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado » y, además, contempla la posibilidad de que se celebre un pacto de cumplimiento para proteger los derechos colectivos, bajo la dirección del juez de conocimiento.
Adicionalmente, el actor también tiene a su alcance la acción de cumplimiento, si considera que dicha autoridad ha omitido observar lo dispuesto en las resoluciones emitidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre el tema. Cabe destacar igualmente, que de las respuestas aportadas por las autoridades ambientales accionadas, tampoco es dable concluir que hayan asumido una actitud pasiva u omisiva en su actuar, puesto que informaron acerca de todas medidas preventivas que han llevado a cabo en ejercicio de sus funciones en relación con la actividad porcícola denunciada, no obstante lo anterior, se hace necesario mantener los requerimientos efectuados por el juez de tutela de primer grado, en razón a que en el plenario no se encuentra acreditado que la medida preventiva de ejecución inmediata impuesta al señor HÉCTOR FAJARDO RODRÍGUEZ, ordenada por la CAR mediante la Resolución Nº 0216 de 2016, haya sido acatada tanto por el presunto infractor, como por la Inspección de Policía del municipio de Saboyá. Finalmente cumple indicar, que esta Sala de Casación en sentencia STL12848-2016, 31 ago. 2016, rad. 68373, en un asunto de similares entornos se pronunció en igual sentido.
Conforme a las anteriores consideraciones, se confirmará la decisión impugnada, por las razones expuestas en precedencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO -. CONFIRMAR el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE TUNJA el 20 de enero de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO -.
COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO -. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 18